Uvod
U „Sl. glasniku RS“, br. 113/2017 objavljen je novi Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom (u daljem tekstu: novi Zakon).
Navedeni zakon se primenjuje od 1. jula 2018. godine. Do početka njegove primene i dalje je u primeni Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom (“Sl. glasnik RS” br. 16/2002, 115/2005 i 107/2009) (u daljem tekstu: Zakon) koji ujedno prestaje da važi sa početkom primene novog Zakona.
Predmet ovog komentara će biti sporne odredbe Zakona koje se odnose na roditeljski dodatak, u vezi kojih su podneti predlozi ovlašćenih predlagača za ocenu ustavnosti, odnosno utvrđivanje neustavnosti, koju ćemo analizirati, na kraju izvršiti uporedni prikaz sa odredbom novog Zakona, a imajući u vidu obrazloženje predlagača novog zakonskog rešenja.
Zakonske odredbe
Zakonom je u čl. 14. propisano:
„(1) Roditeljski dodatak ostvaruje majka za prvo, drugo, treće i četvrto dete pod uslovom da je državljanin Republike Srbije, da ima prebivalište u Republici Srbiji i da ostvaruje pravo na zdravstvenu zaštitu preko Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje.
(2) Izuzetno, ako majka koja ima troje dece a u sledećem porođaju rodi dvoje ili više dece, ostvariće pravo na roditeljski dodatak i za svako rođeno dete u tom porođaju, a na osnovu posebnog rešenja ministarstva nadležnog za socijalna pitanja.
(3) Redosled rođenja utvrđuje se prema broju živorođene dece majke u momentu podnošenja zahteva za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak.
(4) Pravo iz stava 1. ovog člana ostvaruje majka koja neposredno brine o detetu za koje je podnela zahtev, čija deca prethodnog reda rođenja nisu smeštena u ustanovu socijalne zaštite, hraniteljsku porodicu ili data na usvojenje, i koja nije lišena roditeljskog prava u odnosu na decu prethodnog reda rođenja.
(5) Pravo iz stava 1. ovog člana izuzetno priznaće se i ukoliko je dete prethodnog reda rođenja smešteno u ustanovu zbog potrebe kontinuirane zdravstvene zaštite i nege, odnosno ako postoji opravdani razlog za smeštaj deteta prethodnog reda rođenja sa smetnjama u mentalnom razvoju stepena teže i teške mentalne ometenosti, sa teškim telesnim oboljenjima i oštećenjima, kao i sa višestrukim smetnjama u razvoju, a po prethodno pribavljenom mišljenju ministarstva nadležnog za socijalna pitanja.
(6) Uz zahtev za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak podnosi se potrebna dokumentacija i uverenje nadležnog organa starateljstva o ispunjenosti uslova iz st. 4. i 5. ovog člana.
(7) Pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1-5. ovog člana, može ostvariti i otac deteta, ukoliko majka deteta nije živa, ukoliko je napustila dete ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu.
(8) Uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak utvrđuju se u odnosu na dan podnošenja zahteva.“
Zakonom je u čl. 16. propisano:
„(1) Roditeljski dodatak ne može se ostvariti ako majka ili članovi porodice u kojoj živi plaćaju porez na imovinu na poresku osnovicu veću od 12.000.000 dinara.
(2) Roditeljski dodatak ne može se ostvariti ako roditelji u momentu podnošenja zahteva žive i rade u inostranstvu.“
Odluka Ustavnog suda
Ustavnom sudu podneta su dva predloga ovlašćenih predlagača kojima je pokrenut postupak za utvrđivanje neustavnosti:
-odredaba člana 14. st. 1, 4. i 7. Zakona i
-člana 16. stav 1. Zakona.
Predlagač navodi da je osporenim zakonskim rešenjima ostvarivanje prava na roditeljski dodatak u potpunosti vezano za majku koja se neposredno brine o detetu, a da otac ima pravo na roditeljski dodatak samo izuzetno, pod propisanim uslovima, čime je, po mišljenju predlagača, prekršena Ustavom garantovana ravnopravnost roditelja, tako što je otac deteta doveden u diskriminisani položaj u odnosu na majku, jer ovo pravo može da ostvari samo ukoliko majka iz određenih razloga ne brine o detetu.
