Povod za pisanje ovog komentara je situacija na koju se „nabasalo“ pri davanju tumačenja i rešavanju jednog sasvim drugog problema. Tako je u fokus ušlo par članova Zakona o platnim uslugama („Sl. glasnik RS“, br. 139/2014 i 44/2018), prvenstveno čl. 182. i 187. Prvo ćemo ih citirati u celini, a kasnije razlagati i analizirati.
Član 182. kojim se reguliše provera i zabrana neovlašćenog pružanja platnih usluga, glasi:
„Ako postoji sumnja da se pružanjem platnih usluga bavi pravno ili fizičko lice koje, u smislu ovog zakona, nije pružalac platnih usluga ili da se izdavanjem elektronskog novca bavi pravno ili fizičko lice koje, u smislu ovog zakona, nije izdavalac elektronskog novca ili da radom platnog sistema za koji je, u skladu sa ovim zakonom, potrebna dozvola Narodne banke Srbije upravlja pravno ili fizičko lice bez ove dozvole – Narodna banka Srbije može izvršiti neposrednu i posrednu proveru da li ova lica pružaju platne usluge, izdaju elektronski novac, odnosno upravljaju radom platnog sistema suprotno odredbama ovog zakona.
Na proveru iz stava 1. ovog člana shodno se primenjuju odredbe čl. 174. do 181. ovog zakona.
Ako pravno ili fizičko lice iz stava 1. ovog člana na zahtev Narodne banke Srbije ne dostavi sve tražene podatke i dokumentaciju u roku koji je utvrđen u tom zahtevu ili ako ne omogući Narodnoj banci Srbije obavljanje neposrednog nadzora ili ne sarađuje sa ovlašćenim licima – Narodna banka Srbije može tom licu izreći novčanu kaznu u rasponu:
1) od 100.000 do 500.000 dinara za pravna lica i od 30.000 do 100.000 dinara za odgovorna lica u pravnom licu;
2) od 30.000 do 100.000 dinara za fizička lica.
Ako proverom iz stava 1. ovog člana utvrdi da se lice iz tog stava neovlašćeno bavi pružanjem platnih usluga, izdavanjem elektronskog novca ili upravljanjem radom platnog sistema, Narodna banka Srbije donosi rešenje o zabrani obavljanja ovih poslova i dostavlja ga nadležnim organima.
Rešenjem iz stava 4. ovog člana Narodna banka Srbije istovremeno izriče i novčanu kaznu licu iz tog stava, i to u rasponu:
1) od 100.000 do 5.000.000 dinara za pravna lica i od 30.000 do 1.000.000 dinara za odgovorna lica u pravnom licu;
2) od 30.000 do 1.000.000 dinara za fizička lica.
Ako naknadnom proverom utvrdi da privredno društvo, odnosno preduzetnik kojima je izrečena zabrana iz stava 4. ovog člana nisu prestali s neovlašćenim obavljanjem poslova iz tog stava – Narodna banka Srbije donosi rešenje kojim utvrđuje da su ispunjeni uslovi za pokretanje postupka prinudne likvidacije nad privrednim društvom, odnosno rešenje kojim se izriče mera zabrane obavljanja delatnosti preduzetnika, i dostavlja ga organizaciji nadležnoj za vođenje registra privrednih subjekata radi sprovođenja postupka prinudne likvidacije, odnosno brisanja privrednog subjekta iz tog registra.
Na izricanje novčanih kazni iz st. 3. i 5. ovog člana shodno se primenjuju odredbe člana 187. ovog zakona.“.
Član 187. reguliše izricanje novčanih kazni i glasi:
„Ako u postupku nadzora utvrdi da subjekt nadzora nije postupio u skladu sa ovim zakonom ili propisima donetim na osnovu ovog zakona, a naročito ako su istovrsne povrede činjene u određenom periodu korišćenjem iste situacije ili trajnog odnosa s korisnicima platnih usluga ili imaocima elektronskog novca – Narodna banka Srbije rešenjem iz člana 186. ovog zakona može izreći novčanu kaznu tom subjektu, kao i članu organa upravljanja, rukovodiocu platne institucije, institucije elektronskog novca ili platnog sistema (u daljem tekstu: rukovodilac subjekta nadzora), odnosno odgovornom licu kod javnog poštanskog operatora.
Novčana kazna iz stava 1. ovog člana koja se izriče subjektu nadzora ne može biti manja od 100.000 dinara ni veća od 5.000.000 dinara, a novčana kazna iz tog stava koja se izriče članu organa upravljanja, rukovodiocu subjekta nadzora i odgovornom licu kod javnog poštanskog operatora ne može biti manja od 30.000 dinara ni veća od 1.000.000 dinara.
Ako u roku iz člana 186. stav 3. ovog zakona subjekt nadzora ne dostavi Narodnoj banci Srbije dokaz iz tog stava – bez obzira na to da li je već izrečena novčana kazna u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, Narodna banka Srbije donosi rešenje kojim izriče novčanu kaznu, odnosno novu novčanu kaznu tom subjektu i/ili drugim licima iz stava 2. ovog člana za učinjenu povredu, u rasponu iz tog stava.
