U „Sl. glasniku RS“, br. 49/2019 objavljen je Zakon o komunalnoj miliciji – u daljem tekstu: Zakon, koji se primenjuje od 16. jula 2019. god., a čijim stupanjem na snagu prestaje da važi Zakon o komunalnoj policiji („Sl. glasnik RS“, broj 51/2009). U skladu sa Zakonom, tamo gde je formirana komunalna policija nastavlja sa radom kao komunalna milicija, što se odnosi i na komunalne policajce koji postaju komunalni milicionari.
U ovom tekstu neću se baviti analizom svih zakonskih rešenja, za to će biti dovoljno i vremena i prostora u periodu koji sledi i konkretnim postupcima, već samo zanimljivosti i ključnih promena (po mišljenju predlagača zakona), te onoga što je, po meni, i dalje sporno i što će praviti problem u konkretnim situacijama, a što nikako nije rešeno tekstom zakona.
1.Da li je opravdano donošenje novog zakona?
Prema objašnjenju predlagača Zakona (Vlada Republike Srbije), osnovni razlog za donošenje novog zakona jeste potreba da se komunalna milicija obrazuje i u opštinama, zbog ocene da su u dosadašnjem funkcionisanju opština uočene znatne teškoće u održavanju komunalnog reda i obezbeđenju efikasnog izvršavanja zakona i drugih propisa i opštih akata koji su u nadležnosti opštine, te da bi organizovanje ovakve službe i njeno funkcionisanje u opštinama doprinelo kako otkrivanju prekršaja komunalnog reda, tako i preventivnom delovanju i sprečavanju tih prekršaja i davanju mogućnosti opštinama da preuzmu i realizuju sopstveni deo odgovornosti za komunalni i drugi red.
Po predlagaču, u dosadašnjoj praksi uočeno je da su komunalni policajci kao uniformisana lica sa obeleženim vozilima lako uočljivi na terenu što prekršiocima daje mogućnost udaljenja sa lica mesta, čime otežavaju postupanje i dokazivanje prekršaja te sankcionisanje počinioca prekršaja. A sve to izaziva nezadovoljstvo građana jer se nakon napuštanja kontrolisane lokacije počinioci vraćaju i nastavljaju sa vršenjem nedozvoljenih radnji. Zato je neophodno delovanje bez uniforme i oznaka.
Ovde je pitanje, šta je intencija zakonopisca, šta je željeni cilj? Naplata kazne ili uspostavljanje komunalnog reda? Da li je preventivno delovanje u smislu konstantnog prisustva bolje rešenje od izlazaka po pozivu? A drugo veliko pitanje je da li je uopšte moguća naplata kazne od lica koja su najčešći prekršioci propisa o komunalnom redu, šta se uopšte dobija procesuiranjem prekršaja tih lica?
Takođe, po predlagaču, uočen je nedostatak prilikom postupanja zbog nemogućnosti prikupljanja obaveštenja od lica zatečenih na mestu izvršenja prekršaja. U tom cilju komunalni milicionar ima novo ovlašćenje koje se odnosi na pribavljanje obaveštenja od lica za koje se osnovano pretpostavlja da raspolaže podacima neophodnim za obavljanje poslova komunalne milicije u kom slučaju se lice obavezuje na dostavu traženog podatka uz pretnju novčane kazne za slučaj nedostavljanja istog.
Svakako da se komunalnoj miliciji moraju dati neka ovlašćenja u tom smeru, ali ovo je zbunjujuće. Nije jasno na koga se odnose ove odredbe. Na lica koja su svedoci komunalnog prekršaja ili na druga lica?
Dužnost svedočenja je regulisana odredbama Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS“, broj 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) – u daljem tekstu: ZoP, tako da su u tom smislu ove odredbe nerazumljive i nepotrebne. Dokazivanje prekršaja i obaveze lica u vezi s tim (svedočenje i sl.) već je propisano pomenutim zakonom. A najviše se zaboravlja da je po članu 89. ZoP, teret dokazivanja obeležja prekršaja i prekršajne odgovornosti na podnosiocu zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, što se ima primeniti i u postupku izdavanja prekršajnog naloga. Nečija procena (pa bilo to i službeno lice) nije dokaz postojanja dela, to je samo sumnja da je delo izvršeno.
A komunalna polcija je i do sada pribavljala obaveštenja od nekih lica i organa, a po napisanom ispada da je to činila nezakonito.
U celoj priči, zaboravlja se da je komunalna policija kao organ uprave imala pravo da komunicira i dobije podatke od drugih organa i građana u propisanom postupku. Šta više, to je po Zakonu o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016 i 95/2018-aut.tumačenje) obaveza organa uprave, da drugim organima dostave podatke koje po službenoj dužnosti vode. Jer, ako nije tako, postavlja se pitanje kako su do sada dobijali informacije o vlasnicima vozila recimo (iz registra vozila), kada vozač nije zatečen na licu mesta?
A postojalo je i praktično rešenje za ovu situaciju, koje se zasnivalo na bazi dobrovoljnosti. Recimo, komunalna policija u gradu Beogradu ima štampani obrazac obaveštenja koje (nakon što u istom popuni vreme i mesto dešavanja i reg. oznaku vozila) ostavlja na vozilu u slučaju da ne zatekne vozača. U tom obaveštenju piše: „Ukoliko vlasnik vozila nije učinilac prekršaja, lice koje je izvršilo prekršaj ima mogućnost da u roku od tri dana od dana ostavljanja obaveštenja pristupi Sekretarijatu za poslove komunalne policije u cilju preuzimanja prekršajnog naloga“.
Jedino što je bilo sporno u ovakvom postupanju je praksa komunalne policije da prekršajne naloge sastavlja na drugom mestu, umesto na licu mesta kako je zakon nalagao. Jer, član 16. Zakona o komunalnoj policiji je predviđao, da komunalni policajac može izreći mandatnu kaznu, kada je za to ovlašćen propisom. Mandatne kazne se po pravilu izriču na licu mesta. Štaviše, navešću da član 12. Odluke o komunalnoj policiji (“Sl. list grada Beograda”, br. 6/2010 i 23/2013), a isto (zbog rasprostranjene prakse kopiranja) glase i odredbe lokalnih odluka u drugim gradovima, kaže da ako komunalni policajac ustanovi povredu komunalnog reda, može izreći novčanu kaznu na licu mesta, u svim slučajevima u kojima je to ovlašćenje propisom grada predviđeno za nadležnu inspekciju. A novčana kazna na licu mesta se izriče izdavanjem prekršajnog naloga po ZoP. A član 172. ZoP predviđa da se prekršajni nalog uručuje prisutnom licu za koga se smatra da je učinilo prekršaj u momentu otkrivanja prekršaja, a ako je lice za koga se smatra da je učinilo prekršaj odsutno i kada okolnosti otkrivanja ili priroda prekršaja to zahtevaju, dostavljanje prekršajnog naloga će se izvršiti putem pošte ili dostavne službe ovlašćenog organa, u skladu sa odredbama o dostavljanju iz zakona koji uređuje opšti upravni postupak. Kako god, prekršajni nalog se mora sastaviti na licu mesta, bez obzira da li se uručuje odmah ili se dostavlja putem pošte.