Predlagač smatra da je takvo rešenje protivno i odredbama člana 63. Ustava koje utvrđuju obavezu države da podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i da im pomaže u tome, iz čega, po mišljenju predlagača, proizlazi da je pravo na roditeljski dodatak vezano za roditelje, a ne izričito za majku. Dalje. ističe da nije opravdano stavljati osporenim zakonskim rešenjima jednog roditelja u nepovoljniji položaj, budući da iz Ustava proizlazi intencija o razvoju porodice u pravcu potpune ravnopravnosti oba roditelja u svim oblastima, a to znači i obezbeđivanje ravnopravnog pristupa navedenim podsticajima i merama. Stoga predlagač dalje smatra da bi nediskriminatorski definisane mere korisnika prava u pitanju dovele do afirmisanja pretpostavke o ravnopravnom položaju majke i oca u porodici i otklanjanja predrasuda o tome da žena jedina treba da brine o potomstvu, čime se razvija politika jednakih mogućnosti žena i muškaraca predviđena članom 15. Ustava. Iz ovih razloga predlagač od Ustavnog suda traži utvrđivanje nesaglasnosti osporenih odredaba Zakona s Ustavom, s tim što predlaže i formulaciju izmenjenih i dopunjenih odredaba Zakona, da bi se na taj način, po njegovom mišljenju, obezbedilo usklađivanje ovih odredaba sa Ustavom.
Predlogom drugog ovlašćenog predlagača osporava se ustavnost odredbe člana 14. stav 1. Zakona u odnosu na odredbe člana 21. Ustava kojima se utvrđuje zabrana diskriminacije po svim osnovima i člana 64. stav 1. Ustava kojim se garantuje da deca uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti. Ističe se da sam naziv „roditeljski dodatak” nije adekvatan, s obzirom na to da je formalni titular ovog prava majka deteta, dok otac ovo pravo može ostvariti samo u izuzetnim slučajevima propisanim zakonom, te bi adekvatniji naziv bio „majčinski dodatak”.
U predlogu se navodi da je zakonodavac kao formalnog titulara stavio roditelja koji se neposredno stara o detetu, što znači da roditeljski dodatak nije pomoć namenjena majci za ublažavanje „socio-ekonomskih promena” nastalih usled porođaja, niti je pomoć koja je namenjena roditeljima, već je u pitanju podrška koja je direktno usmerena na dete koje treba da ima krajnju korist od ove mere socijalne zaštite. U prilog tome navodi se da je odredbom člana 1. navedenog Zakona propisano da finansijska podrška porodici sa decom obuhvata poboljšanje uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece i podršku porodicama sa decom, iz čega se može zaključiti da je krajnji korisnik ove finansijske podrške dete.
Pored ovoga, u predlogu se ističe da je pojedinim kategorijama dece ovo pravo uskraćeno, iako je roditeljski dodatak namenjen svoj deci. Naime, prema navodima predloga, deca čija je majka strana državljanka diskriminisana su u odnosu na ostalu decu čije majke imaju državljanstvo Republike Srbije, a to znači da im je uskraćeno ovo pravo na osnovu ličnog svojstva člana porodice, odnosno državljanstva majke.
Imajući u vidu činjenicu da su deca krajnji korisnici ove mere socijalne zaštite i da se kao državljani Republike Srbije nalaze u istoj pravnoj situaciji, po mišljenju predlagača, irelevantno je da li je majka deteta strana ili domaća državljanka, te da, stoga, postavljanje uslova u pogledu državljanstva majke nije opravdano.
U obrazloženju predlagača se navodi da se ovakva tvrdnja potkrepljuje:
–Konvencijom o pravima deteta– Republika Srbija se obavezala ratifikacijom ove konvencije na poštovanje prava deteta i obezbeđivanje prava sadržanih u Konvenciji svakom detetu pod njenom jurisdikcijom, bez ikakve diskriminacije i bez obzira na rasu, boju kože, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo ubeđenje, nacionalno, etničko ili socijalno poreklo, imovno stanje, onesposobljenost, rođenje ili drugi status deteta, njegovog roditelja ili staratelja. Ističe se da je članom 26. ove konvencije propisano da države članice uvažavaju pravo svakog deteta da koristi socijalnu zaštitu i socijalno osiguranje, kao i da preduzimaju sve neophodne mere za ostvarivanje tog prava u skladu sa nacionalnim zakonima.
–Stav Komiteta za ljudska prava – prema kome grupe male dece ne smeju biti diskriminisane, potom da je princip najboljeg interesa deteta primaran u svim postupcima koji se tiču dece, a posebno je istaknuto da se najbolji interes deteta mora uzeti u obzir prilikom izrade svakog zakona, javne politike i pružanja usluga koje se tiču dece, što obuhvata postupke koji direktno pogađaju decu, kao i postupke koji imaju posrednog uticaja na malu decu.
– Odlukom Evropskog suda za ljudska prava u slučaju „Weller protiv Mađarske”, broj 44399/05– u kojoj je taj sud utvrdio da je Mađarska povredila član 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda propisivanjem da samo majke koje su državljanke Mađarske mogu ostvariti pravo na materinski dodatak, čime je Mađarska stavila u nejednak položaj decu čije su majke strane državljanke, te ih je diskriminisala na osnovu roditeljskog statusa.
