Povod za ovaj tekst je Odluka Ustavnog suda od 14. novembra 2019. godine, u kojoj je zauzeto nekoliko bitnih stavova u vezi sa uzajamnošću sa stranom državom kod vraćanja imovine i obeštećenja, odnosno reciprocitetom.
1. Ustavna žalba
V. A, A. P. i M. P. V, sve iz Zagreba, Republika Hrvatska, podnele su Ustavnom sudu, 14. februara 2017. godine, preko punomoćnika O. P, advokata iz S, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 1776/15 od 8. decembra 2016. godine, zbog povrede načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na državljanstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 38. Ustava.
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi:
– da je Agencija za restituciju odbila zahtev podnositeljki za vraćanje oduzete imovine, sa obrazloženjem da su podnositeljke hrvatske državljanke, a da između Republike Srbije i Republike Hrvatske ne postoji uzajamnost;
-da je Upravni sud odbio tužbu podnositeljki iz razloga što nije ispunjen uslov koji se odnosi na državljanstvo bivšeg vlasnika, što, u odsustvu uzajamnosti, isključuje i pravo njegovih zakonskih naslednika na vraćanje imovine;
– da se bivša vlasnica tretira drugačije samo zbog činjenice da nije upisana u knjigu državljana Republike Srbije, iako je rođena na teritoriji te republike; da je Upravni sud u istoj stvari doneo presudu „U. 7364/14“, kojom je uvažio tužbu i poništio pobijano rešenje, iako su u tom predmetu i podnosioci zahteva, kao i bivši vlasnik, bili hrvatski državljani, jer je našao da je Agencija bila dužna da po službenoj dužnosti utvrdi postojanje pravnog ili faktičkog reciprociteta;
– da je u osporenoj presudi navedeno da se Agencija za restituciju obratila Ministarstvu pravde, Ministarstvu finansija i Ministarstvu spoljnih poslova, radi pribavljanja podataka o tome da li postoji uzajamnost i da je obaveštena da uzajamnost ne postoji.
Podnositeljke ustavne žalbe ističu da je odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predviđeno utvrđivanje reciprociteta, a ne samo dobijanje mišljenja, te da su u toku predmetnog postupka priložile odluke „Upravnog“ suda Hrvatske, kojima se dokazuje da se u Republici Hrvatskoj vršio povraćaj imovine stranim državljanima, „između ostalih i državljanima Republike Srbije“, ali nadležni organ nije cenio te dokaze.
2. Postupak pred upravnim organima i Upravnim sudom
Osporenom presudom Upravnog suda U. 1776/15 od 8. decembra 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba V. A, A. P. i M. P. V, ovde podnositeljki ustavne žalbe, podneta protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj … od 17. oktobra 2014. godine. Navedenim konačnim rešenjem odbijena je žalba podnositeljki izjavljena protiv rešenja Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) broj … od 9. maja 2014. godine, kojim je odbijen njihov zahtev za vraćanje imovine označene u rešenju, oduzete od J. P.
Upravni sud je u obrazloženju osporene presude konstatovao da je Agencija, na osnovu pismenih dokaza koje su priložile stranke i na osnovu dokaza pribavljenih službenim putem, utvrdila: da je J.P. preminula 1998. godine i da su podnositeljke ustavne žalbe njene ćerke; da su podnositeljke državljanke Republike Hrvatske; da se Agencija obratila Ministarstvu pravde, Ministarstvu finansija i Ministarstvu spoljnih poslova, radi pribavljanja „nedostajućih“ podataka i da je obaveštena da uzajamnost ne postoji između Republike Srbije i Republike Hrvatske u pogledu sticanja prava svojine na nepokretnostima, da ne postoji zaključen međudržavni sporazum kojim su uređena prava po osnovu restitucije, niti da postoji zaključen bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije; da je, primenom odredaba člana 5. stav 1. tačka 5) i stava 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, prvostepeni organ utvrdio da u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzete imovine odnosno obeštećenje.