I kako ovo nije rešeno ni Zakonom, očekujem i dalje probleme u vezi sa navedenim. Jer nepravilno i nezakonito sproveden postupak ne može dovesti do zakonitog kažnjavanja, a to se izgleda konstantno prenebregava. Nije bitno samo da li se nešto desilo već i sam postupak (procedura) u kome se to konstatuje i kažnjava za isto. Podsetiću, stav 1. člana 174. ZOP glasi:
“Lice protiv koga je izdat prekršajni nalog ukoliko ne prihvata svoju odgovornost može nadležnom sudu u roku od osam dana od prijema prekršajnog naloga, lično ili putem pošte, da dostavi potpisan prekršajni nalog, koji pod ovim uslovima predstavlja zahtev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu …”.
Vidmo da je i zakonodavac upotrebio formulaciju “odlučivanje o prekršajnom nalogu” što znači da sud ne odlučuje samo o postojanju prekršaja već i o samom nalogu (zakonitosti istog), odnosno postupku u kome je isti izdat.
Kao utešno možemo oceniti to što po predlagaču, za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije, ali jeste u budžetima opština i gradova koje žele da iskoriste pravo da obrazuju komunalnu miliciju, a to će po predlagaču imati pozitivan efekat, jer se uvođenjem komunalne milicije mogu očekivati uvećani budžetski prihodi od naplata novčanih kazni za prekršaje. Jedino što predlagač zaboravlja da budžetski sistem Republike i lokalnih samouprava ne funkcionišu potpuno odvojeno već da su uslovljeni i prelivaju se, da izvorni prihodi ni izbliza nisu dovoljni za funkcionisanje lokalnih samouprava (i da su za tačno određene namene), već da se lokalne samouprave oslanjaju na transferne. A zasnivanje fiskalne politike i stabilnosti finansijskog sistema države na naplati kazni zaista ne želim da komentarišem.
Ono što mi je u obrazloženju predloga zakona takođe upalo u oči je tvrdnja da su sve zainteresovane strane imale prilike da se izjasne o Zakonu, te da nema jasnog odgovora da li je tekst istog usklađen sa propisima Evropske unije (nešto izgleda jeste, nešto nije, a u pogledu nekih pitanja i nema evropske prakse).
Na kraju ovog dela, konstatovaću da se (po meni) zakonodavac ponovo nije bavio suštinom, već formom i trivijalnim pitanjima, da su jednostavno zaboravljeni ili nisu ni prepoznati pravi razlozi za donošenje novog propisa.
2.Šta je komunalna milicija?
Da razjasnimo odmah na početku, komunalna milicija nije nikakva policija niti je to ikada bila, pa ni u vreme dok se zvala komunalna policija. Izmenjen je deo naziva, ali svrha i nadležnosti su ostali isti.
Zakon o policiji („Sl. glasnik RS“, br. 6/2016, 24/2018 i 87/2018) u članu 3. kaže, policija predstavlja organizovan način obavljanja zakonom uređenih poslova, koju čine policijski službenici koji, u obavljanju policijskih i drugih unutrašnjih poslova, štite i unapređuju bezbednost građana i imovine, poštujući Ustavom zajemčena ljudska i manjinska prava i slobode i druge zaštićene vrednosti u demokratskom društvu, uz mogućnost upotrebe sredstava prinude u skladu sa Ustavom i zakonom. A prema članu 2. istog zakona unutrašnji poslovi su zakonom utvrđeni poslovi državne uprave, koje obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: MUP), a čijim obavljanjem se ostvaruje i unapređuje bezbednost građana i imovine, pruža podrška vladavini prava i obezbeđuje ostvarivanje Ustavom i zakonom utvrđenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, kao i drugi, sa njima povezani poslovi iz utvrđenog delokruga i nadležnosti tog ministarstva.
Znači, policija je organ državne uprave.
Komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti. Jer, član 2. Zakona kaže da jedinica lokalne samouprave obrazuje komunalnu miliciju kao unutrašnju organizacionu jedinicu u sastavu jedinstvenog organa opštinske, odnosno gradske uprave ili uprave obrazovane za pojedinu oblast. Članom 1. Zakona propisano je da se komunalna milicija na teritoriji opštine, grada i grada Beograda (jedinice lokalne samouprave) obrazuje za zakonom određene poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti jedinice lokalne samouprave u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave. Član 9. Zakona predviđa da jedinice lokalne samouprave mogu zaključiti sporazum o saradnji na osnovu kojeg obrazuju zajedničku organizacionu jedinicu komunalne milicije.
Član 10. Zakona kaže da su poslovi komunalne milicije:
1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;
2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;
3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima jedinice lokalne samouprave;
4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za jedinicu lokalne samouprave;
5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u jedinici lokalne samouprave, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;
6) vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, organe teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja;
7) drugi poslovi, u skladu sa zakonom.
Isti član u stavu 2. dodaje da se pod održavanjem komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost smatra održavanje reda, naročito, u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja zemlje i ostalog rastresitog materijala; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom, odnosno lokalnom saobraćaju; taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata, u skladu sa zakonom.
Prema članu 18. Zakona u obavljanju poslova komunalne milicije, komunalni milicionar ima sledeća ovlašćenja:
1) upozorenje;
2) usmeno naređenje;
3) provera identiteta;
4) dovođenje;
5) zaustavljanje i pregled lica, predmeta i vozila;
6) privremeno oduzimanje predmeta;
7) audio i video snimanje;
8) upotreba sredstava prinude;
9) prikupljanje obaveštenja;
10) druga ovlašćenja u skladu sa zakonom.
Pored navedenih ovlašćenja, komunalni milicionar može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, izdati prekršajni nalog, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti.