Ustavni sud, na sednici održanoj 11. jula 2014. godine, doneo je Odluku broj IUz-40/2012, koja je objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 104/2014 od 1. oktobra 2014. god. kojom se odbijaju predlozi za utvrđivanje neustavnosti odredaba:
– člana 14. st. 1, 4. i 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS”, br. 16/02, 115/05 i 107/09), pod uslovom da se odredba člana 14. stav 7. Zakona tumači i primenjuje na način da pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1. do 5. ovog člana, može ostvariti i otac deteta ukoliko majka nije državljanin Republike Srbije,
– člana 16. stav 1. Zakona iz tačke 1.
Na prvom mestu neophodno je istaći formulaciju izreke ove odluke Ustavnog suda, koja odbija predlog za utvrđivanje neustavnosti pomenutih odredaba čl. 14. stav 1,4. i 7, ali pod uslovom da se stav 7 tog člana tumači i primenjuje na način da pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1. do 5. ovog člana, može ostvariti i otac deteta ukoliko majka nije državljanin Republike Srbije.
Šta u situaciji ako isti tako ne tumači?
Autentično tumačenje navedene odredbe zakona nikada nije dato, a što je u nadležnosti Narodne skupštine Republike Srbije.
Stavimo po strani ovu „uslovnu“ izreku odluke Ustavnog suda i pozabavimo se obrazloženjem pomenute odluke o jednom i drugom predlogu ovlašćenih predlagača za ocenu ustavnosti.
Nakon navođenja predloga ovlašćenih predlagača, u obrazloženju odluke se navodi da je Ustavni sud u prethodnom postupku dostavio predloge Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno odredbama člana 35a stav 2. i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
Narodna skupština je dostavila odgovor Ustavnom sudu 13. decembra 2012. godine u kome je, pored ostalog, istakla da je navedeni Zakon u primeni od 2002. godine i predstavlja deo ukupne društvene brige o deci, kao i da, u okviru finansijskih mogućnosti države, predstavlja osnovu za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, podsticaj za rađanje, podršku materijalno ugroženim porodicama, porodicama koje imaju decu sa smetnjama u razvoju, kao i deci bez roditeljskog staranja.
Narodna skupština ističe da je tokom primene navedenog Zakona u praksi uočena potreba da se određena zakonska rešenja modifikuju i unaprede, te su 2006. i 2009. godine izvršene odgovarajuće izmene i dopune dotadašnjih zakonskih rešenja.
Pravo na roditeljski dodatak uređeno je tako da se utvrđuje u odnosu na majku, a u izuzetnim uslovima kada ga koristi otac, potrebno je da i majka i otac ispunjavaju uslove, a da zahtev podnosi otac, jer na strani majke postoje neke od objektivnih okolnosti koje je sprečavaju da podnese ovaj zahtev. Prema navodima iz odgovora, redosled rođenja dece se, u smislu osporenog člana, utvrđuje u odnosu na majku, imajući u vidu da je ona ta koja rađa, dok otac deteta može imati i decu iz drugih bračnih ili vanbračnih zajednica čiji se broj ne može pouzdano utvrditi. Imajući u vidu da se deca rađaju u bračnoj i vanbračnoj zajednici, kao i da se te zajednice stvaraju i prekidaju, ako bi se prihvatila izmena navedenog Zakona u smislu koji se predlaže, ne bi se pouzdano mogao utvrditi redosled rađanja dece, pa bi jedno dete moglo više puta da bude računato u redosled rođenja dece od strane oca, odnosno majke, te bi navedena mera izgubila svoj „pronatalitetni” karakter i došlo bi se u situaciju da se pravo na roditeljski dodatak ostvaruje za mnogo veći broj dece nego što se objektivno rađa, odnosno moglo bi se ostvariti pravo u iznosima predviđenim za decu višeg reda rođenja iako ona nisu u tom statusu.
Narodna skupština ističe da je pravo na roditeljski dodatak ograničeno na četvoro dece u odnosu na redosled rođenja majke, što je motivisano i preporukama Svetske zdravstvene organizacije da su četiri trudnoće medicinski bezbedne za majku i decu, a u skladu je i sa politikom pružanja podrške planiranju porodice i principima odgovornog roditeljstva. Navodi se da je isti princip ostvarivanja prava na roditeljski dodatak primenjen i u osporenoj odredbi člana 16. stav 1. navedenog Zakona kojom je predviđeno da se roditeljski dodatak ne može ostvariti ako majka ili članovi porodice u kojoj živi plaćaju porez na imovinu na poresku osnovicu veću od 12.000.000 dinara.
