Ustavni sud doneo je Odluku broj IUz-497/2011 („Sl. glasnik RS“, br. 32/2014) kojom se utvrđuje da odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji („Sl. glasnik RS”, broj 104/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom.
Istom odlukom odbijen se zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 3. i odbačeni se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba ovog Zakona.
Odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. navedenog Zakona prestale su da važe 20. marta 2014. godine, odnosno danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
Član 40. Zakona, pre utvrđivanja neustavnosti navedenih odredaba, glasio je:
Napomena: Neustavne odredbe su podebljane.
„Prava i obaveze korisnika početne obuke
Član 40.
(1) Korisnik početne obuke zasniva radni odnos na određeno vreme u Akademiji u trajanju od 30 meseci, počev od 1. oktobra u godini u kojoj je primljen kao korisnik početne obuke.
(2) Sud, odnosno javno tužilaštvo, u kojem će korisnik početne obuke obavljati početnu obuku, određuje Programski savet prema mestu u kome korisnik početne obuke radi ili ima prebavilište, odnosno boravište.
(3) Korisnik početne obuke ima platu u visini 70% od osnovne plate sudije osnovnog suda, za vreme trajanja radnog odnosa na određeno vreme u Akademiji.
(4) Direktor Akademije može doneti odluku o odlaganju pohađanja početne obuke najduže na 12 meseci na osnovu molbe korisnika početne obuke.
(5) Korisnik početne obuke ima pravo žalbe Upravnom odboru, u roku od osam dana od dana dostavljanja odluke iz stava 4. ovog člana. Odluka Upravnog odbora je konačna.
(6) Izuzetno, direktor Akademije donosi rešenje o odlaganju pohađanja početne obuke korisniku koji se nalazi na trudničkom bolovanju ili porodiljskom odsustvu. Rešenje o odlaganju se donosi za period određen zakonom koji uređuje ovo pravo.
(7) Po završenoj početnoj obuci korisnik je dužan da konkuriše na mesta sudije prekršajnog suda ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca.
(8) Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca dužno je da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Akademiji, a prema uspehu ostvarenom na početnoj obuci.
(9) Ukoliko među prijavljenim kandidatima nema kandidata koji su završili početnu obuku, Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca može predložiti kandidata koji ispunjava opšte uslove za izbor.
(10) Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca može licu koje je završilo početnu obuku odobriti zasnivanje radnog odnosa na određeno vreme u sudu, odnosno tužilaštvu najduže tri godine, ukoliko se javljao na konkurs za izbor sudije ili zamenika javnog tužioca, a nije izabran.
(11) Ako kandidat koji je završio početnu obuku, u roku od tri godine, računajući godine u kojima je Narodna skupština birala sudije prekršajnih ili osnovnih sudova, odnosno zamenike osnovnih javnih tužilaca, od dana dobijanja uverenja o završenoj početnoj obuci, ne počne da obavlja funkciju sudije prekršajnog ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, ta činjenica će se uzeti u obzir prilikom predlaganja za izbor na ove funkcije.
(12) Korisnik je obavezan da redovno pohađa početnu obuku i poštuje pravila utvrđena opštim aktima Akademije.“
I. Predmet Zakona o Pravosudnoj akademiji kao tzv. „organizacionog” zakona
Ustavni sud prvo konstatuje da je predmet Zakona o Pravosudnoj akademiji, čije su odredbe osporene u ovom ustavnosudskom sporu, određen tako da se Zakonom o Pravosudnoj akademiji osniva Pravosudna akademija i uređuje njen status, delatnost, organi upravljanja i finansiranje, kao i početna i stalna obuka sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obuka sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obuka sudskog i tužilačkog osoblja (član 1. navedenog zakona). Imajući u vidu predmet uređivanja Zakona o Pravosudnoj akademiji, može se osnovano zaključiti da se radi o tzv. „organizacionom” zakonu kojim se osniva Akademija kao ustanova (član 3. stav 2. Zakona), koja obavlja delatnosti utvrđene zakonom (član 5. Zakona). U tom smislu, Ustavni sud nalazi da je propisivanje uslova za izbor na sudijsku odnosno javnotužilačku funkciju predmet uređivanja zakona koji na sistemski način uređuju ta pitanja, dakle – Zakona o sudijama i Zakona o javnim tužilaštvima, a ne tzv. „organizacionog” propisa čiji je predmet uređivanja osnivanje ustanove koja se bavi početnom i stalnom obukom sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obukom sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obukom sudskog i tužilačkog osoblja.