Da ne citiram sada sve članove kojima su detaljno objašnjena ovlšćenja komunalne milicije, reći ću sažeto, komunalni milicionar ima gore navedena ovlašćenja samo prema licima koja su svojim ponašanjem, delovanjem ili propuštanjem određene radnje, narušila ili mogu da naruše propisima uređeni komunalni ili drugi red iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave (znači samo kada postoji kršenje propisa iz delokruga komunalne milicije), odnosno kada preduzima poslove od kojih neposredno zavisi uspešno obavljanje poslova iz delokruga komunalne milicije.
U nastavku ću se detaljno pozabaviti nekim nadležnostima i ovlašćenjima komunalne milicije. Ali idemo nekim redom, od naziva ove službe.
3.Da li je naziv „milicija“ primeren?
Prvo što upada u oči je upotreba naziva „milicija“. Opravdanje za uvođenje istog je imeprativna odredba stava 2. člana 3. Zakona o policiji, koja predviđa da pravo na upotrebu naziva „policija” imaju isključivo MUP i Ministarstvo odbrane. A izmenama iz „Sl. glasnika RS“, broj 24/2018, kojima je citirana odredba uneta u tekst navedenog zakona, predviđeno je da će se zakoni kojima su ustanovljeni organizacioni oblici koji u svom nazivu imaju reč „policijaˮ, uskladiti sa navedenim u roku od tri godine.
I sad, u mnoštvu mogućih izbora (redari, čuvari i sl.) izabran je termin, koji se upotrebljava za potpuno drugačije formacije, a čija upotreba ukazuje na duboko nepoznavanje tematike i neznanje predlagača teksta zakona.
U obrazloženju teksta zakona, predlagač izbor ovog termina pravda sledećim argumentima. Po predlagaču, naziv „komunalni redariˮ koji se najčešće koristi u uporednoj praksi država u okruženju, je tamo odgovarajući imajući u vidu da u tim državama ti redari imaju ovlašćenja vrlo slična komunalnim inspektorima. Međutim, odgovor na pitanje koji naziv je odgovarajući za ovu službu, u skladu sa njenim pravnim uređenjem u Republici Srbiji, nalazi se u ovlašćenjima koje pripadnici ove službe imaju u skladu sa zakonom. I dosadašnji naziv, „komunalna policijaˮ, je izveden na osnovu dela policijskih ovlašćenja koja primenjuju komunalni policajci. Ova ovlašćenja predstavljaju suštinsku razliku u odnosu na ovlašćenja pripadnika drugih službi koje postoje u jedinicama lokalne samouprave (npr. komunalna inspekcija). Tako da, po predlagaču, zadržavajući deo policijskih ovlašćenja, naziv ove službe bi trebalo da i dalje oslikava ovu njihovu glavnu karakteristiku koja, kao istorijski ili tradicionalni naziv ukazuje na policijska ovlašćenja.
Znači, objašnjavaju nam da tradicionalno u Srbiji, milicionar jeste policajac. Dobro, samo kakve to veze ima sa komunalnim redom? Da li predlagač uopšte zna čime se bave komunalni policajci – milicionari – redari (tj. čime bi trebalo da se bave)?
Inače, ako logički analiziramo, ako je milicionar isto što i policajac, a zakon kaže da upotreba nekog izraza ograničena i rezervisana, kako će upotreba sinonima rešiti taj problem? Pa opet ste isto rekli.
Ali, pravi problem sa ovim nazivom je u prirodi formacije koja se njime označava.
Takođe primetno u obrazloženju predlgača je opravdavanje naziva i ovlašćenja komunalne milicije poređenjem sa službama koje u drugim zemljama postoje (komunalno redarstvo i opštinske policije), ali ne ukazujući konkretno na razlike u istim, i generalizovanjem ovih formacija i njihovih nadležnosti, zaboravljanjući da u nekim zemljama koje pominju (npr. Italija i Francuska) postoje i formacije koje su između vojske i policije (karabinjeri i žandarmerija koja nije isto što i kod nas) koje obavljaju poslove vezane za bezbednost države i njenih građana, da postoje i lokalne policijske formacije (Polizia locale u Italiji npr.) sa mešovitom nadležnošću (pored ostalog regulišu i lokalni saobraćaj i komunalni red).
Šta je milicija? Sama reč „milicija“ ima latinske korene, dolazi od reči „miles“ – vojnik, a u izvornom značenju „militia“ označava vojnu službu. Istorijski, milicije su neregularne vojne jedinice (paravojne formacije), koje su nastajale u raznim periodima u i sa različitim namenama, što opet zavisi od specifičnosti država na čijoj teritoiji su formirane i istorijskog trenutka u kom se pojavljuju.
Najgeneralnije rečeno, milicija je vojna formacija organizovana od civilnog stanovništva kao podrška ili zamena regularnim vojnim jedinicama. Ovaj termin je upotrebljavan i za pobunjeničke formacije koje su ratovale protiv regularne vojske i za dobrovoljačke jedinice koje su bile podrška regularnim trupama, te za delove regularne vojske koji imaju tačno određene zadatke i reon delovanja (teritorijalna odbrana). Negde se čak pod ovim terminom podrazumevaju i svi vojni obveznici koji mogu biti pozvani u vojnu službu u slučaju nužde. Ono što je zajedničko za sve vojne formacije zvane milicijama, je, da su pozivane i formirane samo u kriznim (ratnim) situacijama.
U Srbiji se termin milicija može upodobiti izrazu „narodna vojska“, koja je inače postojala u Srbiji do reformi u vreme Kralja Milana, kojima je ista raspuštena i uvedena stajaća vojska, a što je za one koji malo poznaju istoriju bio jedan od direktnih povoda (ne i isključivi uzrok) za izbijanje Timočke bune, 1883. god .
U socijalističkoj Jugoslaviji, izraz milicija upotrebljavan je za policijske snage (Narodna milicija), što je imalo ideološku pozadinu. Naime, u Sovjetskom savezu nakon revolucije, 1917. god. počela je upotreba ovog termina da bi se napravila razlika i otklon u odnosu na policiju carske Rusije. To je bilo praktično sprovođenje ideja o „odumiranju države i vlasti naroda“ te „naoružanom narodu“ kao garantu te vlasti, koje se praktično svelo na jezičko – terminološke manipulacije.
