U „Sl. glasniku RS“, br. 87/2018 objavljeno je čak 17 novih zakona, odnosno izmena i dopuna postojećih zakona. U ovom tekstu prikazaćemo novine koje se odnose na Zakon o parničnom postupku i Zakon o uređenju sudova, ali pravi povod je problematično obrazloženje izmena Zakona o parničnom postupku i to što su odredbe Zakona o uređenju sudova koje su menjane praktično proglašene neustavnim već posle dva dana, Odlukom Ustavnog suda objavljenom u “Sl. glasniku RS”, br. 88/2018, odnosno u već sledećem broju.
I. Izmene Zakona o parničnom postupku
Zakon o izmenama Zakona o parničnom postupku (“Sl. glasnik RS”, broj 87/2018) počeo je da se primenjuje od 21. novembra 2018. godine. Ovim zakonom izmenjen je član 204. Zakona o parničnom postupku („Sl. glasnik RS“, broj 72/2011, 49/2013-OUS, 74/2013-OUS, 55/2014).
Član 204. pre ovih izmena je glasio:
„Ako stranka otuđi stvar ili pravo o kome teče parnica, to ne sprečava da se parnica među istim strankama dovrši.
Lice koje je pribavilo stvar ili pravo o kome teče parnica može da stupi u parnicu umesto tužioca, odnosno tuženog samo ako na to pristanu obe stranke.
U slučaju iz stava 1. ovog člana presuda ima dejstvo i u odnosu na sticaoca.“
Ovim izmenama u članu 204. stav 2. i 3. su promenjeni, tako da ovaj član sada glasi:
„Ako stranka otuđi stvar ili pravo o kome teče parnica, to ne sprečava da se parnica među istim strankama dovrši.
Lice koje je od tuženog pribavilo stvar ili pravo o kome teče parnica, može da stupi u parnicu umesto tuženog, samo ako na to pristanu obe stranke.
Lice koje je od tužioca pribavilo stvar ili pravo o kome teče parnica, može da stupi u parnicu umesto tužioca, na osnovu pismene saglasnosti koju tužilac dostavi sudu.“
I.1. Razlozi za donošenje ovog zakona
Razlozi za donošenje ovog zakona su sledeći:
Strategijom za rešavanje problematičnih kredita („Sl glasnik RS”, broj 72/15), koju je donela Vlada, u delu II – Cilj strategije i ključni prioriteti, u poglavlju 2.4.2. – Uklanjanje pravnih prepreka, kao poseban problem za prodaju problematičnih kredita istaknuta je situacija prodaje problematičnog kredita od strane banke, ako je u toku parnični postupak o tom kreditu, koji je pokrenula banka. U tom slučaju, prema prethodno važećim odredbama Zakona o parničnom postupku, lice koje kupi problematični kredit ne bi moglo da stupi u parnicu umesto banke bez saglasnosti obe stranke u sporu. Ovakvo zakonsko rešenje, prema predlogaču ovih izmena, odnosno Vladi Republike Srbije, predstavljalo je „prepreku razvoju tržišta problematičnih kredita“, pa su Akcionim planom za sprovođenje Strategije za rešavanje problematičnih kredita, predviđene izmene Zakona o parničnom postupku, kako bi se omogućilo kupcu problematičnog kredita da na lakši način stupi u započetu parnicu umesto banke koja mu je problematičan kredit ustupila.
Dakle, za razliku od prethodnog važećeg zakonskog rešenja, više se ne traži saglasnost tuženog za stupanje u parnicu drugog lica umesto tužioca, a koje je od tužioca pribavilo stvar ili pravo o kome teče parnica, već je dovoljna samo pismena saglasnost koju tužilac o tome dostavi sudu, čime se olakšava njegovo stupanje u parnicu.
Pored toga, više ne postoji odredba člana 204. stav 3. Zakona o parničnom postupku, koja je uređivala pravno dejstvo presude u odnosu na sticaoca stvari ili prava koje umesto stranke stupi u parnicu. Takvu odredbu nisu sadržali ni zakoni o parničnom postupku iz 1977. godine i 2004. godine, a njena dosadašnja primena izazivala je probleme u praksi sudova.
II. Izmene Zakona o uređenju sudova i Odluka o neustavnosti člana koji je menjan
U „Sl. glasniku RS“, br. 87/2018 objavljene su i izmene Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr. zakon, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15 – dr. zakon, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17 i 65/18 – OUS).
