Važeći Zakon o radu („Sl. glasnik RS“ br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – daljem tekstu: ZoR, primenjuje se već dosta dugo, ali neke stvari u njemu prosto zbunjuju. Recimo neke odredbe o godišnjem odmoru iz dela „VI. ODMORI I ODSUSTVA“, odsek „4. Godišnji odmor“.
Situaciju su ponajviše zakomplikovale izmene iz 2014. god. o čemu sam ranije pisao. Tada sam rekao da se pri pisanju izmena ZoR iz 2014. god. izgubilo iz vida što šta, a ratio legis i logika ponajviše.
Što je najgore ZoR je prepun odredbi koje nemaju uporište u onome što je predlagač (Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – u daljem tekstu: Ministarstvo), naveo kao obrazloženje za donošenje konkretnog teksta propisa. Naime, predlagači izmena ZoR iz 2014. god. u obrazloženju predloga zakona o izmenama naveli su da time vrše usklađivanje sa Konvencijom Međunarodne organizacije rada (MOR) broj 132 o plaćenom godišnjem odmoru (Zakon o ratifikaciji iste objavljen je u „Sl. listu SFRJ“, br. 52/1973) – u daljem tekstu: Konvencija. I to je ono što je čudno, način na koji su odredbe navedene konvencije interpretirane.
Idemo redom.
1. Sticanje prava na godišnji odmor
Član 68. ZoR sada glasi:
„Zaposleni ima pravo na godišnji odmor u skladu sa ovim zakonom.
Zaposleni stiče pravo na korišćenje godišnjeg odmora u kalendarskoj godini posle mesec dana neprekidnog rada od dana zasnivanja radnog odnosa kod poslodavca.
Pod neprekidnim radom smatra se i vreme privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju i odsustva sa rada uz naknadu zarade.
Zaposleni ne može da se odrekne prava na godišnji odmor, niti mu se to pravo može uskratiti ili zameniti novčanom naknadom, osim u slučaju prestanka radnog odnosa u skladu sa ovim zakonom.“.
Dakle, stav 2. člana 68. ZoR sada predviđa da zaposleni stiče pravo na korišćenje godišnjeg odmora posle mesec dana neprekidnog rada od dana zasnivanja radnog odnosa kod poslodavca u toj kalendarskoj godini. A taj stav je pre izmena glasio:
„Zaposleni koji prvi put zasniva radni odnos ili ima prekid radnog odnosa duži od 30 radnih dana stiče pravo da koristi godišnji odmor posle šest meseci neprekidnog rada.”.
Dakle, sada je potrebno samo mesec dana rada za sticanje tog prava.
Za ovo razmatranje je bitan i član 72. ZoR, koji kaže da zaposleni ima pravo na dvanaestinu godišnjeg odmora iz člana 69. ovog zakona (srazmerni deo) za svaki mesec dana rada u kalendarskoj godini u kojoj je zasnovao radni odnos ili u kojoj mu prestaje radni odnos. A članom 69. ZoR utvrđena je dužina godišnjeg odmora u trajanju utvrđenom opštim aktom i ugovorom o radu, a najmanje 20 radnih dana što može da se poveća po osnovu doprinosa na radu, uslova rada, radnog iskustva, stručne spreme zaposlenog i drugih kriterijuma utvrđenih opštim aktom ili ugovorom o radu.
U praksi se izgubila prvobitna logika koja je važila u vreme ranijih zakona koji su regulisali radne odnose. Tada se govorilo o „punom“ i „srazmernom“ godišnjem odmoru. Pun godišnji odmor dobijao se za godinu dana rada, a na pravo na isti je tada podrazumevalo neko minimalno vreme rada posle koga bi bilo stečeno. Jer logično, odmor (vreme za odmaranje) podrazumeva i neki umor (vreme rada), pa tako imamo dnevni, nedeljni, godišnji odmor. U silnim menjanjima zakona zaboravljena je potreba da se i za zaposlene koji rade u kontinuitetu (na neodređeno) odrede neki parametri na osnovu kojih bi se sticalo pravo na pun godišnji odmor u kalendarskoj godini. Otuda je 30. jun prihvaćen kao poslednji termin kada se može korisititi tzv. „stari godišnji odmor”, tj. odmor za prethodnu kalendarsku godinu. Logika je dakle, bila, da se za kalendarsku godinu 6 meseci rada završava upravo tada i stiče pravo na „novi godišnji odmor”. Kako ovu logiku ranijih zakonodavaca niko nije razumeo, a nije ni bila pretočena u tekst propisa, u praksi je stalno vladala nedoumica. Dodatni problem je pravilo i to, što pisci propisa, poslednjih godina po pravilu zaboravljaju da, ako menjaju neku odredbu zakona, istu moraju uskladiti sa ostalim odredbama tog zakona i sa drugim propisima.