A prave milicije iz skorije istorije su i razne dobrovoljačke jedinice, formirane manje ili više zakonito uz podršku države za vreme ratova na teritoriji bivše Jugoslavije. A u šta dobrovoljačke vojne formacije mogu izrasti, govori primer nemačkog Wafen SS (oružani SS – Schutzstaffeln – zaštitni odredi) iz vremena Drugog svetskog rata, koji je bio prava vojska (ideološka), sa skoro milion pripadnika, sa sopstvenom organizacionom strukturom, rangovima, činovima i komandom u odnosu na regularnu nemačku vojsku (Wehrmacht).
Iz navedenog se vidi da je upotrebljavanje izraza „milicija“ za nešto što je organizaciono deo gradske (lokalne) uprave, malo neumesno, ako ništa drugo. Ili se upotrebom izraza implicira nešto drugo i stavlja do znanja šta se želi napraviti od ovih službi? Da ne bude zabune, prethodno izneto treba prihvatiti kao pokušaj duhovite opaske, pa molim one koji čitaju ovaj tekst da ne špekulišu dalje u tom prvacu.
4.Da li komunalni milicionar ima pravo da primenjuje sredstva prinude i lišava slobode neka lica?
Vrlo je važno odgovoriti na pitanje postavljeno u naslovu ovog dela, jer svi se sećamo slučaja „hapšenja“ putnice bez vozne isprave u gradskom prevozu, kao i još nekoliko slučajeva upotrebe fizičke sile (protiv prodavaca lubenica npr.) o kojima su mediji izveštavali.
Član 26. Zakona kaže, sredstva prinude u smislu ovog zakona su: fizička snaga, sredstva za vezivanje, raspršivač sa nadražujućim dejstvom i službena palica. Sredstva prinude komunalni milicionar može da upotrebi samo ako u obavljanju poslova na drugi način od sebe ili drugog ne može da odbije istovremeni protivpravni napad, radi savladavanja otpora, odnosno sprečavanja pokušaja bekstva. Na način upotrebe i ograničenja, u vezi sa upotrebom sredstava prinude kao i pravnu i drugu pomoć u vezi sa njihovom upotrebom, shodno se primenjuje zakon kojim se uređuju unutrašnji poslovi i podzakonski akti o policijskim ovlašćenjima i načinu obavljanja policijskih poslova.
A član 31. Zakona predviđa da o upotrebi sredstava prinude načelnik komunalne milicije obaveštava nadležnu policijsku upravu najkasnije u roku od 48 časova od upotrebe sredstava prinude. Ako prilikom upotrebe sredstava prinude nastane telesna povreda ili nastupi smrt lica, načelnik komunalne milicije podnosi o tome pisani izveštaj nadležnoj policijskoj upravi.
Već smo ranije naveli koja su ovlašćenja komunalne milicije, a policijska ovlašćenja prema članu 48. Zakona o policiji su:
1) upozorenje i naređenje;
2) provera i utvrđivanje identiteta lica i identifikacija predmeta;
3) pozivanje;
4) dovođenje;
5) zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja;
6) prikupljanje obaveštenja;
7) privremeno oduzimanje predmeta;
8) pregled prostora, objekata, dokumentacije i kontradiverzioni pregled;
9) zaustavljanje i pregledanje lica, predmeta i saobraćajnih sredstava;
10) obezbeđenje i pregled mesta događaja;
11) upotreba tuđeg saobraćajnog sredstva i sredstva veze;
12) utvrđivanje prisustva alkohola i/ili psihoaktivnih supstanci;
13) vršenje bezbednosnih provera;
14) prijem nađenih stvari;
15) upotreba sredstava prinude;
16) druga ovlašćenja predviđena zakonom.
Odmah je uočljivo, dijapazon policijskih ovlašćenja je mnogo širi.
Već smo rekli kada komunalni milicionar ima pravo da nekog zaustavi, legitimiše i bilo šta drugo (samo kada zatekne to lice u vršenju komunalnog prekršaja). U drugim slučajevima ne. Na pitanje da li komunalni milicionar ima ovlašćenje da legitimiše putnicu bez karte i da preduzme radnju u cilju kažnjavanja. Da ima.
Da li ima ovlašćenje da uradi bilo šta drugo? Ne. Zašto? Zato što nije ovlašćen zakonom, a zakonodavac nije dobro uredio postupak. Inače, istovetan problem postojao je i sa Zakonom o komunalnoj policiji.
Zakon je dao ovlašćenje komunalnom milicionaru da izvrši dovođenje nadležnom organu (MUP – policija) radi utvrđivanja identiteta lica zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne milicije za koje ne može da utvrdi identitet. Ali, nije mu dao način ni mogućnost za to.
Kako? Tako što je citiranim članom 26. Zakona komunalnom milicionaru u suštini dao pravo na samoodbranu (da može da se brani od napada), a koje pravo inače ima svako fizičko lice. Krivični zakonik („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019)- u daljem tekstu: KZ, u članu 19. i ZoP, u članu 13, govore o nužnoj odbrani, u slučaju čijeg postojanja nema kažnjavanja iako je učinjeno kazneno delo. Nužna je ona odbrana koja je neophodno potrebna da učinilac od svog dobra ili dobra drugoga (ili od sebe ili drugog lica) odbije istovremen protivpravan napad. Pravo na samoodbranu nije ograničeno čak ni time ko vrši protiv protivpravni napad. Pravo na samoodbranu postoji i kada napad vrši policajac, vojnik ili bilo koje drugo službeno lice, ako je taj napad mimo zakonskih ovlašćenja. Uniforma, službena legitimacija, zvanje, položaj i sl. ne daju nikakva prava niti ovlašćenja sami po sebi, pogotovo ne na upotrebu sile i sredstava prinude. Ovlašćenje za upotrebu sile postoji samo u propisanim situacijama, pod određenim uslovima i na određeni način.
Pravi problem tek sledi. Komunalnom milicionaru su data ovlašćenja za primenu sredstava prinude i radi savladavanja otpora, odnosno sprečavanja pokušaja bekstva, ali mu nije dato pravo na zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja, što automatski potire ovlašćenje za primenu sile kod sprečavanja pokušaja bekstva. A ako neko lice ne pruža otpor onda ne sme da primeni sredstvo prinude.