U Zakonu o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11 – dr. zakon, 78/11 – dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15 – dr. zakon, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17 i 65/18 – US), u Zakonu o izmeni Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, broj 113/17), u članu 1. reči: „1. januara 2019.” zamenjuju se rečima: „1. januara 2020.”. Predviđeno je da se izmene stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Sl. glasniku RS”, odnosno od 21. novembra 2018. godine.
Posle ove izmene, ovaj član je glasio (namerno koristim izraz glasio, iako se radi o izmenama objavljenim u „Sl. glasniku RS“ od 13. novembra 2018. godine – o čemu detljnije u daljem tekstu):
„Nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe iz člana 57. stav 3, člana 70. st. 2, 4. i 5, člana 74. stav 2. i člana 75. stav 1, od 1. januara 2020. godine preuzima Visoki savet sudstva.
Nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe propisane u čl. 83. i 84, prestaju od 1. januara 2020. godine.
Visoki savet sudstva od 1. januara 2020. godine preuzima od ministarstva nadležnog za pravosuđe prava, obaveze, predmete i arhivu koji su potrebni za vršenje preuzetih poslova iz stava 1. ovog člana.
Visoki savet sudstva preuzima od 1. januara 2020. godine i državne službenike i nameštenike u ministarstvu nadležnom za pravosuđe koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga.“
Inače, ovo preuzimanje nadležnosti od strane Vuskog saveta sudstva predviđeno je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS“, br. 101/2013), a rok za preuzimanje je nekoliko puta produžavan, a zadnji put izmenom iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/2018.
II.1. Razlozi za donošenje ovog zakona
Zakonom o uređenju sudova, pre izmene iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/2018 bilo je predviđeno da 1. januara 2019. godine izvesne nadležnosti prelaze sa Ministarstva pravde na Visoki savet sudstva. Reč je o nadležnostima koje čine pravosudnu upravu, shvaćenu u najširem smislu te reči. Konkretno radi se o: utvrđivanju merila za određivanje broja sudskog osoblja (član 57. stav 3. Zakona), svi poslovi pravosudne uprave koji su navedeni u Zakonu (član 70. st. 2, 4. i 5. Zakona) i koji su trenutno podeljeni između Visokog saveta sudstva i Ministarstva pravde, donošenju Sudskog poslovnika (član 74. Zakona), nadzoru nad primenom Sudskog poslovnika (član 75. stav 1. Zakona), predlaganju i izvršenju budžetskih sredstava (član 83. Zakona) i nadzoru nad trošenjem budžetskih sredstava za rad sudova (član 84. Zakona).
U toku je izrada amandmana na Ustav Republike Srbije koji se odnose na oblast pravosuđa. Posle usvajanja amandmana na Ustav Republike Srbije biće neophodno usaglašavanje zakona u oblasti pravosuđa sa ovim amandmanima, među kojima je i Zakon o uređenju sudova. Iz navedenih razloga, ovim izmenama odlaže se prenošenje nadležnosti sa Ministarstva pravde na Visoki savet sudstva, dok se ne stvore uslovi za izmenu zakona iz oblasti pravosuđa u skladu sa izmenama Ustava.
II.2. Odluka o neustavnosti člana o preuzimanju nadležnosti ili još jedan apsurd u srpskom zakonodavstvu
Ono što je neverovatno ili bolje reći apsurdno, jeste da je već u sledećem broju „Sl. glasnika RS“, odnosno broju 88/2018 od 15. novembra 2018. godine (predmetne izmene o o preuzimanju nadležnosti su objavljene 13. novembra 2018. godine) objavljena Odluka Ustavnog suda, broj IUz-34/2016, kojom je utvrđeno da odredbe člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17), nisu u saglasnosti sa Ustavom.
Upravo član 32. je član koji je menjan izmenama iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/2018, u pogledu produženja rok za preuzimanje nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe od strane Visokog saveta sudstva.
Dakle, ove izmene su trebale da stupe na snagu 21. novembra 2018. godine, a Odluka o neustavnosti kaže odredbe člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17) prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Sl. glasniku RS”, odnosno 15. novembra 2018. godine.