Na osnovu iznetog, Narodna skupština zaključuje da se osporenim odredbama navedenog Zakona ne narušavaju Ustavom zagarantovani principi ravnopravnosti žene i muškarca, niti se narušava garantovana jednakost pred Ustavom i zakonom, pravo o slobodnom odlučivanju o rađanju dece, kao ni pravo i dužnost roditelja da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu.
U obrazloženju odluke, Ustavni sud, polazeći od relevantnih odredaba Ustava, Konvencije o pravima deteta, nakon izvršene pravne analize osporenih odredaba, kao i drugih odredaba koje su međusobno povezane sa izričito osporenim odredbama navedenog Zakona, konstatuje da je roditeljski dodatak ovim zakonom ustanovljen kao mera populacione politike koja je u funkciji podsticanja rađanja dece, odnosno podizanja stope nataliteta u Republici Srbiji, odnosno da po svojoj prirodi, nije prevashodno mera socijalnog karaktera, već predstavlja i instrument populacione politike, budući da je cilj njegovog uvođenja podsticanje rađanja i povećanje efikasnosti populacione politike u Republici Srbiji.
U ovakvom modelu finansijske pomoći porodici sa decom dolazi do prenošenja populacione komponente sa dečijeg dodatka na roditeljski dodatak, kao izraz opredeljenja zakonodavca da se razdvajanjem socijalne i populacione komponente podstakne rađanje dece. U tom smislu, roditeljski dodatak je, kao mera populacione politike, navedenim Zakonom usmeren na ženu, odnosno majku kao titulara ovog prava, a ne na dete.
Međutim, kako finansijska podrška porodici sa decom obuhvata poboljšanje uslova za zadovoljavanje potreba dece i podršku porodici sa decom, to nesumnjivo upućuje na zaključak da je u krajnjoj liniji korisnik ove finansijske pomoći dete.
Ovom merom se ujedno podstiče rađanje samo određenog broja dece (tj. do četvrtog deteta), pri čemu se živorođena deca registruju preko majke, budući da je ona ta koja rađa (nezavisno od toga da li je otac deteta isto lice).
Dakle, ukoliko je krajnji beneficijar prava na roditeljski dodatak, zapravo, dete, Ustavni sud smatra da je ustavnopravno prihvatljivo stanovište predlagača da pozivanje na mere afirmativne akcije, odnosno pozitivnu diskriminaciju, na osnovu de facto (stvarne) nejednakosti između muškaraca i žena u pogledu rađanja, samo po sebi, ne bi moglo da predstavlja dovoljno opravdanje da titular ovog prava bude samo majka.
Sud ukazuje da bi, saglasno shvatanju i praksi Evropskog suda za ljudska prava izraženoj u više presuda ovog suda, („Konstantin Markin protiv Rusije”, broj 30078/06 od 22. marta 2012. godine, „Hulea protiv Rumunije”, broj 33411/05 od 2. oktobra 2012. godine i „Weller protiv Mađarske”, broj 44399/05 od 31. marta 2009. godine), prihvatanjem ovakvog opravdanja za razlikovanje roditelja po osnovu pola, u pogledu ostvarivanja određenih materijalnih beneficija u domenu roditeljstva, doprinosilo učvršćivanju rodnih stereotipa o tradicionalnim ulogama muškarca i žene u porodici, odnosno uloga u podizanju, vaspitanju i obrazovanju dece, što se smatra da je diskriminatorske prirode, kako u odnosu na žene, tako i u odnosu na muškarce, te se ovakvo razlikovanje ne može smatrati opravdanim razlogom za različit tretman muškaraca i žena u stvarima i pitanjima koja se tiču zaštite interesa porodice i dece.
Istovremeno, Ustavni sud ističe da bi takvo razlikovanje roditelja bilo ustavnopravno sporno i sa stanovišta odredbe člana 65. stav 1. Ustava kojim je utvrđeno da su roditelji ravnopravni u ostvarivanju svojih prava i dužnosti da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu.
Međutim, Ustavni sud ocenjuje da osporavanje odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, sa stanovišta prethodno iznetih stavova, nema ustavnopravnog utemeljenja. Ovo iz razloga što se zakonodavac osporenim odredbama člana 14. Zakona opredelio za rešenje da je pravo na roditeljski dodatak pravo roditelja (majke i oca), koje se u postupku ostvarivanja primarno utvrđuje u odnosu na majku kao roditelja koji rađa dete, ali je istovremeno propisao da će se pod istim uslovima pravo utvrditi u odnosu na oca kada postoje neke od objektivnih okolnosti zbog kojih je majka sprečena da to pravo ostvari, bilo zato što nije živa ili postoje druge okolnosti koje je sprečavaju da ostvari pravo, ili se svojom voljom, napuštanjem deteta, odrekla dužnosti roditelja.