II. Početna obuka kao apsolutna prednost
Ustavni sud stoji na stanovištu da zakonsko propisivanje da su Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca dužni da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog i osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca predlože kandidata koji je završio početnu obuku na Akademiji, kako je to učinjeno osporenom odredbom člana 40. stav 8. Zakona, ima značenje propisivanja posebnog uslova za prvi izbor lica na sudijsku funkciju u određenim vrstama sudova (prekršajni i osnovni sudovi), odnosno na funkciju zamenika javnog tužioca u određenoj vrsti tužilaštava (osnovna javna tužilaštva). Pri tome, Ustavni sud smatra da je u postojećem zakonskom okviru početna obuka na Pravosudnoj akademiji postavljena kao presudan uslov za vrednovanje stručnosti i osposobljenosti prilikom predlaganja kandidata za prvi izbor za sudiju prekršajnog i osnovnog suda i za zamenika javnog tužioca u osnovnom javnom tužilaštvu. Štaviše, pošto je osporenim odredbama člana 26. stav 3. Zakona predviđeno da se broj polaznika („korisnika”) početne obuke na Akademiji određuje na osnovu procene slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika javnog tužioca u osnovnim javnim tužilaštvima, a osporenom odredbom člana 40. stav 9. Zakona da Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca za prvi izbor za sudiju, odnosno zamenika javnog tužioca u navedenim sudovima i tužilaštvima može predložiti kandidata koji ispunjava opšte uslove za izbor samo ako među prijavljenim kandidatima nema onih koji su završili početnu obuku na Akademiji, pri čemu je odredbom člana 40. stav 7. Zakona predviđeno da je po završenoj početnoj obuci korisnik dužan da konkuriše na mesta sudije prekršajnog suda ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, Ustavni sud nalazi da je u postojećem zakonskom okviru završena početna obuka ne samo presudna za vrednovanje stručnosti i osposobljenosti kao opštih uslova za izbor, već da se pretvara i u suštinski opredeljujući uslov za dostupnost sudijske, odnosno javnotužilačke funkcije, koji zapravo potire i sprečava adekvatno vrednovanje ostalih propisanih uslova za obavljanje javnih funkcija o kojima je ovde reč.
Kako iz navedenih zakonskih odredaba sledi da je zakonodavac kandidatu koji je završio početnu obuku na Akademiji dao ne samo apsolutnu prednost prilikom prvog izbora u odnosu na sve druge kandidate koji ispunjavaju uslove propisane Zakonom o sudijama, odnosno Zakonom o javnom tužilaštvu, već i garanciju da će biti izabran ukoliko ima slobodnih mesta (osim ako na isto mesto nije konkurisao drugi kandidat koji je takođe završio početnu obuku ali je tokom iste pokazao bolje rezultate), a to dodatno potvrđuje osporena odredba stava 11. člana 40. Zakona, to Ustavni sud ocenjuje da se osporenim odredbama krši načelo jednakosti građana koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji (ispunjavaju Zakonom o sudijama ili Zakonom o javnom tužilaštvu propisane uslove za izbor) iz člana 21. Ustava i povređuje Ustavom zajemčeno pravo na stupanje na javne funkcije pod jednakim uslovima iz člana 53. Ustava.
III. Ograničavanje nadležnosti Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca
Ustavni sud nalazi i da se osporenim odredbama ograničava Ustavom utvrđena nadležnost Visokog saveta sudstva (član 154. Ustava) i Državnog veća tužilaca (član 165. Ustava), a koji kao samostalni i nezavisni državni organi samostalno utvrđuju predlog kandidata za prvi izbor sudija i zamenika javnih tužilaca. Pored toga, imajući u vidu da je ustavna funkcija Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca da obezbede i garantuju nezavisnost i samostalnost sudija (član 153. stav 1. Ustava) i samostalnost javnih tužilaca i njihovih zamenika (član 164. stav 1. Ustava) ostvarivanje ove ustavne funkcije narušeno je time što Ustavom ustanovljene nezavisne organe obavezuje ocena kojom je određen uspeh kandidata na početnoj obuci, a koju daje Pravosudna akademija, koja je obrazovana kao ustanova za obavljanje određenih delatnosti vezanih za stručno usavršavanje njenih „korisnika”.
Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 45. stav 6. Zakona o sudijama propisano da kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudije propisuje Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, kao i da je odredbom člana 82. stav 1. Zakona o javnom tužilaštvu propisano da kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor na javnotužilačku funkciju propisuje Državno veće tužilaca, u skladu sa zakonom, i nalazi da kriterijumi i merila Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca ostaju bez pravnog značaja i ne mogu se adekvatno primeniti imajući u vidu Zakonom o Pravosudnoj akademiji ustanovljeni pravni značaj početne obuke na Pravosudnoj akademiji.