A pun i srazmerni godišnjem odmor predviđa i Konvencija, čiji član 4. predviđa da lice čiji je radni staž u jednoj godini manji od onog koji je potreban za sticanje prava na puni odmor, imaće za tu godinu pravo na plaćeni odmor u srazmeri sa dužinom radnog staža te godine, s tim da izraz „godina“ označava kalendarsku godinu ili bilo koji drugi period iste dužine koji odrede nadležne vlasti ili odgovarajući organi u nekoj zemlji. A u članu 5. Konvencije rečeno je da se za sticanje prava na plaćeni godišnji odmor može zahtevati minimalni radni staž čiju dužinu (staža) utvrđuju nadležne vlasti ili odgovarajući organi u nekoj zemlji, ali ne preko šest meseci.
Vidimo da Konvencija govori o sticanju prava na pun godišnji odmor, koji se se stiče posle određenog vremena rada (do 6 meseci) u kalendarskoj godini, a pravilo o srazmernom godišnjem odmoru važi samo za lica čiji je radni staž u jednoj godini manji od onog koji je potreban za sticanje prava na puni odmor. I to je bilo rešenje u prethodnom zakonu i u samom ZoR pre izmena iz 2014. god. Pravo na godišnji odmor sticalo se nakon 6 meseci rada, bilo od početka radnog odnosa bilo u kalendarskoj godini.
I Zakon o radu („Sl. glasnik RS”, br. 70/2001 i 73/2001) je čini mi se bio jasan po ovim pitanjima (i usklađen sa Konvencijom). Stav 1. člana 52. pomenutog zakona je predviđao da zaposleni koji prvi put zasniva radni odnos ili ima prekid radnog odnosa duži od pet radnih dana, stiče pravo da koristi godišnji odmor posle šest meseci neprekidnog rada. U vezi srazmernog dela godišnjeg odmora, članom 55. navedenog zakona bilo je propisano da zaposleni ima pravo na dvanaestinu godišnjeg odmora za mesec dana rada u kalendarskoj godini ako u kalendarskoj godini u kojoj je prvi put zasnovao radni odnos nema šest meseci neprekidnog rada ili ako u kalendarskoj godini nije stekao pravo na godišnji odmor, zbog prekida radnog odnosa.
Zanimljivo, iako su donošeni u vreme vlasti koje su isticale svoju socijalnu orijentaciju, a u vreme kada smo uveliko bili potpisnici Konvencije, zakoni pre 2001. god. formalno su tražili punih godinu dana rada za sticanje prava na godišnji odmor. Mada, moram reći, u praksi, pri određivanju godišnjeg odmora primenjivala se pretpostavka o kontinuiranom radu od godinu dana te pravu na „pun“ odmor (valjda su znali i razumeli šta predviđa Konvencija), iako je formalno važio princip srazmernog odmora.
Stav 2. člana 53. Zakona o radnim odnosima („Sl. glasnik RS”, broj 55/1996, 28/2001 i 43/2001-dr.zakon), glasio je:
„Zaposleni koji u kalendarskoj godini nema godinu dana rada, a u radnom odnosu je najmanje mesec dana, ima pravo na godišnji odmor srazmerno vremenu provedenom na radu.“.
Gotov identičan bio je i stav 2. člana 39. Zakona o radnim odnosima („Sl. glasnik RS“, br. 45/1991, 18/1992, 22/1993-odluka SUS-a, 53/1993, 67/1993, 34/1994, 48/1994, 49/1995, 53/1995, 24/1996, 26/1996-ispr. i 39/1996).
A što je najčudnije, tu logiku izgleda da pamte još poneki u Ministarstvu, jer u svom Mišljenju, br. 011-00-83/2015-02 od 15. marta 2015. god. kažu:
„[…] Dakle, godišnji odmor određuje se prema vremenu za koje je zaposleni zasnovao radni odnos, a koristi se u skladu sa rešenjem koji donese poslodavac. Pun godišnji odmor u kalendarskoj godini u kojoj zaposleni zasniva radni odnos je izuzetak i odnosi se samo na zaposlene koji zasnuju radni odnos sa 1. januarom (ili samim početkom januara) a ostaju u radnom odnosu do 31. decembra ili duže.