Upravni sud je dalje naveo da je tuženi organ našao da je pravilna odluka prvostepenog organa i da takvu ocenu prihvata i taj sud, ali ne iz razloga koji su izneti u obrazloženju rešenja tuženog organa, budući da nisu pravilno ocenjeni dokazi koji se nalaze u spisima. Upravni sud je konstatovao da se u spisima nalazi rešenje Osnovnog suda u Subotici O. 2780/11 od 18. novembra 2011. godine i „rešenje o nasleđivanju Republike Hrvatske broj X-O-4202/98 od 28. oktobra 1998. godine“, iz kojih proizlazi da je J.P. bila državljanka Republike Hrvatske.
Ovaj sud je, polazeći od navedenog, ocenio da je pogrešno zaključivanje prvostepenog i drugostepenog organa da u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzete imovine zbog toga što su podnositeljke zahteva hrvatske državljanke, već zbog toga što „nije ispunjen osnovni uslov koji se odnosi na državljanstvo bivšeg vlasnika, što, u odsustvu reciprociteta, isključuje i pravo njegovih zakonskih naslednika u skladu sa propisima koji uređuju nasleđivanje u Republici Srbiji i sa odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.
3. Stanje u Hrvatskoj
Presudama Vrhovnog suda Hrvatske Uzz. 20/09-2 od 9. decembra 2009. godine i Uzz. 20/08-2 od 26. maja 2010. godine, kojima podnositeljke ustavne žalbe ukazuju na postojanje reciprociteta sa republikom Hrvatskom, odbijeni su zahtevi za zaštitu zakonitosti Državnog tužilaštva Republike Hrvatske u kojima je isticano da pravo na povraćaj imovine imaju samo strani državljani sa čijom državom je Republika Hrvatska zaključila međunarodni sporazum i lica koja su hrvatsko državljanstvo stekla posle 11. oktobra 1996. godine. U navedenim presudama se ističe da je posle donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine iz 2002. godine, a nakon što je Ustavni sud Republike Hrvatske, svojom odlukom U-I-673/1996 od 21. aprila 1999. godine, ukinuo određene odredbe tog zakona, pravo na naknadu i vraćanje imovine priznato i ranijim vlasnicima koji nisu hrvatski državljani. Iz navedenih presuda proizlazi da su tužilje u upravnim sporovima koji su prethodili podnošenju zahteva za zaštitu zakonitosti bile državljanke Slovenije, odnosno Italije.
U odgovoru Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske broj 514-04-02-01-14-02 od 22. maja 2014. godine, datom na zahtev podnositeljki ustavne žalbe o „(ne)primanju obeštećenja u Republici Hrvstskoj“, navodi se, pored ostalog, da to ministarstvo raspolaže podacima da su državljani Republike Srbije u postupcima vođenim u smislu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, ostvarivali prava na povraćaj, odnosno naknadu imovine oduzete „za vreme jugoslovenske komunističke vladavine“.
4. Relevantni propisi
Odredbama Ustava Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, broj 98/2006), na čiju povredu ukazuju podnositeljke ustavne žalbe, utvrđeno je:
– da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.);
– da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.);
– da sticanje i prestanak državljanstva Republike Srbije uređuje zakon, da državljanin Republike Srbije ne može biti proteran, ni lišen državljanstva ili prava da ga promeni, te da dete rođeno u Republici Srbiji ima pravo na državljanstvo Republike Srbije, ako nisu ispunjeni uslovi da stekne državljanstvo druge države (član 38. st. 1, 2, i 3.).
