Vrhovni kasacioni sud doneo je novi pravni stav u vezi sa „čuvenim“ članom 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju (“Sl. glasnik RS”, br. 106/2015, 106/2016-aut. tumačenje i 113/2017-aut. tumačenje), koji se odnosi na izjašnjavanje izvršnih poverioca o sprovođenju izvršenja.
I. Relevantne odredbe
Ovaj sporni član, koji je u primeni od 29. decembra 2015. godine, glasi:
„Izvršni poverioci u čiju korist je pre početka rada izvršitelja u Republici Srbiji doneto rešenje o izvršenju na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili rešenje o obezbeđenju i koji na dan 1. maja 2016. godine još vode izvršni postupak ili postupak obezbeđenja dužni su da se u roku od 1. maja 2016. godine do 1. jula 2016. godine izjasne o tome da li su voljni da izvršenje sprovede sud ili javni izvršitelj.
Ako se ne izjasne u roku, izvršni postupak se obustavlja.
Ako se izvršni poverilac izjasni da postupak nastavi javni izvršitelj, dužan je da javnom izvršitelju plati samo polovinu predujma određenog Javnoizvršiteljskom tarifom.
Ako se izvršni poverilac izjasni da postupak po rešenju o izvršenju na osnovu verodostojne isprave radi namirenja novčanog potraživanja nastalog iz komunalnih usluga i srodnih delatnosti nastavi javni izvršitelj, sud je dužan da u roku od osam dana dostavi poslovni broj sudskog predmeta Komori koja, shodnom primenom člana 252. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS”, br. 31/11, 99/11 – dr. zakon, 109/13 – US i 55/14), određuje javnog izvršitelja koji nastavlja sprovođenje izvršenja.“
II. Ukazivanje na probleme u literaturi
U izdanju Profi Sistem-a „Novi Zakon o izvršenju i obezbeđenju sa komentarom najznačajnijih novina i modelima“, iz 2016. godine, autor komentara sudija Privrednog apelacionog suda, Mladen Nikolić, naveo je, odnosno predvideo sve probleme koji će se javiti u praksi, a ovde ćemo navesti komentara deo iz navedenog izdanja:
„Postavlja se nekoliko pitanja u vezi primene odredbe člana 547.
Prva grupa imenovanih izvršitelja u Republici Srbiji (oko 60 izvršitelja) faktički je otpočela sa radom u junu 2012. godine, ali da tada nisu bili imenovani izvršitelji za sva područja nadležnih sudova i da je imenovanje i početak rada izvršitelja za neka područja usledio i nakon i više od godinu dana od imenovanja i početka rada prvih.
Jedno od pitanja je da li se član 547. odnosi samo na one izvršne poverioce u čiju korist je pre 01.06.2012. godine doneto rešenje o izvršenju ili obezbeđenju ili i na one u čiju korist je pomenuto rešenje doneto posle 01.06.2012. godine, ali pre nego je za konkretno područje nadležnog suda imenovan i počeo da radi prvi izvršitelj. Imajući u vidu da izvršni poverioci, na onim područjima gde izvršitelji nisu otpočeli sa radom u junu 2012. godine i nisu imali mogućnost da u predlogu za izvršenje naznače da žele da izvršenje sprovede izvršitelj, niti su bili u mogućnosti da na tom području podnesu izvršitelju predlog za izvršenje na osnovu verodostojne isprave radi naplate novčanog potraživanja za komunalne ili slične usluge, to se odredba člana 547. odnosi i na one izvršne poverioce u čiju je korist i posle 01.06.2012. godine doneto rešenje o izvršenju ili obezbeđenju, ali pre početka rada izvršitelja, a datum početka rada izvršitelja za područja pojedinih sudova treba utvrditi u svakom konkretnom slučaju.
Sledeće pitanje je da li su sudovi dužni da pozivaju izvršne poverioce da se izjasne ili ne. S obzirom da je Zakonom ustanovljena dužnost izvršnih poverilaca da se izjasne u određenom roku, to sudovi nisu dužni da pozivaju izvršne poverioce da se izjasne.
Zakonodavac je jasno propisao da je posledica neizjašnjenja izvršnog poverioca u roku koji je Zakonom propisan i time prekluzivan, obustava postupka. Kako je reč o postupcima koji nisu okončani, a počeli su pre stupanja na snagu novog zakona, oni se vode u skladu sa Zakonom o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine, pitanje je koji će se zakon primeniti u pogledu donošenja odluke kojom se obustavlja postupak.