Kada je reč o propisivanju uslova posedovanja državljanstva Republike Srbije, kao jednog od uslova za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak propisanog osporenom odredbom člana 14. stav 1. navedenog Zakona, razloge za iznetu ocenu vezanu za državljanstvo Ustavni sud temelji na činjenici da je roditeljski dodatak po svojoj prirodi, mera populacione politike a da svaki instrument populacione politike, pa i ovaj, znači povećanje nataliteta sopstvenog stanovništva, odnosno usmeren je upravo na domaće državljane, budući da se ovakve mere populacione politike realizuju na teret javnih prihoda, odnosno iz budžetskih sredstava.
Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da propisivanje državljanstva Republike Srbije kao jednog od uslova za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak, bilo na strani majke, bilo na strani oca, nije nesaglasno sa Ustavom.
Ustavni sud nalazi da je opravdano ukazivanje predlagača da propisani uslov državljanstva majke, kao primarnog titulara prava na roditeljski dodatak, na indirektan način, po osnovu roditeljskog statusa, može dovesti u nejednak položaj decu kao beneficijare prava, ukoliko potiču iz mešovitih brakova.
Konkretno, primenom samo jezičkog tumačenja osporenih odredaba člana 14. navedenog Zakona sledilo bi da bi, ukoliko su ispunjeni svi ostali uslovi, pravo na roditeljski dodatak imala porodica sa decom u kojoj je majka domaći državljanin, a otac stranac, dok ovo pravo ne bi mogla da ostvari porodica u kojoj je majka deteta, odnosno dece stranac, a otac domaći državljanin, jer su uslovi da otac, državljanin Republike Srbije, ostvari pravo na roditeljski dodatak, prema odredbi člana 14. stav 7. Zakona, da majka nije živa, odnosno da je napustila dete ili da objektivno nije u mogućnosti da se neposredno brine o deci.
Stoga, Ustavni sud nalazi da je, u konkretnom slučaju, odredbe člana 14. navedenog Zakona neophodno posmatrati u celini i tumačiti ih na sistemski način i ciljno, a u najboljem interesu deteta, kako to nalažu Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Konvencija o pravima deteta.
Uvažavajući legitimno i razumno opredeljenje zakonodavca da podsticajne mere u oblasti populacione politike usmeri prema domaćim državljanima, sistemskim i ciljnim tumačenjem odredaba člana 14. st. 1. i 7. navedenog Zakona, Ustavni sud nalazi da činjenica da majka koja nije državljanin Republike Srbije, u smislu odredbe člana 14. stav 1. Zakona ne može biti titular prava na roditeljski dodatak, predstavlja jedan od objektivnih razloga koji je sprečavaju da podnošenjem zahteva ostvari pravo na roditeljski dodatak koji je, u krajnjoj liniji, u interesu deteta, budući da je objektivno sprečena da se na taj način, odnosno ostvarivanjem ovog prava, neposredno brine o detetu. Međutim, imajući u vidu da su roditelji, prema Ustavu, ravnopravni u ostvarivanju svojih roditeljskih dužnosti, u takvoj pravnoj situaciji na mesto majke stupa upravo otac, koji je domaći državljanin. Ukoliko se u ovom kontekstu tumači osporena odredba člana 14. stav 1. navedenog Zakona, onda se nedostatak državljanstva Republike Srbije, po nalaženju Suda, ima smatrati objektivnim razlogom, u smislu ostvarivanja prava na roditeljski dodatak, zbog koga je majka sprečena da se neposredno brine o detetu. Sa ovog stanovišta, Ustavni sud ocenjuje da osporena odredba člana 14. stav 1. Zakona, u delu kojim se propisuje posedovanje uslova državljanstva Republike Srbije radi ostvarivanja prava na roditeljski dodatak, nije nesaglasna sa Ustavom, pod uslovom da se i odredba člana 14. stav 7. ovog zakona tumači i primenjuje na način da pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1. do 5. ovog člana, može ostvariti i otac deteta, ako majka nije državljanin Republike Srbije.
Kada je u pitanju odluka suda kojom je odbio za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 14. st. 4. i 7. navedenog Zakona sud navodi i da je i roditeljski dodatak posredno, u krajnjoj liniji, namenjen dobrobiti deteta, kao što se to navodi i u presudi Evropskog suda za ljudska prava u predmetu „Weller protiv Mađarske”, broj 44399/05, od 31. marta 2009. godine, roditeljski dodatak mogu ostvariti majka ili otac, a zakonodavac je odredbom člana 14. stav 4. Zakona dao prednost majci isključivo iz razloga praktične prirode. Naime, sa jedne strane, statistički gledano, majka je ta koja se u najvećem broju slučajeva u životu neposredno brine o detetu nakon njegovog rođenja, a sa druge strane, zakonodavac se opredelio da posebnim finansijskim merama stimuliše različitim novčanim iznosima rađanje samo određenog broja dece (najviše četvoro) i izabrao je jednostavniji način da registruje redosled rođene dece preko majke, na osnovu drevnog pravnog principa mater semper certa est.