A šta je hvatanje i držanje nekog lica, obaranje i sl., ako nije upotreba fizičke sile? Kako nekoga ko pokušava da pobegne (a ne napada) vezati ako ne postoji osnov da se lice zadrži i u tom cilju fizička snaga primeni? Ceneći odredbe zakona, ako lice stoji, i neće da se legitimiše niti da pođe sa komunalnim milicionarom on može jedino da pozove policiju i ništa više. Ako to lice krene da beži, komunalni miliconar praktično ne može ništa da učini, jer ne može da ga veže (za šta ima ovlašćenje) ako ga prethodni ne savlada (obori, uhvati, zadrži). Ali ne sme da ga hvata, obara, vezuje, niti ugurava u automobil. Jednostavno nije ovlašćen za to ako nema napada niti otpora i ako nije preduzeo sve ranije zakonske korake. A s druge strane, ne sme da uradi sve to, jer nema pravo na zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja. Nerešiva situacija.
Ono što zaista stvara zabunu, je odredba člana 28. Zakona koja predviđa da se ovlašćenja komunalne milicije primenjuju pod uslovima i na način utvrđen zakonom kojim se uređuju unutrašnji poslovi i podzakonskim propisima o policijskim ovlašćenjima i načinu obavljanja policijskih poslova. Iz ovoga će neko izvući zaključak da komunalna milicija slobodno može primenjivati fizičku silu i druga ovlašćenja policije. Ali, ono što se zaboravlja je da pomenuti član ne daje ovlašćenja već samo objašnjava na koji način i pod kojim uslovima se mogu primeniti ta ovlašćenja. A rekli smo koji su uslovi za upotrebu fizičke sile (ako nema druge mogućnosti ili ako postoji opasnost po život i telo) i koliko ona traje (do prestanka otpora, ne duže). Shodna primena znači da nešto primenjujete na ovlašćenje koje je zakonom dato, ne znači da se mogu uzurpirati ovlšćenja koja ne postoje.
Kako postoje upućujuće odredbe u pogledu uslova i načina upotrebe fizičke sile na Zakon o policiji, pogledajmo šta taj zakon kaže o tome u članu 105., prema kome su sredstva prinude:
1) fizička snaga;
2) raspršivač sa nadražujućim sredstvom;
3) elektromagnetna sredstva;
4) službena palica;
5) sredstva za vezivanje;
6) specijalna vozila;
7) službeni psi;
8) službeni konji;
9) sredstva za zaprečavanje;
10) uređaji za izbacivanje mlazeva vode;
11) hemijska sredstva;
12) posebne vrste oružja i sredstava;
13) vatreno oružje.
O ovde je odmah uočljivo, dijapazon policijskih sredstava prinude je mnogo širi.
Ali, isti član dodaje da policijski službenik može upotrebiti sredstva prinude samo ako se na drugi način ne može izvršiti zadatak i to suzdržano i srazmerno opasnosti koja preti zakonom zaštićenom dobru i vrednosti, odnosno težini dela koje se sprečava ili suzbija. Dalje dodaje, policijski službenik uvek će upotrebiti najblaže sredstvo prinude kojim se može postići zakoniti cilj, srazmerno razlogu upotrebe i na način kojim se službeni zadatak izvršava bez nepotrebnih štetnih posledica. Policijski službenik će pre upotrebe sredstva prinude na to upozoriti lice prema kome sredstvo namerava da upotrebi, ako je to u datoj situaciji moguće i neće dovesti u pitanje izvršenje službene radnje. I na kraju kaže, policijski službenici prilikom upotrebe sredstava prinude dužni su da čuvaju ljudske živote, prouzrokuju što manje povreda i materijalne štete, kao i da osiguraju da se pomoć povređenom ili ugroženom licu što pre pruži i da njegovi najbliži o tome što pre budu obavešteni.
Dalje, u članu 33. Zakona o policiji između ostalog se kaže da se policija, pri obavljanju policijskih poslova, pridržava utvrđenih i dostignutih standarda policijskog postupanja, uzimajući u obzir međunarodno opšte prihvaćene standarde postupanja, od kojih bih izdvojio srazmernost u upotrebi sredstava prinude te zabranu mučenja i primene nečovečnih i ponižavajućih postupaka.
Postoji i princip srazmernosti (član 36. istog zakona) prema kome primena policijskog ovlašćenja mora biti srazmerna potrebi zbog koje se preduzima i ne sme izazvati veće štetne posledice od onih koje bi nastupile da policijsko ovlašćenje nije primenjeno. Između više policijskih ovlašćenja primeniće se ono kojim se zadatak može izvršiti sa najmanje štetnih posledica i za najkraće vreme. A prilikom primene sredstava prinude nastojaće se da njihova upotreba bude postupna, odnosno od najlakšeg prema težem sredstvu prinude i, u svakom slučaju, uz minimum neophodne sile.
Detaljno ću analizirati samo upotrebu polcicijskih sredstava prinude koje ima i komunalna milicija.
Upotrebom fizičke snage (čan 110. navedenog zakona) smatra se upotreba različitih zahvata borilačkih veština ili njima sličnih postupaka na telu drugog lica kojima se prisiljava na poslušnost kada su za to ispunjeni zakonom propisani uslovi a fizička snaga može se upotrebiti, radi odbijanja napada, savlađivanja otpora ili sprečavanja samopovređivanja lica. Napadom se smatra svaka radnja preduzeta da se napadnuti povredi ili liši života, da se nasilno uđe u objekat ili prostor oko objekta u koji je ulaz zabranjen ili da se policijski službenik omete ili spreči u izvršenju službene radnje. Otporom se smatra svako suprotstavljanje zakonitim službenim merama i radnjama koje se može vršiti oglušivanjem ili zauzimanjem klečećeg, sedećeg, ležećeg ili sličnog položaja, pasivni otpor, ili zaklanjanjem ili držanjem za lice ili predmet, otimanjem, stavljanjem u izgled da će se lice napasti, ili preduzimanjem slične radnje, aktivni otpor. Fizička snaga upotrebljava se u skladu sa pravilima veštine samoodbrane, a sa upotrebom se prestaje čim prestane napad ili otpor lica prema kojem je upotrebljena.
Član 111. istog zakona propisuje da se raspršivači sa nadražujućim sredstvom, mogu upotrebiti radi odbijanja napada ili savlađivanja aktivnog otpora lica.
Službena palica (član 113. istog zakona) može se upotrebiti radi odbijanja napada ili savlađivanja otpora lica, ako je upotreba fizičke snage bezuspešna ili se ne može postići zakoniti cilj. Upotrebom službene palice smatra se zadavanje udaraca ili primena zahvata na telu lica. Udarci službenom palicom ne smeju se zadati u predelu glave, vrata, kičmenog stuba, grudnog koša, trbušnog zida, genitalija i zglobova, osim ako su takvi udarci neophodno potrebni radi zaštite života i tela.