Ustavni sud je prilikom ocene ustavnosti osporenih zakonskih odredaba imao u vidu i odredbu člana 50. stav 4. rečenica druga Zakona o sudijama i odredbu člana 75. stav 2. rečenica druga Zakona o javnom tužilaštvu, koje su postale sastavni delovi osnovnih tekstova navedenih zakona stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS”, broj 101/13), odnosno Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS”, broj 101/13). Navedenim odredbama ovih zakona propisano je da su Visoki savet sudstva prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda i Državno veće tužilaca prilikom predlaganja kandidata za izbor zamenika osnovnog javnog tužioca dužni da predlože kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji, u skladu sa posebnim zakonom. Citirane zakonske odredbe po svojoj pravnoj prirodi predstavljaju upućujuće norme koje ukazuju da je u određenoj pravnoj situaciji potrebno primeniti i/ili drugi propis koji tu pravnu situaciju uređuje. Pravni značaj upućujućih normi se, po prirodi stvari i po pravilu, iscrpljuje samo u domenu obezbeđivanja veće preglednosti načina na koji je uređena određena oblast kada je to učinjeno u više povezanih propisa, zapravo obezbeđivanjem lako dostupne „informacije” nadležnim organima i subjektima na koje se propis odnosi da je potrebno na određena pitanja i pravne situacije primeniti i/ili drugi propis. Međutim, u konkretnoj pravnoj situaciji Zakon o Pravosudnoj akademiji, koji je, pre svega, po svojoj pravnoj sadržini tzv. organizacioni zakon (prema članu 1. Zakona o Pravosudnoj akademiji, osniva se Pravosudna akademija i uređuju njen status, delatnost, organi upravljanja i finansiranje, kao i početna i stalna obuka sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obuka sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obuka sudskog i tužilačkog osoblja), postoji i egzistira u pravnom sistemu kao, uslovno rečeno, primaran zakon u odnosu na zakone o sudijama i javnim tužilaštvima, kada je u pitanju propisivanje uslova za izbor lica koja se prvi put biraju za sudiju, odnosno zamenika javnog tužioca u određenoj vrsti suda i javnog tužilaštva.
Za Ustavni sud nije sporno da stručna obuka pravosudnih kadrova, i to ne samo onih lica koja se pripremaju za vršenje sudijske i javnotužilačke funkcije, već i izabranih sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika, doprinosi podizanju kvaliteta u obavljanju ovih funkcija i da stoga treba da bude adekvatno vrednovana u okviru zakonom propisanih kriterijuma kako za prvi izbor na sudijsku, odnosno javnotužilačku funkciju, tako i prilikom izbora u viši sud, odnosno javno tužilaštvo, ali nalazi da su ustavnopravno neprihvatljiva zakonska rešenja prema kojima su sva lica koja nisu završila početnu obuku na Pravosudnoj akademiji, samim tim, suštinski eliminisana iz kruga kandidata za prvi izbor za sudiju određene vrste sudova i zamenike javnih tužilaca određene vrste javnih tužilaštava. Ovo posebno kada se ima u vidu da polaznici Akademije tokom početne obuke prvenstveno obavljaju poslove sudijskih i javnotužilačkih pomoćnika, jednako kao i sudijski i javnotužilački pomoćnici koji nisu „korisnici” te obuke.
IV. Ravnopravnost pripadnika nacionalnih manjina u vođenju javnih poslova
Ustavni sud stoji na stanovištu da zakonska rešenja iz člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji dovode u pitanje i primenu odredaba člana 77. Ustava koji pripadnicima nacionalnih manjina garantuje ravnopravnost u vođenju javnih poslova, pri čemu se odredbom stava 2. navedenog člana Ustava utvrđuje da se pri zapošljavanju, između ostalog u državnim organima, vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništava i odgovarajućoj zastupljenosti nacionalnih manjina, a stavom 1. navedenog člana Ustava garantuje pripadnicima nacionalnih manjina da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije.
V. Zaključak
Na kraju, kao zaključak vidimo da se opet ponavlja situacija da se prilikom donošenja zakona ne uzima u obzir celukupan pravni sistem, odnosno jedinstvo svih zakona, a naročito usaglašenost i povezanost zakona u jednoj oblasti prava, ovde konkretno pravosudnom sistemu, što po ko zna koji ima za posledicu da se zakoni sve češće menjaju odlukama Ustavnog suda, a ne „redovnim putem“- izmenama zakona u skupštinskoj proceduri.
Ceo tekst ove odluke Ustavnog suda možete videti u okviru baze Propis Soft.