Razmatrajući ustavnost osporene odredbe člana 16. stav 1. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom kojom je propisano da se roditeljski dodatak ne može ostvariti ako majka ili članovi porodice u kojoj živi plaćaju porez na imovinu na poresku osnovicu veću od 12.000.000 dinara, Ustavni sud nalazi da se uslovljavanjem mogućnosti ostvarivanja prava na roditeljski dodatak propisivanjem određenog imovinskog cenzusa u vidu Zakonom propisane najviše poreske osnovice poreza na imovinu, zakonodavac kretao u granicama svojih ustavnih ovlašćenja. Sud smatra da je u uslovima ograničenih finansijskih mogućnosti države zakonodavac morao imati u vidu i materijalne mogućnosti potencijalnih korisnika kako prava na roditeljski dodatak, tako i prava na druge naknade iz korpusa socijalnih prava, a visina poreza na imovinu nesumnjivo predstavlja jedan od pokazatelja realne ekonomske moći potencijalnih korisnika ovog prava. Stoga, Ustavni sud smatra da se ne može dovesti u pitanje ovlašćenje zakonodavca da kreira zakonsko rešenje kao u osporenoj odredbi člana 16. stav 1. navedenog Zakona, te je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti navedene odredbe Zakona.
Kada je u pitanju navod predlagača o adekvatnosti naziva „roditeljski dodatak“, u obrazloženju odluke se navodi da se Ustavni sud nije upuštao u ocenu osnovanosti navoda da postoje određene terminološke nejasnoće u pogledu označavanja pomenutog prava u vidu „roditeljskog dodatka”, jer takva pitanja spadaju u domen nomotehničkog oblikovanja propisa i ne mogu predstavljati razlog neustavnosti osporenih odredaba Zakona. Sud, međutim, ukazuje da značenje pojedinih pravnih pojmova i termina u propisu mora posmatrati u svetlu predmeta i cilja odredbe u kojoj su odgovarajući termini upotrebljeni, kao i u kontekstu drugih odredaba sa kojima su odredbe u kojima su određeni termini upotrebljeni međusobno povezane i čine jedinstvenu pravnu celinu. Na taj način otklonila bi se mogućnost da tumačenje određenih pravnih termina i pojmova bude dvosmisleno, nejasno ili očigledno apsurdno.
U predmetu Iuz 40/2012 dato je i izdvojeno mišljenje, u kome se ističe da iz prirode prava na roditeljski dodatak, nesporno proizilazi da je roditeljski dodatak – i pored toga što njegov naziv može navoditi na drugačiji zaključak – u stvari namenjen pomaganju novorođenog deteta, a nije mu svrha samo ublažavanje promena do kojih dolazi usled porođaja, koje su vezane samo za ženu koja rađa dete. Drugim rečima, iako je smisao roditeljskog dodatka da služi, pre svega, podsticanju rađanja dece, njegov posredni uticaj na poboljšanje uslova radi zadovoljavanja osnovnih potreba deteta koje će se roditi takođe je nesumnjiv.
U odnosu na sporno pitanje da li se propisivanjem državljanstva majke, kao uslova za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak, vrši diskriminacija u odnosu na žene koje ispunjavaju sve uslove propisane ovim Zakonom, ali nisu domaće državljanke, uz stav suda u kom se navodi da „da je opravdano ukazivanje predlagača da propisani uslov državljanstva majke, kao primarnog titulara prava na roditeljski dodatak, na indirektan način, na osnovu roditeljskog statusa može dovesti u nejednak položaj decu kao beneficijare prava, ukoliko potiču iz mešovitih brakova”, u izdvojenom mišljenju se navodi da razlika u tretmanu jeste diskriminatorna u smislu člana 21. Ustava i člana 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima ako nema razumnog i objektivnog opravdanja za to razlikovanje.
Stoga se dalje navodi da je ključno sporno pitanje u ovom ustavnosudskom sporu jeste to da li za ovakvo razlikovanje u tretmanu domaćih i stranih državljanki koje ostvaruju pravo na roditeljski dodatak postoji bilo kakvo razumno i objektivno opravdanje?