S obzirom da je rok za izvršne poverioce do 01.07.2016. godine, to sudovi pre donošenja odluke u svakom od predmeta moraju sačekati da protekne još dva do tri dana od isteka propisanog roka, kako bi eventualno stigla i izjašnjenja izvršnih poverilaca koja su upućena preporučenom poštanskom pošiljkom koja je predata pošti poslednjeg dana zakonskog roka. Pošto će tada, kada se steknu uslovi za donošenje odluke u predmetima u kojim se izvršni poverioci nisu izjasnili, saglasno članu 551. već stupiti na snagu novi zakon, ali će se i saglasno članu 545. na izvršne postupke i postupke obezbeđenja koji su počeli pre stupanja na snagu novog zakona, primenjivati Zakon o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine, u primeni će biti dva zakona. Kako su postupci u kojima se izvršni poverioci nisu izjasnili počeli pre stupanja na snagu novog zakona, to se moraju nastaviti u skladu sa prethodnim zakonom, prema kom je isključivi pravni lek prigovor o kom odlučuje veće od troje sudija prvostepenog suda. To znači da će se izvršni postupak obustaviti rešenjem, a da će u pravnoj pouci biti naznačeno da se rešenje može pobijati prigovorom veću istog suda, u roku od 5 radnih dana od dana dostavljanja rešenja.
Sudska praksa se, povodom primene Zakona o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine, većinski izjasnila da se odluka o obustavi postupka donosi u formi rešenja i da se može pobijati prigovorom. Osnov za donošenje rešenja jeste u članu 547. stav 2 novog zakona, koji član je na snazi od 29.12.2015. godine i prema sadržini same odredbe (stav 1 člana 547) primenjuje se na započete postupke (u tom smislu ima retroaktivno dejstvo), pa kako je postupak počeo pre stupanja na snagu ostalih odredbi novog zakona, pa dakle i onih koje regulišu pravne lekove, u pogledu pravnog leka valja primeniti prethodni zakon. Rešenjem o obustavi, pa i u skladu sa članom 547. stav 2, ne ukida se rešenje o izvršenju, nego se samo obustavlja postupak i ukidaju sve sprovedene radnje, ako se time (ukidanjem radnji) ne dira u stečena prava trećih lica.
Izvršni poverioci koji se u zakonskom roku izjasne da su voljni da izvršenje sprovede sud, nastaviće postupak pred sudom i u tom slučaju ne treba donositi posebnu odluku, a postupak će se i dalje sprovoditi u skladu sa Zakonom o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine.
Zakonodavac u članu 547. nije bliže uredio postupanje suda u onim situacijama u kojima se izvršni poverilac u zakonom propisanom roku izjasni da je voljan da izvršenje sprovede javni izvršitelj. Pitanja koja se postavljaju su: da li se donosi posebna odluka, ako se donosi u kojoj formi se donosi i ima li mesta pravnom leku protiv odluke suda.
Na odgovor u pogledu odluke koja se donosi upućuje Sudski poslovnik („Službeni glasnik RS“, br. 110/2009, 70/2011, 19/2012, 89/2013, 96/2015, 104/2015, 113/2015 – ispr. i 39/2016), koji u izmenama koje su stupile na snagu 23.04.2016. godine i to član 250. stav 11 predviđa da je predmet upisnika “I” (izvršenje na osnovu izvršne isprave) rešen kada je otpravljeno rešenje o nastavljanju postupka pred javnim izvršiteljem na osnovu izjašnjenja poverioca (koje može biti u formi elektronskog pismena), u skladu sa članom 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 106/15). U članu 250. stav 17. je predviđeno da je predmet upisnika „Iv“ (izvršenje na osnovu verodostojne isprave) rešen kada je otpravljeno rešenje o nastavljanju postupka pred javnim izvršiteljem na osnovu izjašnjenja poverioca (koje može biti u formi elektronskog pismena), u skladu sa članom 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 106/15).
Imajući u vidu citirane odredbe Sudskog poslovnika, odluka se donosi u formi rešenja i izreka bi glasila da se postupak nastavlja pred javnim izvršiteljem.
I u ovom slučaju, u trenutku donošenja odluke od strane suda u pogledu pravnih lekova, kao i u postupku koji se nastavlja (pred javnim izvršiteljem) primenjivaće se odredbe Zakona o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine, jer je postupak počeo pre stupanja na snagu novog zakona, a samo je osnov donošenja rešenja (o nastavljanju pred javnim izvršiteljem) u odredbi člana 547. stav 3. koja je na snazi od 29.12.2015. godine.