Odredbama člana 5. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Sl. glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je:
– da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim – njegovi zakonski naslednici, utvrđeni u skladu sa propisima koji uređuju nasleđivanje u Republici Srbiji i sa odredbama ovog zakona (stav 1. tačka 1));
– da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima fizičko lice – strani državljanin, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim, njegovi zakonski naslednici, pod uslovom reciprociteta (stav 1. tačka 5));
– da se pretpostavlja da postoji reciprocitet sa državom koja nije uređivala vraćanje imovine ako domaći državljanin može da stekne pravo svojine i nasledi nepokretnosti u toj državi (član 5. stav 2.);
– da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje nema fizičko lice – strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, za koje je obavezu obeštećenja preuzela strana država po osnovu međunarodnog ugovora, ni fizičko lice – strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, koji su i bez postojanja međunarodnog ugovora, obeštećeni ili im je pravo na vraćanje imovine priznato pravom strane države (stav 3. tač. 1) i 2));
– da postojanje reciprociteta sa stranom državom i međunarodnog ugovora, u smislu ovog člana, utvrđuje Agencija po službenoj dužnosti (stav 5.).
Odredbama člana 13. Zakona o rešavanju sukoba zakona sa propisima drugih zemalja („Sl. list SFRJ“, br. 43/82 i 72/82, „Službeni list SRJ“, broj 46/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 46/06) propisano je:
– da će sud ili drugi nadležni organ po službenoj dužnosti utvrditi sadržinu stranog merodavnog prava (stav 1.);
– da organ iz stava 1. ovog člana može zatražiti obaveštenje o stranom pravu od ministarstva nadležnog za poslove pravde (stav 2.);
– da stranke u postupku mogu podneti i javnu ispravu o sadržini stranog prava (stav 3.).
Odredbama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine („Narodne novine“, br. 92/96…81/02) propisano je:
– da se prava iz ovog zakona priznaju fizičkom licu – ranijem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim naslednicima prvog naslednoga reda (član 9. stav 1.);
– da se u pogledu prava nasleđivanja primenjuju odredbe Zakona o nasleđivanju, ako ovim zakonom nije drukčije propisano (član 9. stav 2.);
– da raniji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kada je pitanje naknade rešeno međudržavnim sporazumima (član 10. stav 1.);
– da izuzetno od odredbe stava 1. ovoga člana, prava propisana ovim zakonom mogu steći i strana fizička i pravna lica ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima (član 10. stav 2.).
Zakonom o nasleđivanju Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 48/03…33/15) propisano je: da ostavioca nasleđuju pre svih njegova deca i njegov bračni drug (član 9. stav 1.); da lica iz stava 1. ovoga člana nasleđuju na jednake delove (član 9. stav 2.).
Odredbama člana 1. stav 2. Zakona o nasleđivanju („Sl. glasnik RS“, 46/95 i 101/03) predviđeno je: da prvi nasledni red čine ostaviočevi potomci i njegov bračni drug (član 9. stav 1.); da ostaviočeva deca i bračni drug nasleđuju na jednake delove (član 9. stav 2.).
5. Stav Ustavnog suda
Podnositeljke ustavne žalbe smatraju da im je osporenom presudom povređeno pravo na pravično suđenje, budući da je Agencija ocenu o nedozvoljenosti njihovog zahteva obrazložila nepostojanjem uzajamnosti između Republike Srbije i Republike Hrvatske i ističu da je Agencija navedenu ocenu zasnovala samo na „obaveštenju“ da ne postoji uzajamnost, da nije zaključen međudržavni sporazum, niti bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije, propuštajući da utvrdi da li reciprocitet postoji.
5.1. Sporna pitanja i odgovori
Po oceni Ustavnog suda, postavila su se kao sporna sledeća pitanja:
1. od kakvog je značaja za ostvarenje prava na vraćanje imovine, činjenica da nije zaključen međudržavni sporazum kojim su uređena prava po osnovu restitucije, niti bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije i
2. na koji način se u postupku pred Agencijom utvrđuje postojanje uzajamnosti u pogledu prava bivšeg vlasnika, odnosno njegovih naslednika na vraćanje imovine.
1. Odgovor na prvo sporno pitanje sadržan je u Odluci Už-3218/2015 od 9. novembra 2016. godine, u kojoj je Ustavni sud ocenjivao pravni stav Upravnog suda da je nepostojanje međunarodnog sporazuma, odnosno bilateralnog ugovora između Republike Srbije i Republike Hrvatske o rešavanju pitanja restitucije, dokaz da ne postoji reciprocitet između navedenih država kada je u pitanju vraćanje oduzete imovine.