Pri izricanju novčanih kazni iz st. 2. i 3. ovog člana, Narodna banka Srbije postupa uzimajući u obzir kriterijume iz člana 191. ovog zakona.
Novčane kazne iz ovog člana mogu se izreći i fizičkom licu koje u vreme izricanja novčane kazne više nema svojstvo člana organa upravljanja subjekta nadzora, rukovodioca subjekta nadzora ili odgovornog lica kod javnog poštanskog operatora – za nepostupanja, odnosno povrede iz stava 1. ovog člana koji su učinjeni dok su ta lica obavljala ove dužnosti u subjektu nadzora.
Rešenje kojim se izriče novčana kazna iz ovog člana, nakon dostavljanja subjektu nadzora, predstavlja izvršnu ispravu.
Novčane kazne iz ovog člana uplaćuju se na račun Narodne banke Srbije.“.
Da li je neko primetio problem u navedenim odredbama? Inače, identičan problem postoji ili je postojao u još nekim propisima.
Predviđeno je kažnjavanje nekih lica i ovlašćenje Narodne banke Srbije (u daljem tekstu: NBS) da izriče kazne. Da li to može da se čini tako?
1. O kakvoj vrsti postupka je reč?
Kakav postupak se sprovodi u gore navedenim slučajevima kažnjavanja iz čl. 182. i 187. Zakona o platnim uslugama?
Nije u pitanju upravni postupak, koji se vodi po Zakonu o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016 i i 95/2018-aut.tumačenje), u daljem tekstu: ZUP, jer po članu 1. navedenog zakona, upravni postupak jeste skup pravila koja državni organi i organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomije i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja primenjuju kada postupaju u upravnim stvarima.
Prema članu 2. ZUP, upravna stvar jeste pojedinačna situacija u kojoj organ, neposredno primenjujući zakone, druge propise i opšte akte, pravno ili faktički utiče na položaj stranke tako što donosi upravne akte, donosi garantne akte, zaključuje upravne ugovore, preduzima upravne radnje i pruža javne usluge, kao i svaka druga situacija koja je zakonom određena kao upravna stvar.
Upravni akt, prema članu 16. ZUP, jeste pojedinačni pravni akt kojim organ, neposredno primenjujući propise iz odgovarajuće upravne oblasti, odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke, ili o procesnim pitanjima.
Član 18. ZUP, određuje šta je garantni akt i kaže da je to pisani akt kojim se organ obavezuje da, na odgovarajući zahtev stranke, donese upravni akt određene sadržine.
Prema članu 22. ZUP, upravni ugovor je dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim zakonom određeno, zaključuju organ i stranka i kojim se stvara, menja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari.
Upravne radnje, prema članu 27. ZUP, su materijalni akti organa koji utiču na prava, obaveze ili pravne interese stranaka, kao što su vođenje evidencija, izdavanje uverenja, pružanje informacija, primanje izjava i druge radnje kojima se izvršavaju pravni akti.
A član 31. ZUP, kaže da se pod pružanjem javnih usluga podrazumeva obavljanje privredne i društvene delatnosti, odnosno poslova za koje je zakonom utvrđeno da se vrše u opštem interesu, kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i pravnih interesa, odnosno zadovoljavanje potreba korisnika javnih usluga, a koji ne predstavljaju drugi oblik upravnog postupanja. Pod pružanjem javnih usluga smatra se i obavljanje delatnosti, odnosno poslova uprave od strane organa, kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i pravnih interesa, odnosno zadovoljavanje potreba korisnika javnih usluga, a koji ne predstavljaju drugi oblik upravnog postupanja.
Dakle, imajući u vidu navedeno dolazimo da zaključka da u slučajevima izricanja kazni iz čl. 182. i 187. Zakona o platnim uslugama, definitivno nije reč o upravnom postupku. Tome u prilog govore i odredbe člana 7. navedenog zakona koje govore o upravnom postupku, prema kojima NBS, na osnovu nadležnosti utvrđenih ovim zakonom, rešava o pravima, obavezama i pravnim interesima lica u postupku utvrđenom ovim zakonom a da se na postupak shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno. NBS donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka koje je konačno, a protiv kog se može voditi upravni spor.
Kako se ne rešava o pravima, obavezama i pravnim interesima lica, već govori o kažnjavanju jer se pominju kazne (novčane), odnosno izricanju sankcije za neku vrstu delikta, reč je, dakle, o nekoj vrsti kaznenog postupka. Postupak kontrole i sprovođenja mera možda jeste upravni postupak po svojoj prirodi (primenjuju se ta načela) ali postupak kažnjvanja svakako ne može to biti.
Da definišemo, a bez prevelikog zalaženja u teoriju, par pojmova koji će nam pomoći u razumevanju izlaganja.
Šta je delikt? U osnovnom značenju delikt je protivpravno ponašanje, odnosno postupanje protiv zakona (prestup, zločin, eksces, prekršaj), odosno svaka kažnjiva radnja. U užem značenju delikt je pojam koji se odnosi na sva postupanja koja imaju karakter kažnjive radnje a posebno na prekršaje, privredne prestupe i krivična dela. Po širem shvatanju u delikte se uključuju i neprilagođena i asocijalna ponašanja. U smislu naknade štete to je protivpravno štetno ponašanje (kojim je izazvana neka šteta).