Sredstva za vezivanje (član 114. istog zakona) mogu se upotrebiti radi sprečavanja napada, otpora, bekstva ili samopovređivanja lica. Upotrebom sredstava za vezivanje, po pravilu, smatra se vezivanje ruku lica ispred tela ili iza leđa. Kada upotrebom sredstava nije postignuta svrha vezivanja mogu se vezati i noge. Policijski službenik upotrebiće sredstva za vezivanje tako da isto ne nanosi nepotrebnu telesnu bol ili povrede vezanom licu.
Iz iznetog vidmo da postoje razlike, da recimo policija može da upotrebi fizičku snagu i sredstva za vezivanje i za sprečavanje samopovređivanja lica, a to ovlašćenje nije dato komunalnim miliconarima. Pitane je, šta da čine ukoliko neko lice povređuje sebe ili preti da će učiniti to? Da reaguju kao zabrinuti građani (jer na to nemaju pravo kao službena lica) i rizikuju da ih neko optuži za napad, ili da „gledaju“ kako se lice samopovređuje?
Na osnovu svega gore navedenog, postavlja se pitanje, da li komunalna milicija može da izvrši „hapšenje“ odnosno zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja. Ne može, jer nema takvo ovlašćenje. Može da izvrši samo „dovođenje nadležnom organu“ (što nije jasno na koji način) ali uz napred izneta ograničenja i poroceduru. A svako zadržavanje mimo zakona je protivpravno lišenje slobode koje je propisano kao krivično delo iz člana 132. KZ, koje čini svako ko drugog protivpravno zatvori, drži zatvorenog ili mu na drugi način protivpravno oduzme ili ograniči slobodu kretanja.
Takođe, komunalni milicionari nisu slobodni u primeni fizičke sile i drugih sredstava prinude već ista mogu upotrebaljavati samo u izuzetnm situacijama i pod tačno određenim uslovima. I uvek se mora ceniti da li je upotreba sredstava prinude primerena i opravdana u konkretnoj situaciji (da li će šteta biti veća od koristi, da li cilj opravdava isto).
Zabunu dodatno unosi i član 52. Zakona, koji kaže komunalni milicionar u obavljanju službene dužnosti ima status službenog lica i uživa krivičnopravnu zaštitu propisanu zakonom., što nikako nije sporno. Ali, opet se zaboravlja da status slubenog lica ne daje automatski nikakva ovlašćenja (pogotovo ne za primenu sile i lišavanje slobode), već su ona posebno propisana za svaku vrstu službenog lica. Krug službenih lica (lice koje vrši javna ovlašćenja) je inače veoma širok, i ne smemo da razmišljamo šta bi bilo ako bi svi imali pravo da upotrebaljavaju fizičku silu i lišavaju slobode.
A ono što se često zaboravlja je činjenica, da nije dovoljno da neko bude u uniformi i da automatski ima neka ovlašćenja. Jer iako čl. 3. i 47. Zakona, kažu da poslove komunalne milicije obavljaju uniformisani komunalni milicionari, zaboravlja se da član 48. kaže da komunalni milicionar ima službenu legitimaciju kojom se predstavlja, pokazujući je pre primene ovlašćenja na zahtev lica prema kome ovlašćenje primenjuje, pogotovo ako obavljaju te poslove bez službene uniforme sa oznakama, po pisanom nalogu načelnika komunalne milicije (što je sada dozvoljeno Zakonom).
5.Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćaj?
Po predlagaču, ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. tačka 17. Ustava Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), i citiram: „prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje „druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavomˮ i, s tim u vezi, sa odredbama Ustava kojima se uređuju nadležnosti jedinica lokalne samouprave i pravila o uređenju organa tih jedinica.“. Naravno, nije sporno, ustavni osnov za donošenje nekog zakona uvek postoji, pogotovo ako uzmete tako široku odrednicu kao što su „drugi odnosi od interesa za Republiku Srbiju“. Pa svaki odnos u društvu je u krajnoj liniji od interesa za državu. Samo ono što predlagači propisa po pravilu zaborave, je da isti taj Ustav na koji se pozivaju u članu 4. (i ponavlja u članu 194.) kaže da je pravni poredak jedinstven. Dakle, pravni sistem ne čini jedan propis i nikako se ne sme usko gledati. Pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li se radi o sistemskom (lex generalis) i posebnom (lex specialis) propisu, kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima, potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, da li se radi o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd.
Pa tako predlagači po pravilu zaborave da ako nešto regulišu jednim zakonom a isto je drugačije već regulisano drugim, moraju to i da usklade nekako. Recimo, konkretno, ako Zakonom daju neka ovlašćenja komunalnoj miliciji u pogledu saobraćaja, moraju uskladiti te odredbe sa Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019) – u daljem tekstu: ZOBS. Jer, podsećanja radi, pominjani član 97. Ustava u tački 13. predviđa i da država uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja.
Prema odredbama tačke 5) stava 1. člana 18. istava 1. člana 23. Zakona, komunalni milicionar ovlašćen je da izvrši zaustavljanje vozila zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne milicije, kao i pregled vozila, lica i predmeta koji se u njemu nalaze.
A šta je ono što su komunalni policajci (koji će sada postati milicionari) do sada zaboravljali (ili namareno zanemarivali)? Da imaju ovlašćenja samo u vezi kršenja propisa iz svog delokruga.
I šta je problem? Pa to što je neko u poslove komunalnog reda ubacio i kontrolu parkiranja, ali je zaboravio da doda na kojim površinama. Da se njihovo pravo na kontrolu parkiranja svodi samo na uređena parkirališta (ne i parking mesta u sklopu saobraćajnica), i ostavljanje vozila na javnim zelenim površinama, a gde u smislu komunalnog reda nije bitno da li je reč o kontejneru, smeću ili vozilu, već samo da je nešto na javnoj zelenoj površini gde mu nije mesto.