Protiv rešenja o nastavljanju postupka pred javnim izvršiteljem ne bi bio dozvoljen pravni lek – prigovor, s obzirom da je i inače bilo u dispoziciji izvršnog poverioca da se opredeli (kada je to dozvoljeno) za sprovođenje izvršenja od strane suda ili izvršitelja i u tom delu izvršni dužnik nije mogao pobijati rešenje o izvršenju. Rešenje o nastavljanju postupka treba dostaviti i izvršnom poveriocu i izvršnom dužniku, ali i trećem licu ukoliko je podnelo prigovor.
Ako je u pitanju postupak izvršenja na osnovu verodostojne isprave radi naplate komunalnih i srodnih – sličnih delatnosti sud je dužan da, u roku od 8 dana od izjašnjenja izvršnog poverioca, dostavi poslovni broj predmeta Komori izvršitelja koja shodnom primenom člana 252. Zakona o izvršenju i obezbeđenju iz 2011. godine određuje (konkretnog) javnog izvršitelja koji nastavlja sprovođenje izvršenja.
Pogodnost koja, između ostalog, može opredeliti izvršne poverioce da se izjasne da izvršenje sprovede javni izvršitelj je i ta, da će platiti (kao predujam troškova) samo polovinu tarife koja je u konkretnom slučaju određena Javnoizvršiteljskom tarifom.“
III. Dosadašnja sudska praksa
Na ovom mestu navešćemo sentence iz odluka sudova, donosno stavove zauzete pre novog stava Vrhovnog kasacionog suda u vezi sa izjašnjavanjem poverioca. (Sentence su poređane hronološki prema datumu donošenja odluke. Odnosno stava od starijih ka novijim. Autori sentenci su članovi redakcije Profi Sistem-a).
2. U rešenju Privrednog apelacionog suda, Iž 200/2016 od 12. oktobra 2016. godine, zauzet je sledeći stav:
„Rešenje o nastavku postupka ne proizvodi pravno dejstvo jer nije dostavljeno izvršnom poveriocu, zbog čega rokovi koji su usled prekida postupka prestali da teku, u odnosu na poverioca nisu ponovo počeli da teku, te nisu ispunjeni uslovi za obustavu postupka zbog neizjašnjavanja o tome ko će sprovesti izvršenje.“
1. Pravni stav usvojen od strane svih apelacionih sudova od 22. decembra 2016. godine:
„U predmetima u kojima je za postupanje isključivo nadležan izvršni sud poverioci se ne izjašnjavaju da li su voljni da izvršenje sprovede sud ili javni izvršitelj. Ovo stoga što je njihova dispozicija isključena izričitom odredbom zakona.
Potrebno je da sudovi ove predmete u poslovnom softveru odmah označe kao predmete u kojima postupak izvršenja nastavlja sud.
Ovo je sadržano u Uputstvu za sprovođenje Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS” broj 106/15) i Sporazuma o saradnji između Vrhovnog kasacionog suda i projekta IPA 2012 „Unapređenje efikasnosti pravosuđa u Republici Srbiji”, I Su 1 broj 64/2016 od 05.04.2016. godine, Vrhovnog kasacionog suda, Ministarstva pravde i Visokog saveta sudstva od 26.4.2016. godine.“
3. U rešenju Višeg suda u Čačku, Gž 1616/2016 od 3. novembra 2016. godine, ovaj ističe:
„Nije predviđena obaveza suda da obavesti izvršnog poverioca da li želi da se izvršenje dalje sprovede od strane javnog izvršitelja ili pak da se nastavi pred sudom.“
4. Istog mišljenja je i Privredni apelacioni sud, koji u svom odgovoruna pitanja privrednih sudova od 10. novembra 2016. godine navodi:
„…imajući u vidu sadržinu odredbe člana 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju i navedeno Uputstvo, proizlazi da prvostepeni sud nema obavezu da poziva izvršne poverioce i upozorava ih na posledice propuštanja u smislu navedene zakonske odredbe, ali da u odnosu na primenu odredbe čl. 546. stav 1 Zakona o izvršenju i obezbeđenju, takva obaveza postoji od strane drugostepenog veća u situaciji kada je doneto rešenje o ukidanju rešenja o izvršenju, odnosno obezbeđenju.“
5. U drugom odgovoru Privrednog apelacionog suda, od istog datuma, stoji:
„Prelaznim i završnim odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 106/2015) je prevashodno propisano da se izvršni postupci i postupci obezbeđenja koji su počeli pre stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju prema Zakonu o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 31/2011), a zatim je zakon predvideo u odredbi člana 546. istog zakona da ukoliko posle stupanja na snagu ovog zakona bude ukinuto rešenje o izvršenju, odnosno o obezbeđenju, postupak se nastavlja primenom ovog zakona („Službeni glasnik RS“, br. 106/2015). Istovremeno, ovom odredbom je i propisano da ako izvršenje ili obezbeđenje sprovodi sud, a za sprovođenje izvršenja ili obezbeđenja prema ovom zakonu je isključivo nadležan javni izvršitelj, izvršni poverilac je dužan da u roku od 15 dana od dana prijema rešenja o ukidanju rešenja o izvršenju, odnosno obezbeđenju, odredi javnog izvršitelja i o tome obavesti sud. U suprotnom, ukoliko izvršni poverilac ne postupi na navedeni način, izvršni postupak ili postupak obezbeđenja se obustavlja. Ukoliko izvršni poverilac dostavi obaveštenje o izboru javnog izvršitelja, sud donosi zaključak o obustavi sprovođenja izvršenja pred sudom i spise predmeta dostavlja javnom izvršitelju, koji odmah donosi zaključak o nastavljanju izvršenja. Ovi predmeti se smatraju rešenim donošenjem odluke o nastavljanju postupka pred javnim izvršiteljem kojeg je odredio izvršni poverilac u izjašnjenju. Druga mogućnost primene novog zakona na postupke koji su u toku i koji se vode po važećem Zakonu o izvršenju i obezbeđenju je propisana u odredbi člana 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 106/2015), tako što je data mogućnost izvršnim poveriocima u čiju korist je pre početka rada izvršitelja u Republici Srbiji doneto rešenje o izvršenju na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili rešenje o obezbeđenju i koje ove postupke na dan 01.05.2016. godine i dalje vode da u periodu od 01.05.2016. godine do 01.07.2016. godine dostave izjašnjenje o tome da li su voljni da izvršenje sprovede sud ili javni izvršitelj. Posledica nepostupanja izvršnog poverioca na navedeni način je kao i u prethodnom slučaju da se izvršni postupak obustavlja.
Sama zakonska odredba ne određuje preciznije način postupanja u situaciji kada izvršni poverilac dostavi izjašnjenje, pa imajući u vidu i prethodnu odredbu čl. 546. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, proizlazi da u situaciji kada se izvršni poverilac izjasni o tome da izvršenje i dalje sprovodi sud, u tom slučaju sud ne donosi nikakvu posebnu odluku, već se ti predmeti vode kao predmeti u radu i nastavljaju se po odredbama važećeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju. Ukoliko se izvršni poverilac izjasni da izvršenje nastavi javni izvršitelj, tada sud donosi zaključak o obustavi sprovođenja izvršenja pred sudom i spise predmeta dostavlja javnom izvršitelju, koji odmah donosi zaključak o nastavljanju izvršenja i ovaj predmet se sa aspekta suda smatra rešenim donošenjem odluke o nastavljanju postupka pred javnim izvršiteljem.
Poseban način postupanja predviđen je odredbom člana 547. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, u odnosu na postupke po rešenju o izvršenju na osnovu verodostojne isprave radi namirenja novčanog potraživanja nastalog iz komunalnih usluga i srodnih delatnosti.
Dakle, ovo su slučajevi u kojima postoji mogućnost da se postupci koji su započeti po važećem Zakonu o izvršenju i obezbeđenju, uslovno rečeno nastave po odredbama novog Zakona o izvršenju i obezbeđenju, a imajući u vidu sadržinu postavljenog pitanja može se zaključiti da se pod ”starim predmetima” smatraju upravo oni predmeti u kojima je ukinuto rešenje o izvršenju ili obezbeđenju doneto po odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 31/2011) i predmeti u kojima je u korist izvršnog poverioca doneto rešenje o izvršenju na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili rešenje o obezbeđenju, pre početka rada izvršitelja u Republici Srbiji, a imajući u vidu da su to suštinski predmeti u kojima je rešenje o izvršenju doneto pre 01.06.2012. godine, odnosno rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave radi namirenja novčanog potraživanja nastalog iz komunalnih usluga i srodnih delatnosti.“
IV. Novi stav Vrhovnog kasacionog suda
Pravni stav, koji je povodom za ppisanje ovog teksta, usvojen je na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda održanoj 2. novembra 2018. godine, i glasi:
„Svi izvršni poverioci su morali da postupe po članu 547. novog ZIO, ako je izvršni postupak u toku, bez obzira da li je izvršitelj imenovan ili nije za područje određenog izvršnog suda.