Šta su kazne? Kazne su vrsta sankcija. Sankcija je reakcija društva na način ponašanja, koji se time odobrava (pozitivna sankcija) ili ne odobrava (negativna sankcija). U pravu, termin sankcija označava deo pravne norme. Uslov za primenu sankcije uvek mora biti predviđen, kao ponašanje suprotno onom koje je u dispoziciji pravne norme predviđeno kao obavezno. Ta radnja (ponašanje suprotno proisanom) može biti pozitivna (činjenje) ili negativna (nečinjenje).
Da bi bilo jasnije kakav problem postoji u vezi sa gore navedenim članovima, prvo ćemo navesti neke odredbe propisa kojima je regulisana kaznena materija kod nas.
Zakonik o krivičnom postupku („Sl. glasnik RS“, broj 72/2011, 101/2011, 121/2012, 32/2013, 45/2013, 55/2014 i 35/2019), u daljem tekstu: ZKP, u članu 12. govori o ovlašćenju za izricanje krivičnih sankcija i kaže da krivičnu sankciju učiniocu krivičnog dela može izreći samo nadležni sud u krivičnom postupku koji je pokrenut i sproveden u skladu sa ovim zakonikom.
A šta je krivično delo definiše Krivični zakonik („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019), u daljem tekstu: KZ, koji u članu 14. kaže da je krivično delo je ono delo koje je zakonom predviđeno kao krivično delo, koje je protivpravno i koje je skrivljeno, te da nema krivičnog dela ukoliko je isključena protivpravnost ili krivica, iako postoje sva obeležja krivičnog dela određena zakonom. Navešćemo i da KZ u članu 1. kaže da nema krivičnog dela niti kazne bez zakona, odnosno da nikome ne može biti izrečena kazna ili druga krivična sankcija za delo koje pre nego što je učinjeno zakonom nije bilo određeno kao krivično delo, niti mu se može izreći kazna ili druga krivična sankcija koja zakonom nije bila propisana pre nego što je krivično delo učinjeno.
KZ u članu 4. kaže da su krivične sankcije: kazne, mere upozorenja, mere bezbednosti i vaspitne mere. O vrstama kazni govori se u članu KZ, koji kaže da se učiniocu krivičnog dela mogu se izreći sledeće kazne: kazna zatvora, novčana kazna, rad u javnom interesu i oduzimanje vozačke dozvole.
Zakon o privrednim prestupima („Sl. list SFRJ“, br. 4/1977, 36/1977, 14/1985, 10/1986, 74/1987, 57/1989, 3/1990, „Sl. list SRJ”, br. 27/1992, 16/1993, 31/1993, 41/1993, 50/1993, 24/1994, 28/1996, 64/2001 i „Sl. glasnik RS“, br. 101/2005), u članu 49. kaže da novčanu kaznu, uslovnu osudu i zaštitne mere za učinjeni privredni prestup može izreći samo nadležni sud u postupku koji je pokrenut i sproveden po ovom zakonu.
Isti zakon u članu 2. definiše šta je privredni prestup i predviđa da je privredni prestup društveno štetna povreda propisa o privrednom ili finansijskom poslovanju koja je prouzrokovala ili je mogla prouzrokovati teže posledice i koja je propisom nadležnog organa određena kao privredni prestup. Nije privredni prestup ona povreda propisa o privrednom ili finansijskom poslovanju koja, iako sadrži obeležja privrednog prestupa, predstavlja neznatnu društvenu štetnost zbog malog značaja i zbog neznatnosti ili odsutnosti štetnih posledica.
Član 17. navedenog zakona predviđa da se za privredni prestup može e propisati samo novčana kazna, a član 28. kaže da se za iste mogu izreći i zaštitne mere: javno objavljivanje presude, oduzimanje predmeta, zabrana pravnom licu da se bavi određenom privrednom delatnošću, zabrana odgovornom licu da vrši određene dužnosti.
Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) u daljem tekstu: ZoP, u članu 2. određuje pojam prekršaja i kaže da je prekršaj protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija.
ZoP kao prekršajne sankcije članom 32. predviđa: kazne, kaznene poene, opomenu, zaštitne mere i vaspitne mere. Član 33. ZoP, koji govori o vrstama kazni, kaže da se za prekršaj mogu propisati kazna zatvora, novčana kazna i rad u javnom interesu.
ZoP učlanu 87. koji govori o zakonitost u izricanju sankcija, kaže da prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu a izuzetno novčanu kaznu može izreći:
1) Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke;
2) ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom.
ZoP članom 100. predviđa organe nadležne za vođenje postupka, pa kaže da prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, a izuzetno, prvostepeni prekršajni postupak za prekršaje iz oblasti javnih nabavki vodi Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Prekršajni postupak po žalbama na odluke prekršajnih sudova i komisije vodi drugostepeni prekršajni sud.
Ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice može izvršiti kažnjavanje jedino izdavanjem prekršajnog naloga. Prekršajni nalog (član 168. ZoP) se izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. Definiciju ovlašćenog organa imamo u članu 179. ZoP, koji kaže da su ovlašćeni organi: organi uprave, ovlašćeni inspektori, javni tužilac i drugi organi i organizacije, koje vrše javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni.
Čl. 182. i 187. Zakona o platnim uslugama govore samo o novčanim kaznama. A za kakva dela se izriču kazne predviđene navedenim članovima? Da li je reč o krivičnim delima, privrednim prestupima ili prekršajima? To nije jasno. Najviše liči da je reč o prekršajima, ali…
Obično se svakim propisom kojim se reguliše određena oblast predvide kazne za ponašanja suprotno odredbama tog propisa (za povrede obaveza i sl.) i jasno se označi da li je to krivično delo, privredni prestup ili prekršaj, jer to direktno određuje nadležnost za postupanje.
Osim pomenutih čl. 182. i 187. u Zakonu o platnim uslugama postoji deo Deo sedmi „KAZNENE ODREDBE“. Glavom I tog dela pod nazivom „NOVČANE KAZNE“, čl. 214-217., propisane su novčane kazne u postupku ostvarivanja zaštite prava i interesa korisnika platnih usluga i imalaca elektronskog novca, tj. novčane kazne pružaocu platnih usluga i izdavaocu elektronskog novca (čak i novčane kazne koje se primenjuju nakon pristupanja republike Srbije Evropskoj uniji), koje izriče NBS ako utvrdi da je pružalac platnih usluga ili izdavalac elektronskog novca učinio neku povredu odredaba čl. 215. do 217. ovog zakona. Znači ista stvar, kao i sa čl. 182. i 187. Zakona o platnim uslugama, gde NBS vodi kazneni postupak i izriče kaznu.
Glavom II dela Zakona o platnim uslugama, pod nazivom „PREKRŠAJI“, čl. 218-220. propisani su prekršaji pravnih lica, preduzetnika i fizičkih lica, prekršaji spoljnog revizora i odgovornih lica u NBS, kao i novčane kazne za te prekršaje u određenom rasponu. E sad, u vezi prekršaja propisanih čl. 218-220. valjda nema spora (mada čitajući zakon ispada da ništa nije sigurno). Za ove prekršaje nadležni sud vodi prekršajni postupak i izriče prekršajnu sankciju, jer tako kaže ZoP.
Po optužnom načelu (član 82. ZoP) prekršajni postupak pokreće se i vodi na osnovu zahteva ovlašćenog organa ili oštećenog, odnosno prekršajnog naloga, u skladu sa ovim zakonom. Tehnički, prekršajni postupak se pokreće rešenjem suda na osnovu zahteva za pokretanje prekršajnog postupka ili izdatog prekršajnog naloga povodom koga je podnet zahtev za sudsko odlučivanje (član 167. ZoP).
Već smo rekli da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu. U slučajevima koje analiziramo, propisane su novčane kazne u određenom rasponu, tako da o prekršajnom nalogu neće biti dalje reči. Rekli smo i da za prekršaje gde je propisana kazna u određenom rasponu, zahtev za pokretanje prekršajnog postupka podnosi ovlašćeni organ ili oštećeni.
Znači kod prekršaja predviđenih Glavom II „PREKRŠAJI“, čl. 218-220. Zakona o platnim uslugama, NBS bi trebala biti samo podnosilac zahteva za pokretanje prekršajnog postupka a odluku o sankciji donosi sud.
Ali postupak u vezi kažnjavanja po čl. 182., 187. i 214-217. je sporan.
Stavom 3. člana 214. Zakona o platnim uslugama, predviđeno je da se na izricanje novčane kazne iz čl. 215. do 217. primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje zaštita korisnika finansijskih usluga. A koje odredbe tačno, e to je teško razumeti.
Zakon o zaštiti korisnika finansijskih usluga („Sl. glasnik RS“, br. 36/2011 i 139/2014), koji je u stvari propis koji se pominje (važeći trenutno), takođe ima odredbe kojima je predviđeno da NBS izriče novčane kazne (član 41., 43., 45.). A ima i Glavu V „NOVČANE KAZNE“ (čl. 50., 50a ili 50b) kojima su predviđene novčane kazne u određenom rasponu, ali takođe bez navođenja ko ih i kako izriče. A ima i Glavu VI „KAZNENE ODREDBE“ , član 51., koji predviđa novčanu kaznu u određenom rasponu za prekršaj koji čini trgovac. Kazne za prekršaje po opštim pravilima izriče sud kao što smo rekli, ali…
Navedeni zakon jedino propisuje mere za otklanjanje nepravilnosti članom 45., a tu predviđa postupak kažnjavanja koji se primenjuje u postupcima za izricanje novčanih kazni iz čl. 50., 50a ili 50b.