Iako izmene iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/18, nisu obuhvaćene Odlukom Ustavnog suda, koja se odnosi samo na Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17), smatramo da se ova odluka može primeniti i na izmene iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/18, jer u Odluci Ustavnog suda, između ostalog, stoji:
„Prilikom razmatranja osporenih odredaba člana 32. st. 1. i 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac prelaznim odredbama Zakona predvideo da će od 1. januara 2019. godine Visoki savet sudstva preuzeti od ministarstva nadležnog za pravosuđe (u daljem tekstu: Ministarstvo) sledeće nadležnosti: utvrđivanje merila za određivanje broja sudskog osoblja (član 57. stav 3. Zakona), donošenje Sudskog poslovnika i vršenje nadzora nad njegovom primenom (član 74. stav 2, i član 75. stav 1. Zakona), kao i sve taksativno navedene poslove pravosudne uprave iz člana 70. st. 4. i 5. Zakona, tako da od 1. januara 2019. godine poslove pravosudne uprave iz člana 70. Zakona u celini vrši samo Visoki savet sudstva, kao i da od 1. januara 2019. godine prestaju nadležnosti Ministarstva koje se odnose na davanje prethodnog mišljenja na predlog Visokog saveta sudstva u pogledu obima i strukture budžetskih sredstava za tekuće rashode (osim rashoda za sudsko osoblje) (član 83. Zakona) i vršenje nadzora nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova (član 84. Zakona).
Naime, zakonodavac je ovim osporenim odredbama Zakona „pripisao” karakter prelaznih odredaba koje treba da urede kada određene nadležnosti Ministarstva predviđene Zakonom o uređenju sudova preuzima Visoki savet sudstva, odnosno kada pojedine nadležnosti ovog organa prestaju i da istovremeno reše pitanja koja se tiču preduzimanja pojedinačnih radnji i donošenja pojedinačnih akata kojima se obezbeđuje da Visoki savet sudstva od određenog datuma počne sa obavljanjem preuzetih poslova. Ustavni sud ukazuje da pitanja određivanje datuma prenosa nadležnosti sa jednog organa na drugi, kao i prestanka nadležnosti jednog organa po svojoj pravnoj prirodi jesu pitanja prelaznog režima, pod uslovom da je zakonodavac izvršio izmene u nadležnosti određenog/ih organa. Međutim, Ustavni sud konstatuje da odredbama spornog zakona nije izvršena izmena onih odredaba Zakona o uređenju sudova kojima je propisana nadležnost Ministarstva, a koje prema osporenoj odredbi stava 1. člana 32. od određenog datuma preuzima Visoki savet sudstva, odnosno koje od tog datuma prestaju, na osnovu odredbe stava 2. istog člana. Konkretno, ni ovim, niti bilo kojim drugim izmenama Zakona o uređenju sudova nije izvršena izmena odredbe člana 57. stav 3. Zakona o uređenju sudova, prema kojoj ministar utvrđuje merila za određivanje broja sudskog osoblja, odredbe člana 74. stav 2. Zakona, prema kojoj Sudski poslovnik donosi ministar, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda, niti odredbe člana 75. stav 1. zakona, prema kojoj Ministarstvo nadzire primenu Sudskog poslovnika. Takođe, zakonodavac nije izmenio odredbu člana 83. Zakona o uređenju sudova kojom je propisan postupak predlaganja budžetskih sredstava u delu sredstava za rashode koje predlaže Visoki savet sudstva, a koji uključuje i prethodno pribavljanje mišljenja Ministarstva, niti je izmenio odredbu člana 84. Zakona kojom je određeno da nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova vrše tri organa – Visoki savet sudstva, Ministarstvo pravde i Ministarstvo finansija. Jedine odredbe Zakona o uređenju sudova koje su obuhvaćene članom 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2015. godine, a koje su tim istim zakonom i promenjene su odredbe člana 70. st. 3. i 4. kojima se uređuju poslovi pravosudne uprave. Međutim, Ustavni sud je utvrdio da su i nakon izvršenih izmena poslovi pravosudne uprave ostali podeljeni između Ministarstva i Visokog saveta sudstva. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da osporene odredbe člana 32. st. 1. i 2. Zakona nisu u dovoljnoj meri jasne, određene i predvidive, čime se narušava načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava, budući da ovo načelo, kao jedno od temeljnih načela svakog demokratskog društva, podrazumeva i to da norme svakog opšteg pravnog akta budu jasne, određene i predvidive, kako je to Evropski sud za ljudska prava definisao standardom autonomnog pojma zakona i kako je, u skladu sa tim standardom, izraženo u više odluka Ustavnog suda. Naime, Ustavni sud je stao na stanovište da ove odredbe po svojoj sadržini nemaju karakter prelaznih odredaba kakav im daje zakonodavac, već da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova stvorena tzv. „nevidljiva norma” kojom su izmenjene ili ukinute pojedine nadležnosti Ministarstva, iako te nadležnosti Ministarstva nisu promenjene u samom Zakon o uređenju sudova. S obzirom na to da u pravnom poretku i dalje egzistiraju nadležnosti Ministarstva predviđene odgovarajućim odredbama Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud nalazi da ne postoji zakonski osnov za njihovo preuzimanje ili ukidanje, jer prelazne odredbe svakog opšteg pravnog akta moraju imati uporište u njegovim materijalnim odredbama, što je u ovom konkretnom slučaju izostalo.