Zaposleni koji je zasnovao radni odnos u toku kalendarske godine i zaposleni kome je izvesno da će prestati radni odnos u kalendarskoj godini imaju pravo na srazmeran godišnji odmor – prema broju meseci rada u radnom odnosu kod poslodavca.
U kalendarskoj godini u kojoj nije zasnovao radni odnos, niti mu radni odnos prestaje, zaposleni ima pravo na pun godišnji odmor za godinu dana rada – što je pretpostavka, jer se prvi deo ili ceo godišnji odmor koristi u kalendarskoj godini za koju zaposleni ostvaruje pravo na godišnji odmor, a izuzetno u narednoj godini. […]“
A navedeno ponavljaju i u Mišljenju br. 011-00-305/2015-02 od 17. aprila 2015. god.
Međutim, postoji još jedna začkoljica. Ovo sve o čemu sam ranije govorio, je bilo uobičajeno tumačenje i razumevanje odredbi Konvencije. Ali ako nastavimo sa analizom Konvencije doći ćemo do toga, da čak ni ranijim tumačima iste izgleda nije bilo u potpunosti jasno šta ona predviđa (a možda ni piscima šta su napisali).
Naime, član 9. Konvencije kaže da se neprekidni deo plaćenog godišnjeg odmora daje i koristi najkasnije u roku od godine dana, a ostatak plaćenog godišnjeg odmora – najkasnije u roku od 18 meseci, računajući od kraja godine u kojoj je stečeno pravo na odmor. I sad ako ovo protumačimo onako kako piše, dolazimo do toga da je ipak ispravno tražiti godinu dana rada za sticanje prava na pun godišnji odmor. Jer, kako je rečeno: „koristi se najkasnije u roku od […] računajući od kraja godine u kojoj je stečeno pravo na odmor“, ispada da se pravo na godišnji odmor stiče tek na kraju kalendarske godine, a da se isti koristi u narednim godinama. Konkretno to bi značilo da se pravo na pun odmor za 2019. god. npr. stiče tek 31. decembra 2019. god. i da se odmor za 2019. god. koristi u 2020. god. a da se u celosti mora iskoristiti do 30. juna 2021. god.
Tek tada bi ona priča o „starom“ i „novom“ odmoru i korišćenju istog bila u potpunosti jasna i logična. A bila bi jasna i priča o srazmernom odmoru koji bi se dobijao samo za prvu godinu zaposlenja i godinu u kojoj radni odnos prestaje.
Vidimo, da ni Konvencija nije baš jasna niti su njene odredbe međusobno usklađene.
2. Korišćenje godišnjeg odmora u delovima
Ali najčudnije mi je tumačenje odredbi Konvencije u vezi korišćenja godišnjeg odmora u delovima.
Član 73. ZoR, trenutno glasi:
„Godišnji odmor koristi se jednokratno ili u dva ili više delova, u skladu sa ovim zakonom.
Ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak najkasnije do 30. juna naredne godine.
Zaposleni ima pravo da godišnji odmor koristi u dva dela, osim ako se sa poslodavcem sporazume da godišnji odmor koristi u više delova.
Zaposleni koji nije u celini ili delimično iskoristio godišnji odmor u kalendarskoj godini zbog odsutnosti sa rada radi korišćenja porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta – ima pravo da taj odmor iskoristi do 30. juna naredne godine.“.
U ZoR je dakle, prihvaćeno rešenje da ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak u toku naredne godine. I Ministarstvo navedenu odredbu u mnogo mišljenja tumači kao obavezu da se prvi deo godišnjeg odmora koristi u trajanju od najmanje dve nedelje neprekidno, što recimo decidno kaže u svom Mišljenju br. 011-00-521/2017-02 od 13. novembra 2017. god:
„[…] Prema tome, u situaciji kada se godišnji odmor koristi u delovima, trajanje prvog dela godišnjeg odmora ne može da bude kraće od dve radne nedelje i mora da se iskoristi do kraja kalendarske godine za koju se ostvaruje pravo na godišnji odmor. Ne postoji mogućnost da se poslodavac i zaposleni dogovore o kraćem korišćenju prvog dela godišnjeg odmora. […]“.