Stav 2. člana 45. kaže da u slučaju da davalac finansijske usluge NBS ne dostavi dokaz da je otklonio nepravilnosti u roku utvrđenim rešenjem, NBS donosi rešenje kojim ovom davaocu izriče novu novčanu kaznu, i to u najvišem iznosu te kazne utvrđene u čl. 50., 50a i 50b ovog zakona, odnosno u zakonu kojim se uređuju platne usluge. Stav 3. člana 45. kaže da ako se rešenjem utvrdi da je davalac finansijskih usluga učinio povredu odredaba ovog zakona, zakona kojim se uređuju platne usluge, drugih propisa ili opštih uslova poslovanja kojima se uređuju finansijske ili platne usluge ili dobrih poslovnih običaja koji se odnose na te usluge, za koju se ne izriče novčana kazna iz stava 2. ovog člana, a davalac finansijske usluge NBS ne dostavi dokaz da je otklonio nepravilnosti u roku utvrđenom tim rešenjem – NBS donosi rešenje kojim ovom davaocu izriče novčanu kaznu u iznosu od 100.000 dinara. Stav 7. istog člana kaže da se protiv rešenja iz ovog člana može voditi upravni spor, ali tužba protiv ovog rešenja ne može sprečiti ni odložiti njegovo izvršenje. Ako se protiv rešenja može voditi upravni spor to bi onda upućivalo da je upitnaju upravna stvar i upravni postupak, ali po ZUP kažnjavanje u upravnom postupku preduzima se samo radi omogućavanja vođenja postupka, (održavanje reda, pristupanje svedoka i sl.), odnosno u postupku izvršenja koji sprovode organi uprave. I novčane kazne za prekršaje predviđene ZUP (deo deveti „KAZNENE ODREDBE“ – Prekršajna odgovornost, čl. 207., 208.), izriče takođe sud.
Zakon o zaštiti korisnika finansijskih usluga govori samo o tome (član 49.) da NBS vrši nadzor nad davaocima finansijskih usluga a nigde ne pominje da je ovlašćena za vođenje kaznenih postupaka.
O nadzoru jedino govori i Zakon o platnim uslugama, koji u član 183. kaže da ako se u postupku nadzora utvrde nedostaci ili nepravilnosti u poslovanju subjekta nadzora, odnosno ako se utvrdi da je taj subjekt postupio suprotno propisima, NBS tom subjektu može uputiti preporuku ili pismenu opomenu, izreći naloge i mere za otklanjanje utvrđenih nepravilnosti te oduzeti dozvolu za rad.
Vidimo da se nigde ne pominje izricanje kazni. Kako onda NBS kažnjava? U kom postupku, po kojim pravilima, na osnovu kog ovlašćenja? Kakav je to kazneni postupak koji sprovodi NBS?
2. Jedinstvenost pravnog poretka
Dela za koja NBS ovde kažnjava a o kojima raspravljamo definitivno nisu krivična dela ni privredni prestupi, jer bi morali jasno biti označeni kao takvi. U pitanju je neka vrsta prekršaja (lakši oblik kaznenog dela). Ali i za prekršaje je nadležan sud. Kako se došlo do toga da se NBS pojavi kao organ nadležan za kažnjavanje? Još gore, kako organ koji optužuje sam donosi odluku o kazni? Pa zar davno nije uočena kao nepravična postavka: „Kadija te tuži, kadija tu sudi“?
Ovde moram podsetiti na osnovne postulate pravnog sistema, ono što se pri pisanju propisa i tumačenju normi stalno zaboravlja (ili se ne zna, svejedno).
Prvo i osnovno, pravni poredak jedinstven štou članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194. Dakle, pravni sistem ne čini jedan propis i nikako se ne sme usko gledati. Pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li se radi o sistemskom (lex generalis) i posebnom (lex specialis) propisu, da li se radi o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd., a kao najvažnije mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi (inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta, predmet Uvod u pravo). A ta pravila kažu, da se prvo se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže). Kažu i da je zabranjeno tumačiti ono čega nema u propisu (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u propisu pod te odredbe. A pre svega kod tumačenja se mora veoma voditi računa, o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. Dakle, osim pravničkih potrebna su i druga opšta znanja a pre svega stručnost i iskustvo.
Za početak potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, te koji propis je lex generalis (opšti) a koji lex specialis (posebni) i kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima. Drugo, potrebno je shvatiti da ako nešto nije uređeno jednim propisom to ne znači automatski da nije propisano, možda je drugim propisom regulisano.
Evo recimo primera za poređenje. I novim Carinskim zakonom („Sl. glasnik RS“, br. 95/2018) i starim Carinskim zakonom („Sl. glasnik RS“, br. 18/2010, 111/2012, 29/2015, 108/2016 i 113/2017-dr.zakon), propisani su carinski prekršaji. Ali nigde i nikada se nije postavilo kao pitanje da je za izricanje sankcija za ove prekršaje nadležan sud, a da je Uprava carina samo ovčašćeni podnosilac zahteva za pokretanje prekršajnog postupka (osim za prekršaje za koje je propisana novčana kazna u fiksnom iznosu kada se može izdati prekršajni nalog), iako ZoP za prekršaje iz oblasti carinskog, spoljnotrgovinskog i deviznog poslovanja, javnih prihoda, javnog informisanja, životne sredine, prometa roba i usluga i prometa hartijama od vrednosti, propisuje posebna pravila kod propisivanja kazni, zastarelosti, te privremenog oduzimanja predmeta.
Nadležnost za izricanje sankcija je neupitna.