Ustavni sud takvo opravdanje pronalazi u „legitimnom i razumnom opredeljenju zakonodavca da podsticajne mere u oblasti populacione politike usmeri prema domaćim državljanima“ odnosno da instrumenti populacione politike služe povećanju „nataliteta sopstvenog stanovništva, odnosno usmeren je upravo na domaće državljane, budući da se ovakve mere populacione politike realizuju na teret javnih prihoda, odnosno iz budžetskih sredstava“.
U izdvojenom mišljenju se zato navodi da Ustavni sud kao da je prevideo da bi ta strana državljanka, kojoj bi eventualno bilo priznato pravo na roditeljski dodatak da je ova odredba kasirana – morala da ispuni i sve ostale uslove koje Zakon predviđa, a među njima i to da ima prebivalište u Republici Srbiji te da ostvaruje pravo na zdravstvenu zaštitu preko Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje (član 14. stav 1 in fine), što znači da i ona lično, ili neko drugi preko koga ostvaruje pravo na zdravstveno osiguranje, takođe doprinosi tim „javnim prihodima“ odnosno „budžetskim sredstvima”.
Ustavni sud pronalazi rešenje u tome da svojom interpretativnom odlukom obezbedi da se u situaciji kada je majka deteta strana državljanka pravo na roditeljski dodatak priznaje ocu, slično kao što otac, u skladu sa članom 14. stav 7. Zakona, ima pravo na roditeljski dodatak ako majka nije živa, ukoliko je napustila dete ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu: „Ukoliko se u ovom kontekstu tumači osporena odredba člana 14. stav 1. navedenog Zakona, onda se nedostatak državljanstva Republike Srbije, po nalaženju Suda, ima smatrati objektivnim razlogom, u smislu ostvarivanja prava na roditeljski dodatak, zbog koga je majka sprečena da se neposredno brine o detetu.”
U izdvojenom mišljenju se navodi neslaganje sa ovakvim stavom: „smatrati strano državljanstvo takvim hendikepom koji je izjednačen sa objektivnom sprečenošću majke da se neposredno stara o detetu – bez obzira na nesumnjivo dobre namere Ustavnog suda da ovakvom akrobacijom pruži zaštitu i deci iz mešovitih porodica – meni liči zapravo na jednu dodatnu vrstu diskriminacije koja vređa ljudsko dostojanstvo žene koja je rodila dete. Drugim rečima, pravo na roditeljski dodatak biće priznato i u situaciji kada je majka strana državljanka, ali u tom slučaju ona mora biti nevidljiva. Za Ustavni sud bilo je svakako najprihvatljivije da taj hendikep stranog državljanstva izjednači sa objektivnom sprečenošću majke da se neposredno brine o detetu – što je svakako bolje nego da je Sud smatrao da majke nema, odnosno da je napustila dete – ali rogobatno konstatovati, makar samo za potrebe tumačenja, da neko ne može da se brine o detetu zato što ima strano državljanstvo, svejedno je za mene apsolutno sporno sa stanovišta garancija zaštite ljudskih prava zajemčenih Ustavom i međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima.“
Novi Zakon
Članom 22. novog Zakona propisano je:
„Roditeljski dodatak ostvaruje majka za prvo, drugo, treće i četvrto dete, pod uslovom da je državljanin Republike Srbije i da ima prebivalište u Republici Srbiji.
Pravo iz stava 1. ovog člana može ostvariti i majka koja je strani državljanin i ima status stalno nastanjenog stranca pod uslovom da je dete rođeno na teritoriji Republike Srbije.
Izuzetno, ako majka koja ima troje dece u sledećem porođaju rodi dvoje ili više dece, ostvariće pravo na roditeljski dodatak i za svako rođeno dete u tom porođaju, a na osnovu posebnog rešenja ministarstva nadležnog za socijalna pitanja.
Redosled rođenja utvrđuje se prema broju živorođene dece majke u momentu podnošenja zahteva za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak.
Pravo iz st. 1. i 2. ovog člana ostvaruje majka koja neposredno brine o detetu za koje je podnela zahtev, čija deca prethodnog reda rođenja nisu smeštena u ustanovu socijalne zaštite, hraniteljsku, starateljsku porodicu ili data na usvojenje, i koja nije lišena roditeljskog prava u odnosu na decu prethodnog reda rođenja.
Pravo iz st. 1. i 2. ovog člana izuzetno priznaće se i ukoliko je dete prethodnog reda rođenja smešteno u ustanovu zbog potrebe kontinuirane zdravstvene zaštite i nege, a po prethodno pribavljenom mišljenju ministarstva nadležnog za socijalna pitanja.
Uz zahtev za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak za majku koja je strani državljanin podnosi se i uverenje nadležne službe iz zemlje čiji je majka državljanin, o ispunjenosti uslova iz st. 5. i 6. ovog člana.