Gore smo naveli šta su poslovi komunalne milicije. Ovde ću samo reći da neposredno regulisanje i kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima, jer tačka 1) stava 1. člana 7. ZOBS kaže, saobraćaj je kretanje vozila i lica na putevima, čije je ponašanje uređeno u cilju njegovog bezbednog i nesmetanog odvijanja. Daću još neke odrednice i definicije, radi pojašnenja daljih navoda. Stav 1. člana 7. ZOBS kaže:
- put je izgrađena, odnosno utvrđena površina koju kao saobraćajnu površinu mogu da koriste svi ili određeni učesnici u saobraćaju, pod uslovima određenim zakonom i drugim propisima (tačka 2.);
- ulica je javni put u naselju koji saobraćajno povezuje delove naselja (tačka 7.);
- kolovoz je deo puta namenjen prvenstveno za kretanje vozila (tačka 10.);
- trotoar je posebno uređen deo puta pored kolovoza namenjen prvenstveno za kretanje pešaka, dakle saobraćajna površina (tačka 21.);
- vozilo je sredstvo koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno za kretanje po putu (tačka 31.);
- bicikl je vozilo sa najmanje dva točka koje se pokreće snagom vozača, odnosno putnika, koja se pomoću pedala ili ručica prenosi na točak, odnosno točkove (tačka 32.);
- motorno vozilo je vozilo koje se pokreće snagom sopstvenog motora, koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno za prevoz lica, odnosno stvari, za obavljanje radova, odnosno za vuču priključnog vozila, osim šinskih vozila (tačka 33.);
- priključno vozilo je vozilo koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno da bude vučeno od drugog vozila, a služi za prevoz putnika, odnosno stvari, odnosno za obavljanje radova (tačka 50.);
- zaprežno vozilo je vozilo koje je namenjeno i osposobljeno da ga vuče upregnuta životinja (tačka 53.);
- šta se ubraja u motorna vozila (mopedi, motorcikli, tricikli, četvorocikli, putnička vozila – automobili, autobusi, teretna vozila, motokultivatori, traktori…) i priključna vozila dato je u tač. 34-52, 54-59;
- učesnik u saobraćaju je lice koje na bilo koji način učestvuje u saobraćaju (tačka 67.);
- vozač je lice koje na putu upravlja vozilom (tačka 68.);
- pešak je lice koje se kreće po putu, odnosno koje po putu sopstvenom snagom vuče ili gura vozilo, ručna kolica, dečje prevozno sredstvo, kolica za nemoćna lica ili lice u dečjem prevoznom sredstvu ili lice u kolicima za nemoćna lica koje pokreće sopstvenom snagom ili snagom motora ili lice koje klizi klizaljkama, skijama, sankama ili se vozi na koturaljkama, skejtbordu i sl. (tačka 69.);
- zaustavljanje vozila je svaki prekid kretanja vozila na putu u trajanju do tri minuta, pri čemu vozač ne napušta vozilo, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj (tačka 71.);
- parkiranje vozila svaki prekid kretanja vozila, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj, koji se ne smatra zaustavljanjem (tačka 72.).
Da ne širimo previše, poenta je da su put, ulica, trotoar (i sve ono što je u njihovom sklopu, uključujući i obeležena parking mesta) saobraćajne površine, te da se na kretanje i zaustavljanje vozila na ovim površinama primenje ZOBS.
Dakle, komunalna milicja ima nadležnost samo za parkiranje na javnim površinama koje nisu predviđene za saobraćaj (zelene povšine i sl.). Nema čak nadležnost ni u pešačkim zonama, jer i kretanje pešaka je saobraćaj jedne grupe učesnika u istom, jer tačka 25) stava 1. člana 7. ZOBS kaže, pešačka staza je put koji je namenjen isključivo za kretanje pešaka. Dalje, tačka 26) kaže da je biciklistička staza put namenjen isključivo za kretanje bicikala, a tačka 26a) da je pešačko-biciklistička staza put namenjen za kretanje pešaka i biciklista, tako da nema nadležnost ni za biciklističke ni kombinovane staze.
A koji je delokrug komunalne milicije u stvari određuje Zakon o komunalnim delatnostima (“Sl. glasnik RS”, br. 88/2011 i 104/2016) kojim se određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, pa su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:
1) snabdevanje vodom za piće;
2) prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
3) proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom;
4) upravljanje komunalnim otpadom;
5) gradski i prigradski prevoz putnika;
6) upravljanje grobljima i sahranjivanje;
6a) pogrebna delatnost;
7) upravljanje javnim parkiralištima;
8) obezbeđivanje javnog osvetljenja;
9) upravljanje pijacama;
10) održavanje ulica i puteva;
11) održavanje čistoće na površinama javne namene;
12) održavanje javnih zelenih površina;
13) dimničarske usluge;
14) delatnost zoohigijene.
Dakle, nadzor nad komunalnim redom u stvari podrazumeva nadzor u gore pobrojanim oblastima. Jedino što ima veze sa saobraćajem u vezi komunalnih delatnosti je objašnjeno u članu 3. navedenog zakona i to je, obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika, upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, i održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja i čuva i unapređuje upotrebna vrednost ulica, puteva, trgova, platoa i sl. Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj (izgradnja i popravka saobraćajnica, postavljanje saobraćajne signalizacije, zoniranje i sl.) a ne kontrola saobraćaja u skladu sa tim zakonom i kažnjavanje za saobraćajne prekršaje. Recimo, prema članu 157. ZOBS tehničko regulisanje saobraćaja na državnim putevima obavlja ministarstvo nadležno za poslove saobraćaja, a na opštinskim putevima i ulicama u naseljima organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove saobraćaja, i samo zato se tu pojavljuju organi lokalne uprave, da odrede granice zona i režim saobraćaja u njima, a ne da kontrolišu kretanje u istim niti da kažnjavaju za saobraćajne prekršaje. Što će reći, komunalna milicija ima nadležnost kada neko oštećuje saobraćajnu signalizaciju ali ne kada postupa suprotno istoj.
Prema članu 2. ZOBS, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši MUP – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave (u daljem tekstu: saobraćajna policija). Izuzetno, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. Neposredno regulisanje saobraćaja u zoni škole mogu vršiti školske saobraćajne patrole i saobraćajne patrole građana, a na delu puta na kome se izvode radovi neposredno regulisanje saobraćaja mogu vršiti i lica zaposlena kod izvođača radova. Sva druga pobrojana lica koja nisu saobraćajna policija saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste.
U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su data posebna ovlašćenja, da preduzimaju posebne mere (član 278. ZOBS), i posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 314, 314a ZOBS), da podnose zahteve za pokretanje prekršajnog postupka nadležnom organu ili da izriču kazne za prekršaje iz svoje nadležnosti izdavanjem prekršajnog naloga.