Odakle NBS ova prava, nije jasno, pogotovo ako pročitamo zakon kojim je uređen položaj, organizacija, ovlašćenja i funkcije NBS, te odnos NBS prema organima Republike Srbije, međunarodnim organizacijama i institucijama.
Zakon o Narodnoj banci Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 72/2003, 55/2004, 44/2010, 76/2012, 106/2012, 14/2015, 40/2015-OUS i 44/2018), u članu 2. kaže da je NBS centralna banka Republike Srbije i obavlja funkcije utvrđene ovim i drugim zakonom, da je je samostalna i nezavisna u obavljanju funkcija utvrđenih ovim i drugim zakonom, ali da podleže nadzoru Narodne skupštine i njoj odgovara za svoj rad.
Član 4. navedenog zakona kaže da NBS obavlja sledeće funkcije:
– utvrđuje i sprovodi aktivnosti i mere radi očuvanja i jačanja stabilnosti finansijskog sistema, monetarnu i deviznu politiku, upravlja deviznim rezervama;
– izdaje novčanice i kovani novac i upravlja tokovima gotovine;
– uređuje, kontroliše i unapređuje nesmetano funkcionisanje platnog prometa u zemlji i sa inostranstvom;
– izdaje i oduzima dozvole: za rad bankama i operatorima platnog sistema, za obavljanje delatnosti osiguranja, za obavljanje poslova finansijskog lizinga, za upravljanje dobrovoljnim penzijskim fondovima, za pružanje platnih usluga, za izdavanje elektronskog novca, te vrši nadzor i kontrolu poslovanja subjekata koji obavljaju navedene poslove;
– obavlja poslove zaštite prava i interesa korisnika finansijskih usluga koje pružaju navedeni subjekti;
– obavlja poslove u vezi s restrukturiranjem banaka;
– obavlja zakonom, odnosno ugovorom utvrđene poslove za Republiku Srbiju ne ugrožavajući pritom samostalnost i nezavisnost, te obavlja druge poslove iz svoje nadležnosti, u skladu sa zakonom.
Da, i navedeni zakon propisuje krivična dela i prekršaje, ali ne propisuje posebnu vrstu kaznenog postupka niti nadležnost NBS za vođenje istog, te izricanje sankcija.
Sijaset drugih zakona propisuje krivična dela i prekršaje, npr. Zakon o bankama („Sl. glasnik RS“, br. 107/2005, 91/2010 i 14/2015), ali nijedan ne propisuje posebnu vrstu kaznenog postupka niti nadležnost nekog drugog organa za vođenje postupka i izricanje sankcija. Kako se do toga došlo u Zakonu o platnim uslugama i Zakonu o zaštiti korisnika finansijskih usluga?
Da li je ovo ustavno i zakonito pre svega? Ovde NBS uzurpira poslove suda, iako Ustav kaže da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (koja je nazavisna po Ustavu, ne zaboravimo to).
Da proizvoljnosti i slobodnog propisivanja nadležnosti ne može biti govori način na koji je to uređeno u Zakonu o inspekcijskom nadzoru („Sl. glasnik RS“, br. 36/2015, 44/2018-dr.zakon i 95/2018), kojim se uređuju pitanja od značaja za inspekcijski nadzor, a što je zanimljivo kao poređenje. Članom 42. navedenog zakona propisano je da ako kod nadziranog subjekta otkrije nezakonitost koja je kažnjiva prema zakonu ili drugom propisu, inspektor nadležnom pravosudnom organu podnosi krivičnu prijavu, prijavu za privredni prestup ili zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno izdaje prekršajni nalog, te preduzima i druge radnje i mere na koje je zakonom ili drugim propisom ovlašćen (npr. iniciranje privremenog ili trajnog oduzimanja dozvole). Dakle, inicira oduzimanje dozvole za rad ili podnosi prijavu odnosno zahtev nadležnom organu, a ne sprovodi postupak kažnjavanja, niti naplaćuje kaznu, osim u slučaju kada može izdati prekršajni nalog (koji nas ne zanima zbog napred rečenog).
A da sve navedeno nije lično viđenje i tumačenje, potvrđuje Odluka Ustavnog suda Republike Srbije broj IUz-196/2013 („Sl. glasnik RS, br. 9/2016 ) koja je doneta u gotovo identičnoj stvari. Navedena odluka odnosi se na Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS“, br. 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019), odnosno na čl. 312. i 313. koji su proglašeni neustavnim, a koji su do navedene odluke glasili:
„Član 312.
Za povrede odredbi ovog zakona za čije sprovođenje je nadležno Ministarstvo unutrašnjih poslova, za koje je odredbama o prekršajima predviđena samo novčana kazna, a koje učine pravna lica i preduzetnici, prekršajni postupak u prvom stepenu se vodi pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona.
Član 313.
Za prekršaje kojima je ovim zakonom predviđena novčana kazna u fiksnom iznosu, naplata te kazne će se izvršiti tako što će učinilac uplatiti predviđeni iznos na račun propisan za uplatu javnih prihoda u roku od osam dana od dana izdavanja naloga za plaćanje.