Kako su odredbe člana 32. st. 3. i 4. Zakona, kojima je predviđeno preuzimanje od strane Visokog saveta sudstva prava, obaveza i arhive Ministarstva potrebne za vršenje preuzetih poslova, kao i državnih službenika i nameštenika u Ministarstvu koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga, u neposrednoj posledičnoj vezi sa rešenjem iz stava 1. ovog člana Zakona za koje je Ustavni sud utvrdio da nije u saglasnosti sa Ustavom, to je Sud iz istih razloga utvrdio da i odredbe člana 32. st. 3. i 4. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom.
Saglasno navedenom, a kako je Ustavni sud utvrdio da se osporenim odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama zakona o uređenju sudova krši jedno od osnovnih ustavnih načela utvrđeno članom 3. Ustava – načelo vladavine prava, to Ustavni sud nije razmatrao ostala sporna ustavnopravna pitanja u ovom predmetu.“
Umesto zaključka
Ono što je problem, jeste upravo ono što i Ustavni sud u ovoj odluci ističe. Rešenjem Ustavnog suda IUz-34/2016 od 24. novembra 2016. godine pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, br. 101/13 i 13/16).
Nakon donošenja Rešenja o pokretanju postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, Narodna skupština je donela Zakon o izmeni Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, broj 108/16) i Zakon o izmeni Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, broj 113/17). Navedenim izmenama Zakona o uređenju sudova je samo određen novi rok za prenos pojedinih nadležnosti sa ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa na Visoki savet sudstva, kao i za prestanak određenih nadležnosti tog ministarstva, i to tako što je taj rok produžen u oba navrata za po godinu dana, tako da je umesto prethodno određenog roka od 1. januara 2017. godine, sada određen rok od 1. januara 2019. godine.
Isto je učinjeno i izmenama iz „Sl. glasnika RS“, br. 87/18, koje su objavljene 13. novembra 2018. godine, a Odluka Ustavnog suda, već u sledećem broju „Sl. glasnika RS“, br. 88/18 od 15. novembra 2018. godine.
Dakle, uopšte nije uzeto u obzir da je pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 32, jer da jeste moglo se predvideti šta Ustavni sud odlučiti, s obzirom na očigledno kršenje načela vladavine prava. Ovako moraće se čekati na nove izmene Zakona o uređenju sudova, ukoliko se žele preneti predmetne nadležnosti sa ministarstva na Visoki savet sudstva.
Kada su u pitanju izmene Zakona o parničnom postupku, prikazane u delu pod I, ono što „bode oči“, jeste da je najvažniji razlog za ove izmene to što postoji poseban problem za prodaju problematičnih kredita, odnosno prodaje problematičnog kredita od strane banke, ako je u toku parnični postupak o tom kreditu, koji je pokrenula banka, kao da ne postoji i druga slična situacija, gde učesnik u postupku nije banka, već npr. „običan“ građanin kada je npr. izvršena cesija, odnosno ustupanje potraživanja ugovorom u toku parnice, a za koji prenos potraživanja nije potreban pristanak dužnika, odnosno tuženog u postupku (član 436. i 438. Zakona o obligacionim odnosima).
Izvor: Izvod iz zakona i odluke Ustavnog suda preuzet je iz programa “Propis Soft“