Komunalni milicionar ima ovlašćenje da zaustavlja i pregleda vozila i njihove vozače, ali ne sva, već samo ona kojima se vrši taksi (znači javni) prevoz putnika. Zakon o prevozu putnika u drumskom saobraćaju (“Sl. glasnik RS”, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018-dr.zakon, 83/2018 i 31/2019) u članu 156a doslovno kaže da u izvršavanju nadležnosti grada i grada Beograda u oblasti taksi prevoza, kontrolu nad primenom odredaba ovog zakona kojima se uređuje taksi prevoz, vrši i komunalna policija, a stav 2. člana 160. glasi:
„Komunalni policajac u vršenju kontrole nad primenom odredaba ovog zakona ima pravo da zaustavlja i pregleda putnička vozila, ako ponašanje ili delovanje vozača koji upravlja putničkim vozilom predstavlja kršenje odredaba ovog zakona iz delokruga komunalne policije.”.
A izmenama ZOBS objavljenim u „Sl. glasniku RS“, br. 24/2018, već su rešena neka pitanja u vezi radnji koja je preduzimala komunalna policija ranije a da nisu imali ovlašćenje za to. Recimo, predviđeno je i da mere i ovlašćenja u vezi uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, može da nalaže i preduzima i komunalni policajac. Tu se otvara drugo pitanje, jer donošenje decidne izmene potvrđuje ono što sam u brojnim sudskim postupcima dokazivao i komentarisao u tekstovima u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu (Nadležnost komunalne policije u vezi parkiranja i zaustavljanja vozila, Nadležnost komunalne policije za saobraćaj, Nadležnost lokalne samouprave za saobraćajne prekršaje…), da je takva praksa pre ovih izmena bila nezakonita. Da li su svi ti postupci koje je zapečela komunalna policija obustavljeni a u onima koji su sprovodeni vraćeni naplaćeni iznosi? Sumnjam.
A ponovo imamo i pitanje, za koja to vozila komunalni miliconar može da naredi uklanjanje, odnosno premeštanje? Pa samo za ona kojima se krše propisi iz delokruga komunalne polcije. Znači, može da naredi uklanjenje vozila sa javne zelene površine ali i dalje ne može da naredi uklanjenje sa kolovoza ili trotoara vozila koje ometa saobraćaj.
Da zaključim, šta može da učini komunalni milicionar ako zatekne neko lice u saobraćajnom prekršaju (recimo nepropisno parkirano vozilo na kolovozu)? Može jedino da obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti, što znači da pozove saobraćajnu policiju, i ništa više.
A osim što se bavila onime za šta nema nadležnosti, komunalna policija nije radila ono što je po zakonu morala, već samo onime čime se moglo najlakše i najviše puniti budžet. Dakle, nije kontrolisala održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost i lokalnu samoupravu (recimo bacanje smeća, buku, odvođenje otpadnih voda i sl.), zaštitu životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica (ne kotroliše se osvetljenje ulica, ne prijavljuju oštećene saobraćajnice niti saobraćajne znakove i sl.). Ne kotroliše se ni lepljenje plakata po fasadama, iako to jeste direktno nadležnost ove službe. Ovim temama bavio sam se u tekstu „Ko je nadležan za buku u stambenim zonama?“ objavljenom na Pravnom portalu.
Dokle to ide, uverio sam se više puta u razgovoru sa pripadnicima patrola policije na terenu. Pozive u vezi gaženja cveća u parku, te buke i smeća koje posetici parka prave (što jeste posao komunalne policije), prosleđivali su policiji kao slučajeve uništavanja javne imovine i kršenja javnog reda i mira!? Uzgred, komunalna polciija je nadležna i za održavanje javnog reda i mira, jer po članu 2. Zakona o javnom redu i miru („Sl. glasnik RS“, br. 6/2016 i 24/2018) organi nadležni za održavanje istog su MUP, komunalna policija, inspekcijski organi i drugi nadležni organi u skladu sa zakonom utvrđenim delokrugom. A već sam naveo da je održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost jedan od poslova komunalne policije ili milicije sada, a da se održavanjem komunalnog reda smatra i zaštita od buke u životnoj sredini. (i po Zakonu i Zakonu o komunalnoj polociji).
Ostaje nam samo pitanje, da li će se milicija baviti onime čime komunalna policija nije a morala je? Zbog svega izloženog, te činjenice da to ostaje ista služba, sa istim ovlašćenjima i istim ljudima, samo izmenjenim nazivom, mogu jedino reći da sumnjam.
6.Umesto zaključka
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje?
Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Ovde je reč o loše napisanom propisu koje će dovesti do lošeg tumačenja i pogrešne primene istog u praksi. Koliko puta da podsetim na stav Evropskog suda za ljudska prava povodom određivanja autonomnog pojma zakona, koji je u svojoj odluci preneo i naš Ustavni sud, a koji glasi: „[…] da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom […] da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava […]“.
A da kažem i ovo, nije dovoljno imati ideju, videti kako neko drugi nešto čini ili nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim.
A mora se povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo. A nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. U procesu stvaranja propisa mora se uložiti trud da se pravna norma što preciznije napiše, da bi se kasnije uvek mogao tačno utvrditi njen smisao.
A svakako se propusti u pisanju propisa ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). A to što se „nešto tako oduvek radi“ ne znači automatski da je pravilno i zakonito.
O logičkim sposobnostima je nezahvalno govoriti, ali ne sme se zaboraviti na elementarnu logiku. Postavljene premise moraju dati konkluziju.
Šta želim reći? Pre svega, ako ekonomista ili saobraćajni inžinjer ili građevinar ima neku ideju koju želi sprovesti u tekst propisa, potrebno je da konsultuje iskusnog i stručnog pravnika (kome je nomotehnika ekspertsko polje) da bi ta ideja mogla da se pretoči u upotrebljiv tekst. Pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. Pre svega potrebno je jasno utvrditi svrhu donošenja propisa i šta se njegovom primenom želi postići. Jasno definisan predmet i cilj zakona omogućava njegovu razradu u pojedinostima i kasnije davanje tumačenja. Ovde ne raspravljamo o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti). Razmatramo samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Nikad ne možemo da znamo šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).
Recimo, ne sme se dogoditi da ovlašćenja data jednom normom potiru uslovi propisani drugom normom istog ili drugog propisa, ne sme se dozvoliti da propisi budu u koliziji, jer od toga zavisi primena i domašaj nekog propisa u praksi. A tu su proceduralna pitanja (pre svega nadležnosti za postupanje) od presudnog značaja. O ovome bih mogao da pišem feljtone, ali svrha ovog komentara nije to, niti želim da učim nekoga poslu, već samo da ukažem na probleme koji se mogu očekivati u praksi.
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što je napisano (i javno objavljeno), te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com