Policijski službenik će učiniocu prekršaja izdati nalog za plaćanje te kazne i obaveštenje da će se u slučaju da kazna ne bude plaćena u ostavljenom roku, protiv njega pokrenuti prekršajni postupak pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje ovog zakona.“.
U obrazloženju svoje odluke Ustavni sud kaže:
„[…] Imajući u vidu da se osporenim zakonskim odredbama uređuju pitanja koja se odnose na nadležnost organa državne uprave da rešavaju u prekršajnim stvarima, Ustavni sud nalazi da je prilikom ispitivanja ustavnosti osporenih članova Zakona potrebno poći od odredaba Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, broj 65/13), […] Saglasno odredbama navedenog zakona, prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu, a izuzetno, novčanu kaznu može izreći – Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke i ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom (član 87. stav 1. i stav 2. tač. 1) i 2)). […]
Narodna skupština je donela Zakon o prekršajima kojim je uredila postupak kroz koji se procesuiraju prekršaji kao vrsta protivpravnih (kažnjivih) dela i u okviru toga odredila i način pokretanja ovog postupka i organe nadležne za njegovo vođenje u odnosu na pojedine prekršaje. […] Ustavni sud je našao da je ovim zakonom ustanovljena redovna nadležnost sudova da rešavaju u prekršajnim stvarima, a da je izuzetna nadležnost drugih organa dozvoljena samo kada su u pitanju prekršaji iz oblasti javnih nabavki, […] Ustavni sud smatra da je ustanovljavanjem nadležnosti jedino sudova za vođenje svih prekršajnih postupaka, osim onih koji se vode za prekršaje iz oblasti javnih nabavki, zakonodavac u potpunosti isključio nadležnost organa uprave za vođenje ovih postupaka. Ustavni sud konstatuje da Zakon o prekršajima daje određena ovlašćenja organima uprave u prekršajnim stvarima, ali da su ova ovlašćenja, u smislu citiranih odredaba čl. 167. do 169. i člana 179. tog zakona, ograničena na izdavanje prekršajnih (mandatnih) naloga za povrede propisa čije je sprovođenje ili nadzor nad njihovim sprovođenjem u nadležnosti ovih organa i za koje je zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, odnosno na podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka u slučaju kada nisu ispunjeni uslovi za izdavanje prekršajnog naloga za učinjeni prekršaj (kada se radi o prekršajima za koje je propisana novčana kazna u određenom rasponu ili je predviđena neka druga prekršajna sankcija, kao i u slučaju kada nema uslova za izdavanje prekršajnog naloga u odnosu na pravno ili odgovorno lice, u smislu odredbe člana 168. stav 5. Zakona o prekršajima). […]
Ustavni sud je ocenio da je davanjem ovlašćenja organu državne uprave da vodi postupak i odlučuje u prekršajnim stvarima […] narušeno načelo podele vlasti i Ustavom garantovana nezavisnost sudova jer ta ovlašćenja, u postojećem sistemu prekršajnog prava u Republici Srbiji, po svojoj pravnoj prirodi, pripadaju domenu sudske, a ne izvršne funkcije […]“.
Dakle, Ustavni sud je nedvosmileno rekao da niko osim suda (i Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki) nije ovlašćen da vodi bilo kakav kazneni postupak, čak ni državni organi uprave, konkretno Ministarstvo unutrašnjih poslova. Odakle onda ideja da bi to mogla raditi NBS kao centralna banka?
Inače, u kaznenim postupcima postoji dvostepenost, pravo kažnjenog lica na žalbu i preispitivanje odluke. To je jedna od osnovnih civilizacijskih tekovina. Po Ustavu svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. A kako je zaštićeno pravo na žalbu u kaznenom postupku koji vodi NBS? Ima li dvostepenosti u tom postupku? Ko i u kakvom postupku preispituje odluke o kaznama koje izriče NBS? Nije jasno, jer nije jasno kakav je ovo kazneni postupak, tako da sudovi koji sude u krivčnim, prekršajnim i postupcima za privredne prestupe izgleda ne mogu to činiti, a svakako, ne može se podneti tužba Upravnom sudu jer nije reč o upravnom postupku niti upravnom aktu. Dakle, kažnjeno lice nema nikakvo pravno sredstvo na raspolaganju kojim može zaštiti svoja prava.
3. Ostala sporna pitanja
A posebno je zanimljiv stav 6. člana 187. Zakona o platnim uslugama, koji predviđa da se novčane kazne iz ovog člana uplaćuju na račun NBS. Isto predviđa i stav 5. člana 45. Zakona o zaštiti korisnika finansijskih usluga, koji kaže da se novčana kazna iz ovog člana uplaćuje na račun NBS.
Inače, novčane kazne, iznos položen kao jemstvo (u slučaju kad okrivljeni pobegne ili napusti teritoriju Republike Srbije), iznos dobijen prodajom oduzetog predmeta, te imovinska korist oduzeta presudom su prihodi budžeta Republike Srbije (javni prihodi). Zakon o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013-isp, 108/2013, 142/2014, 68/2015-dr.zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018 i 31/2019) u članu 2. propisuje da su javni prihodi svi prihodi ostvareni obaveznim plaćanjima poreskih obveznika, pravnih i fizičkih lica koja koriste određeno javno dobro ili javnu uslugu, kao i svi drugi prihodi koje ostvaruju korisnici budžetskih sredstava i sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, a neporeski prihodi su vrsta javnih prihoda koji se naplaćuju pravnim ili fizičkim licima za korišćenje javnih dobara (naknade), pružanje određene javne usluge (takse), zbog kršenja ugovornih ili zakonskih odredbi (penali i kazne) kao i prihodi koji se ostvare upotrebom javnih sredstava.