Ustavni sud je u navedenoj odluci istakao: da odredbe člana 10. st. 1. i 2. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, upućuju na zaključak da raniji vlasnik koji je strani državljanin ima pravo na naknadu za oduzetu imovinu, ukoliko pitanja restitucije nisu rešena međudržavnim sporazumom, a ako jesu – samo izuzetno može steći to pravo, ako se to utvrdi međudržavnim sporazumom; da iz odredbe člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju proizlazi da bivši vlasnik koji je strani državljanin nema pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje, ako je za njega tu obavezu preuzela strana država po osnovu međunarodnog ugovora ili je na drugi način obeštećen. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da nema ustavnopravnog utemeljenja pravni stav iznet u presudi koja je osporena tom ustavnom žalbom, prema kome bivši vlasnici koji su državljani onih država koje su uredile pitanje vraćanja imovine, nemaju pravo na vraćanje imovine, ukoliko Republika Srbija nije zaključila sa tim državama međudržavni sporazum ili bilateralni ugovor kojim je regulisano to pitanje.
Polazeći od svog stava izraženog u Odluci Už-3218/2015, Ustavni sud je ocenio da nepostojanje međunarodnog sporazuma, odnosno bilateralnog ugovora između Republike Srbije i Republike Hrvatske o rešavanju pitanja restitucije ne može, ni sam za sebe, niti u vezi sa drugim razlozima, biti razlog za odbijanje zahteva za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje.
2. U traženju odgovora na drugo sporno pitanje, Ustavni sud je pošao od navedenih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i Zakona o rešavanju sukoba zakona sa propisima drugih zemalja, iz kojih proizlazi: da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine, odnosno njegovi zakonski naslednici, pod uslovom uzajamnosti; da se pretpostavka o postojanju uzajamnosti primenjuje samo u slučaju da je reč o državi koja nije uređivala vraćanje imovine; da je u nadležnosti Agencije da utvrđuje postojanje uzajamnosti sa stranom državom i međunarodnog ugovora; da Agencija po službenoj dužnosti utvrđuje sadržinu stranog merodavnog prava, pri čemu od Ministarstva pravde može tražiti obaveštenje o sadržini tog prava.
S obzirom na to da je Republika Hrvatska uredila pitanje vraćanja imovine donošenjem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, Ustavni sud nalazi da u konkretnom slučaju nije merodavna odredba člana 5. stav 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju o pretpostavljenom reciprocitetu, na koju se poziva Upravni sud.
Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je bivšem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim naslednicima koji su u prvom naslednom redu, pravo na vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje priznato zakonom koji uređuje ovu oblast, kako u Republici Srbiji, tako i u Republici Hrvatskoj, a da je u postupku koji je okončan osporenim aktom utvrđeno da su podnositeljke ustavne žalbe ćerke bivšeg vlasnika.
U vezi sa navodima ustavne žalbe da nadležni organi nisu cenili dostavljene dokaze iz kojih proizlazi da se u Republici Hrvatskoj vršio povraćaj imovine i državljanima Republike Srbije, Ustavni sud konstatuje da su podnositeljke Agenciji dostavile, pored ostalog, odgovor Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske broj 514-04-02-01-14-02 od 22. maja 2014. godine, u kome se navodi da to ministarstvo „raspolaže podacima“ da su državljani Republike Srbije u postupcima vođenim u smislu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, ostvarivali prava na povraćaj, odnosno naknadu oduzete imovine. U prilogu navedenog dopisa, dostavljene su odluke koje se odnose na državljane Republike Slovenije i Republike Italije, ali ne i Republike Srbije.
Po oceni Ustavnog suda, pre ocene o tome da li postoji uzajamnosti u pogledu prava bivšeg vlasnika, odnosno njegovih naslednika na vraćanje imovine, najpre se mora utvrditi sadržina odredaba Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine koje uređuju krug lica koja imaju pravo na vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje.