U Mišljenju br. 011-00-736/2015-02 od 29. jula 2015. god. se kaže:
„[…] Iz navedenog nedvosmisleno sledi da, ukoliko zaposleni koristi odmor u delovima, prvi deo godišnjeg odmora mora da se koristi u najmanjem trajanju od dve radne nedelje neprekidno.
Ovakvo zakonsko rešenje u skladu je s međunarodnim standardima kojima se obezbeđuje minimalni neprekidni period za odmor zaposlenog. […]“.
E sad, nije da im se može zameriti ovakvo tumačenje jer zakon decidno i predviđa tako.
Ova nakaradna logika je postojala i pre izmena iz 2014. god., kojima je, kako god, izvršeno skraćenje u slučaju kada zaposleni koristi godišnji odmor u delovima (pre izmena prvi deo je morao trajati tri radne nedelje). Ovo zakonsko rešenje je isto kao ono 2001. god. a po zakonima pre njega tražilo se 12 radnih dana, što je malo više od dve nedelje. S druge strane, meni je zanimljivo ono što je predlagač zakona rekao u obrazloženju izmena iz 2014. god., da se ovim izmenama smanjuje obavezni prvi deo godišnjeg odmora na dve radne nedelje, kako to predviđa Konvencija.
A u Mišljenju 011-00-736/2015-02 čiji sam deo citirao, zanimljivo mi je da Ministarstvo kaže da je to u skladu sa međunarodnim standardima. Ne znam samo kojim, onim ustanovljenim Konvencijom ili …?
A šta zaista predviđa Konvencija? Ista u članu 8. kaže samo da korišćenje plaćenog godišnjeg odmora u delovima mogu odobriti nadležne vlasti ili odgovarajući organi u zemlji, te da se jedan deo koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje ukoliko drukčije nije predviđeno sporazumom koji važi za poslodavca i za dotično zaposleno lice, i pod uslovom da prema dužini radnog staža dotično lice ima pravo na toliki period odmora.
I kako se od toga da se jedan deo koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje, a da nije čak rečeno da to mora biti prvi deo, došlo do toga da se prvi deo odmora obavezno koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno? Gde to piše? Da ne govorim da je decidno rečeno da se odmor koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje samo ukoliko drukčije nije predviđeno sporazumom zaposlenog i poslodavca.
Kao da ne čitamo iste tekstove. Ili, možda čitamo, ali ih ne razumemo na isti način (ili ne želimo da ih tako razumemo). Zašto zakonopisac zabranjuje zaposlenom i poslodavcu da se sami dogovore oko stvari koje se jedino njih i tiču (a što uzgred predviđa i Konvencija sa kojom se navodno usklađuju)? Gde je tu interes države da se meša u njihove odnose?
3. Umesto zaključka
Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje?
Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Ovde je reč o loše napisanom propisu zbog lošeg tumačenja onoga na šta se poziva.
Da se podsetimo na stav Evropskog suda za ljudska prava povodom određivanja autonomnog pojma zakona, koji je u svojoj odluci preneo i naš Ustavni sud, a koji glasi: „[…] da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom […] da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava […]“.
Nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. A pre svega potrebno je razumeti ono što se prepisuje. Mora se dakle povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo. A već sam mnogo puta rekao, nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. U procesu stvaranja propisa moramo se truditi da se pravna norma što preciznije napiše, da bi se kasnije uvek mogao tačno utvrditi njen smisao.
A propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). Ako je nešto loše ili želite drugačije da uredite, inicirajte promenu i dopunu, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu. A to što se „nešto tako oduvek radi“ ne znači automatski da je pravilno i zakonito.Jedino se može tumačiti samo ono što je stvarno napisano. Ne može se (i ne sme) pretpostavljati šta je neko mislio, koja je bila ideja.
A možda su moja očekivanja ipak preterana, jer logično, kako da oni koji napišu loš tekst propisa kasnije daju upotrebljivo i ispravno tumačenje istog? Da su znali bolje, napisali bi to u samom propisu. A nisu ni mogli znati bolje jer nisu ni razumeli ono na šta se pozivaju. Ili nisu hteli da razumeju? Kako god, paradoksalno je opravdavati izmene potrebom usklađivanja, a da to u krajnjem ishodu bude suprotno onome sa čim se usklađujete.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, te da svako donese sopstveni sud o svemu ovome.
A da ne bi bilo pogrešnog tumačenja namere, moram da istaknem, ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde zapisanote postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Izvor: Izvodi iz propisa i službenih mišljenja preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 66, februar 2020. god.