U slučaju da se izvršni poverioci nisu izjasnili u zakonom predviđenom (prekluzivnom) roku, postupak se obustavlja.“
U obrazloženju ovgo stava je navedeno:
„Osnovni sud u Čačku pokrenuo je postupak po članu 180. ZPP radi rešavanja spornog pravnog pitanja iz izvršnog postupka. Postupak je pokrenut po službenoj dužnosti (troje sudija Izvršnog odeljenja) i uz zahtev su dostavljena tri izvršna predmeta Iv 5962/12, I 7891/10 i I 2201/14. Sporno pravno pitanje nije izričito formulisano, ali se odnosi na tumačenje i značenje člana 547. važećeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju (”Sl. glasnik RS”, br. 106/15).
Pravilo iz člana 547. stav 1. novog ZIO glasi: ”Izvršni poverioci u čiju korist je pre početka rada izvršitelja u Republici Srbiji doneto rešenje o izvršenju na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili rešenje o obezbeđenju i koji na dan 1. maja 2016. godine još vode izvršne postupke, dužni su da se u roku od 1.5.2016. godine do 1.7.2016. godine izjasne o tome da li su voljni da izvršenje sprovodi sud ili javni izvršitelj”.
Primenjujući citiranu prelaznu odredbu ZIO, Osnovni su u Čačku je u priloženom predmetu Iv br. 5969/12 rešenjem od 5.7.2016 godine, obustavio izvršni postupak i ukinuo sve sprovedene radnje, jer se poverilac nije izjasnio u zakonskom roku (predlog za izvršenje je podnet 3.10.2012. godine, a rešenje o izvršenju doneto je 8.10.2012. godine).
Postupajući po žalbi izvršnog poverioca, Viši sud u Čačku je žalbu usvojio, ukinuo pobijano rešenje i predmet vratio prvostepenom sudu na dalji postupak (rešenje Gž br. 1992/16 od 1.10.2017. godine). Žalbeni sud smatra da poverilac u zakonom određenom roku nije morao da se izjasni, zato što se izjasnio u samom predlogu za izvršenje kada je predložio da Osnovni sud sprovede izvršni postupak. Naime, prema članu 35. stav 7. prethodnog Zakona o izvršenju i obezbeđenju (”Službeni glasnik RS” broj 31/11…), važećeg u vreme podnošenja predloga za izvršenje (stupio na snagu 18.9.2011. godine, s tim da su odredbe o izvršiteljima počele da se primenjuju 17.5.2012. godine) u predlogu za izvršenje mora se naznačiti da li će izvršenje sprovoditi sud ili izvršitelj. Pored toga, prvi izvršitelji imenovani su za teritoriju Osnovnog suda u Čačku tek u toku 2014. godine. Eventualna obaveza po članu 547. ZIO postojala bi samo ako bi posle stupanja na snagu novog zakona (1.7.2016. godine) bilo ukinuto rešenje o izvršenju, koji uslov nije ispunjen u konkretnom slučaju.
Ista procesna situacija je i u druga dva priložena predmeta.
Vrhovni kasacioni sud smatra da stanovište drugostepenog suda nije pravilno.
Naime, bez obzira na činjenicu kada je pokrenut izvršni postupak, odnosno da li su ili nisu imenovani izvršitelji za područje određenog suda, svi izvršni poverioci su morali da se izjasne u zakonom određenom roku iz člana 547. Pokretanje izvršnog postupka u vreme kada izvršitelji nisu imenovani ne može se upodobiti ”izjašnjenju”.“
Izvor: Izvodi iz zakona i sudske prakse preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com
Izvor: „Novi Zakon o izvršenju i obezbeđenju sa komentarom najznačajnijih novina i modelima“, autor komentara Mladen Nikolić, priredili Nikola Aleksić, Irena Drča, Jelena Petrović, Marko Marjanović, Profi Sistem Com doo, 2016.