Ustavni sud, međutim, nalazi da za ostvarenje prava stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje nije dovoljan formalni reciprocitet, koji garantuje ravnopravnost u tretmanu, odnosno isključuje diskriminaciju po osnovu državljanstva, već je potreban materijalni reciprocitet, koji garantuje punu međunarodnu ravnotežu u pogledu uživanja pojedinih prava.
Stoga se prilikom ocenjivanja da li postoji uzajamnost u pogledu prava koja se ostvaruju u postupku restitucije, mora, pored ostalog, utvrditi koja vrsta nepokretnosti je predmet vraćanja.
Ako je reč o poljoprivrednom zemljištu – potrebno je utvrditi da li predmetno zemljište može biti predmet vraćanja u Republici Srbiji, a ako može – da li se isto pravo može ostvariti u stranoj državi ili se umesto vraćanja imovine u naturi u stranoj državi može dobiti samo obeštećenje. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je predmet zahteva podnositeljki ustavne žalbe poljoprivredno zemljište, te da je odredbama člana 25. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano u kojim slučajevima se poljoprivredno zemljište ne vraća, već se daje obeštećenje.
Iz navedenog sledi da obaveštenje o tome da li postoji uzajamnost u pogledu sticanja prava na nepokretnostima između Republike Srbije i Republike Hrvatske može biti od značaja samo ako se prethodno utvrdi da se sporna imovina može vratiti u naturi, prema odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, a ne i u slučaju da se za takvo zemljište u obe države može dobiti samo novčano obeštećenje. S druge strane, ako se prema zakonu Republike Srbije za predmetno zemljište može ostvariti pravo na vraćanje zemljišta u naturi, a u Republici Hrvatskoj se u istoj situaciji može dobiti samo obeštećenje – ne postoji reciprocitet potreban za ostvarivanje prava na restituciju prema odredbama Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju, pa nije ni potrebno utvrđivati postojanje uzajamnosti u pogledu sticanja prava na nepokretnostima.
Ustavni sud konstatuje da je Agencija ocenu o nepostojanju uzajamnosti zasnovala samo na obaveštenju ministarstva, ne ispitujući postojanje uzajamnosti primenom merodavnog domaćeg i stranog prava. Propust Agencije da to učini nije otklonjen ni u upravnom sporu koji je okončan osporenim aktom, što je imalo za posledicu da osporena presuda nije obrazložena na način koji bi otklonio sumnju u arbitrarnost postupanja i odlučivanja.
Ustavni sud je stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Sl. glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.
Ustavni sud naglašava da nije nadležan da odlučuje o tome da li postoji uzajamnost u pogledu prava bivšeg vlasnika, odnosno njegovih naslednika na vraćanje imovine, niti se ovom odlukom prejudicira odluka nadležnog organa o zahtevu podnositeljki ustavne žalbe, pod pretpostavkom da se postojanje uslova za ostvarenje tog prava utvrdi i oceni u postupku koji je sproveden u skladu sa zakonom.
Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 1776/15 od 8. decembra 2016. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljki ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj … od 17. oktobra 2014. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
6. Umesto zaključka
Iz celokupne sadržine odluke Ustavnog suda možemo izvući tri najbitnija stava:
Nepostojanje međunarodnog sporazuma, odnosno bilateralnog ugovora između Republike Srbije i Republike Hrvatske o rešavanju pitanja restitucije ne može biti razlog za odbijanje zahteva za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje.
Pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine, odnosno njegovi zakonski naslednici, pod uslovom uzajamnosti, a pretpostavka o postojanju uzajamnosti primenjuje se samo ako je reč o državi koja nije uredila vraćanje imovine, pri čemu je Agencija za restituciju nadležna da utvrđuje postojanje uzajamnosti i sadržinu stranog merodavnog prava.
Za ostvarenje prava stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje nije dovoljno utvrditi postojanje formalnog reciprociteta, već i materijalnog reciprociteta, kao i vrstu nepokretnosti koja je predmet vraćanja jer od toga zavisi način ostvarenja prava.
Izvor: Izvodi iz propisa i sudske prakse preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