Novčane kazne naplaćene po Zakonu o platnim uslugama i Zakonu o zaštiti korisnika finansijskih usluga su prihod NBS, a ne prihod budžeta Republike Srbije.
Što je najčudnije, Zakon o Narodnoj banci Srbije ne pominje naplatu kazni kao prihod NBS. Član 75. tog zakona kaže da NBS prihode ostvaruje svojim i poslovanjem specijalizovane organizacije u svom sastavu, i to od: kamata i drugih prihoda (na sredstva deponovana u inostranstvu, na kredite i druge plasmane i potraživanja), naknada za vršenje usluga, kupovine i prodaje hartija od vrednosti i pozitivnih kursnih razlika.
A sa prihodom može slobodno da se raspolaže. Član 76. istog zakona kaže da se iz prihoda NBS podmiruju: kamate i drugi troškovi (po inostranim kreditima, na sredstva koja se drže kod NBS, po hartijama od vrednosti), negativne kursne razlike, zarade zaposlenih, materijalni i nematerijalni troškovi i troškovi amortizacije, troškovi izrade novčanica i kovanog novca i ostali troškovi koje NBS ima u svom i u poslovanju specijalizovane organizacije u svom sastavu.
Još je zanimljiviji član 87a istog zakona koji predviđa da NBS nije obveznik poreza na dobit pravnih lica, kao ni drugih direktnih poreza i sudskih i drugih taksi i naknada od čijeg su plaćanja izuzeti državni organi i organizacije. Znači, NBS ne plaća državi ništa, a vršeći javna ovlašćenja koja joj je država delegirala ostvaruje prihode kojima sasvim slobodno raspolaže. Između ostalog i za isplatu zarada, podsećamo da član 1. Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru („Sl. glasniku RS“, broj 93/2012) predviđa da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na NBS, Kontrolu letenja Srbije i Crne Gore SMATSA d.o.o. Beograd, Agenciju za borbu protiv korupcije, Državnu revizorsku instituciju i Fiskalni savet.
Diskutabilno u najmanju ruku, da ne upotrebimo neku težu konstataciju.
4. Umesto zaključka
Sad se na kraju postavlja pitanje, šta reći a ne biti grub ili pogrešno protumačen?
Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Da se podsetimo na stav Evropskog suda za ljudska prava povodom određivanja autonomnog pojma zakona, koji je u svojoj odluci preneo i naš Ustavni sud, a koji glasi: „[…] da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom […] da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava […]“.
A da kažem i ovo, nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim.
Šta želim reći? Pre svega, ako ekonomista ima neku ideju koju želi sprovesti, potrebno je da konsultuje iskusnog i stručnog pravnika da bi ta ideja mogla da se pretoči u tekst nekog propisa ili pak davanje upotrebljivog uputstva. Pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost (nešto što se u stručnim krugovima naziva nomotehnika). Pre svega potrebno je jasno utvrditi svrhu donošenja propisa i šta se njegovom primenom želi postići. Jasno definisan predmet i cilj zakona omogućava njegovu razradu u pojedinostima i kasnije davanje tumačenja. Ali ovde ne raspravljamo o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti). Razmatramo samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Nikad ne možemo znamo šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).
Naravno, u NBS, koja je najaktivnije učestovovala u donošenju propisa čije smo odredbe razmatrali, sede uglavnom ekonomski i finasijski stručnjaci te im se nedostatak pravničkog znanja svakako ne može zameriti. Pitanje je, zar u NBS ne treba da postoje stručnjaci svih struka (i neki pravnik možda), jer je pisanje i tumačenje normi stvar pravne struke i nauke a ne ekonomske? Zar NBS nema stručnu pravnu službu? A kako znamo da ima, šta nam sve ovo govori o njihovoj stručnosti i znanju i sledstveno tome kvalitetu rada cele institucije?
A još je čudnije što su ovakve odredbe uopšte prošle Narodnu skupštinu a pre nje više institucija i odbora, te „javnu raspravu“ i nikome ništa nije bilo bar nelogično ako već nisu shvatili da je nezakonito i neustavno. Šta reći na to?
Ali, ovde nije reč samo o loše napisanom propisu i o lošem tumačenju istog, već nečem mnogo opasnijem. Ovde je reč o propisu čije su odredbe direktno suprotne Ustavu i drugim zakonima. Ovde je pitanje dakle, da li je to učinjeno samo iz neznanja ili postoji neka namera?
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako se ne želi nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti se neka konkretna osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde zapisano, te postavljanje uopštenih (načelnih) pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri i u cilju unapređenja sistema. Jedino to i ništa drugo.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 62, oktobar 2019. god.