Pravo na roditeljski dodatak, ako ispunjava uslove iz st. 1-7. ovog člana, može ostvariti i otac deteta, ukoliko je majka deteta strani državljanin, nije živa, napustila je dete, lišena je roditeljskog prava, ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu.
Uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak utvrđuju se u odnosu na dan podnošenja zahteva.
Roditeljski dodatak uvećava se za paušal za nabavku opreme za dete.“
Bez citiranja relevantne odredbe novog zakona o neophodnim uslovima za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak, osvrnućemo se samo na činjenicu da je novim zakonskim rešenjem kao uslov propisana poreska osnovica veća od 30 000 000 dinara što je znatno više od prethodnog zakonskog rešenja gde je kao uslov bio propisan iznos od 12 000 000 dinara.
U obrazloženju Predloga novog zakona, predlagač se nije bavio detaljnijim obrazloženjem pojedinih rešenja, već se uopšteno poziva na lošu demografsku sliku u R. Srbiji kao opravdanje za donošenje novog zakona.
Pomenutim članom 22. novog Zakona rešen je delimično problem koji je stvaralo prethodno zakonsko rešenje a po pitanju majke deteta strane državljanke, te je nesporno da su predlagači uzeli u obzir stav Ustavnog suda izraženog u predmetu Iuz 40/2012 navodeći u stavu 2 da pravo na roditeljski dodatak „može ostvariti i majka koja je strani državljanin i ima status stalno nastanjenog stranca pod uslovom da je dete rođeno na teritoriji Republike Srbije.“
Pored navedene novine u novom zakonskom rešenju o roditeljskom dodatku, drugih novina nema, te je ostatak člana praktično identičan odredbama čl. 14. Zakona koji prestaje da se primenjuje 1. jula 2018. godine.
Ovome moramo svakako dodati i još jednu u nizu diskutabilnih odredaba a to je odredba čl. 24. stav 3 novog Zakona kojom je predviđeno da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koja se vrši u mesečnim ratama dođe do razvoda braka ili prestanka vanbračne zajednice, obustavlja se dalja isplata prava do odluke ministarstva nadležnog za socijalna pitanja. Postavlja se pitanje ako je u krajnjoj liniji korisnik ove finansijske pomoći dete, bez obzira da li se ostvaruje preko majke ili oca, zašto razvod braka predstavlja razlog za obustavu isplate. Kako dete kao titular ovog prava ima uticaj na razvod braka ili prestanak vanbračne zajednice njegovih roditelja, posebno ako je intencija zakonodavca zaista bila da je ovo pravo bez obzira na svoj naziv namenjeno detetu.
Imajući u vidu navedeno i dalje ostaju otvorena pitanja diskriminisanog položaja oca u odnosu na majku, adekvatnosti naziva „roditeljski dodatak“, a i pitanje same namene navedenog dodatka koja su postavljena u okviru postupka pred Ustavnim sudom a o kojoma ni sve sudije u predmetu Iuz 40/2012 nisu postigle saglanost.
Umesto zaključka
Postavlja se pitanje da li se svako zakonsko rešenje u novom zakonu može opravdati lošom demografskom slikom, da li su pojedina prava i uslovi za njihovo ostvarivanje u novom zakonu i dalje diskriminatorski definisani.
Potpuna ravnopravnost oba roditelja u svim oblastima, pa i kod obezbeđivanja ravnopravnog pristupa navedenim podsticajima i merama je od ključne važnosti.
Nediskriminatorski definisane mere korisnika prava u pitanju dovele bi do afirmisanja pretpostavke o ravnopravnom položaju majke i oca u porodici i otklanjanja predrasuda o tome da žena jedina treba da brine o potomstvu, čime se razvija politika jednakih mogućnosti žena i muškaraca predviđena članom 15. Ustava kako i navodi ovlašćeni predlagač ocene ustavnosti spornih odredaba Zakona. Navedeno je posebno važno i iz ugla zakonodavca posebno ako se imaju u vidu ciljevi koji se žele postići nedavno usvojenom Strategijom o podsticanju rađanja koja je objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 25/2018 od 30. marta 2018. god.
Ostaje da se vidi kakve će posledice proizvesti nova zakonska rešenja, nakon početka primene novog Zakona od. 1. jula 2018. godine, te da li će biti prostora za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba, te usaglašenosti sa tendencijama i ciljevima pomenute Strategije o podsticanju rađanja, ovo posebno imajći u vidu što navedeni propisi u svojoj ukupnosti služe ostvarivanju bolje demografske slike u R. Srbiji. odnosno borbi za povećanje nataliteta.
Izvor: Izvod iz zakona i sudske prakse preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com
