Ovaj tekst predstavlja deo serije tekstova na Pravnom portalu, započetih tekstom „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“, u kojima se bavim pravnom regulativom upotrebe bespilotnih vazduhoplova, te pokušavam da ukažem na probleme ali i moguća rešenja postojeće situacije. Dakle, da bi se razumelo ovo izlaganje najpre se mora pročitati navedeni tekst (u kome je dat spisak i ostalih tekstova). Sve ograde i napomene date u navedenom tekstu važe i ovde. Ovaj tekst konkretno bavi se pitanjima u vezi lica (osoba) koja rukuju (upravljaju) bespilotnim vazduhoplovima (njihovim obavezma, sposobnostima, znanjima i uslovima koje moraju da ispune).
Ovde ću samo dati par odrednica, čisto radi razumevanja ovog teksta.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice). Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Pod pojmom „Zakon“ podrazumevam Zakon o vazdušnom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 73/2010, 57/2011, 93/2012, 45/2015, 66/2015-dr.zakon, 83/2018 i 9/2020). Kada govorim o „Pravilniku“, mislim na aktuelni Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 1/2020), a pod „starim pravilnikom“ podrazumevam prethodno važeći Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 108/2015).
Od propisa Evropske unije (u daljem tekstu: EU) za ovo razmatranje značajni su Uredba Komisije (EU) 2019/947 o pravilima i postupcima za rad bespilotnih vazduhoplova („Sl. list EU“, br. L 152/45) – u daljem tekstu: Uredba (EU) 2019/947, te Uredba Komisije (EU) 2019/945 o sistemima bespilotnih vazguhoplova i o operaterima sistema bespilotnih vazguhoplova iz trećih zemalja („Sl list EU“ br. 152/1) – koja će u daljem tekstu biti označavana sa „Delegirana uredba (EU) 2019/945“.
„Direktorat“ je Direktorat civilnog vazduhoplovstva RS.
1. Pojam operatera bespilotnog vazduhoplova
Prema definiciji iz člana 2. Pravilnika, operater bespilotnog vazduhoplova je fizičko lice koje neposredno upravlja sistemom bespilotnog vazduhoplova, kontroliše njegov let, programira sistem upravljanja bespilotnim vazduhoplovom i koje je odgovorno za njegov let.
Ali, definicije pojma operater bespilotnog vazduhoplova iz Zakona, Uredbe o upravljanju vazdušnim prostorom („Sl. glasnik RS“, br. 86/2019) – u daljem tekstu: Uredba, i Pravilnika se ne slažu.
Prema Zakonu, operater vazduhoplova je svako pravno ili fizičko lice koje koristi ili namerava da koristi jedan ili više vazduhoplova, što je suštinski korisnik a ne rukovaoc vazduhoplova.
Stari pravilnik iako terminološki neusaglašen i konfuzan, koristio je definiciju operatera iz Zakona, a fizičko lice koje upravlja bespilotnim vazduhoplovom, kontroliše njegov let, programira sistem upravljanja bespilotnim vazduhoplovom i koje je odgovorno za njegov let (što je rukovac), nazivao je operater na zemlji.
Definicije operatera bespilotnog vazduhoplova iz Uredbe i Pravilnika su identične, i prema njima, operater bespilotnog vazduhoplova je u stvari fizičko lice koje je njegov rukovaoc, ono lice koje fizički upravlja vazduhoplovom.
Uredba (EU) 2019/947 pod operaterom UAS (Unmanned aerial system – sistem, sklop bespilotnog vazduhoplova = vazduhoplov + oprema za daljinsko upravljanje istim) podrazumeva svako pravno ili fizičko lice koje upravlja ili namerava upravljati jednim ili sa više UAS, što je u suštini definicija operatera u smislu Zakona, dok u smislu rukovaoca bespilotnim vazduhoplovom pominje „udaljenog pilota“ (pilot na daljinu). Definiciju „udaljeneg pilota” možemo naći Delegiranoj uredbi (EU) 2019/945, i to je fizičko lice odgovorno za bezbedno upravljanje letom bespilotnog vazduhoplova koje upravlja komandama leta, bilo ručno ili, kada bespilotni vazduhoplov leti na automatizovan način, praćenjem pravca letenja uz mogućnost intervencije i promene pravca u svakom trenutku.
Zato naziv operater koristim u tekstu u smislu rukovaoca (pilota) bespilotnog vazduhoplova, jer ga Pravilnik tako naziva, iako je najpravilniji i najjasniji naziv rukovaoc.
Ovde ću dati jedan primer loše napisanog teksta koji pravi konfuziju a kao potvrdu navoda o značaju nomotehničkih pravila i redakciji teksta, te uvod u logično pitanje koje sledi. Naime, stav 2. člana 17. starog pravilnika u celini je glasio: „Operater bespilotnog vazduhoplova i lice koje upravlja bespilotnim vazduhoplovom, a koji su strano pravno ili fizičko lice, mogu da koriste bespilotni vazduhoplov na teritoriji Republike Srbije u skladu sa odredbama ovog pravilnika i pod uslovom da Direktorat prihvati odgovarajući sertifikat o osposobljenosti za upravljanje bespilotnim vazduhoplovom koji je tom licu izdao nadležni organ strane države.“.
Sertifikat o osposobljenosti za upravljanje bespilotnim vazduhoplovom po logici stvari može se izdati samo fizičkom licu, jer pravno lice je fikcija, nema ličnost, i ne može fizički upravljati ničime, to može zaposleni u tom pravnom licu u ime pravnog lica. Dakle, pominjanje pravnih lica kojima Direktorat priznaje sertifikat o osposobljenosti je besmisleno. Suštinski navedena konfuzija u tekstu nastala je zbog definicije pojma operater, odnosno onoga što se u starom pravilniku pod time podrazumevalo. Ali upotreba sastavnih i rastavnih veznika (i, ili) kao i upotreba interpunkcijskih znakova ima svoja pravila. Zarez može imati razdvajaće (kod nabrajanja) ili pak dopunjujuće (apozicijsko, odnosno) značenje. A red reči u rečenici uz upotrebu interpunkcijskog znaka daje smisao, tako da je uvek moguće jasno se izraziti. U stvari, trebalo je biti rečeno da strano fizičko lice (rukovaoc) može upravljati bespilotnim vazduhoplovom na teritoriji RS ako Direktorat prihvati odgovarajući sertifikat o osposobljenosti koji je tom licu izdao nadležni organ strane države, a da je navedeno uslov da strani operater bespilotnog vazduhoplova (koji je po starom pravilniku mogao biti i pravno i fizičko lice, jer je operater bio isto što i korisnik) koristi isti na teritoriji RS ukoliko ne angažuje domaćeg rukovaoca koji poseduje sertifikat Direktorata.
Ali bez obzira na navedenu nomotehničku grešku, stari pravilnik je propisivao nešto logično, da strana fizička lica mogu da upravljaju bespilotnim vazduhoplovom na teritoriji RS ako Direktorat prihvati odgovarajući sertifikat o osposobljenosti koji je tom licu izdao nadležni organ strane države. I pored konfuzno napisanog teksta, jasno je da je to bila intencija pisca teksta, jer korišćenje bespilotnog vazduhoplova od strane lice koja upravlja istim podrazumeva upravljanje (ne može biti ništa drugo).
Pravilnik se ovim problemom ne bavi uopšte, što je neverovatno. Sada se postavlja pitanje, da li stranci mogu da upravljaju bespilotnim vazduhoplovom na teritoriji RS na osnovu inostranih dozvola (uverenja, sertifikata), ako nisu prošli proveru znanja kod Direktorata? Kako nije rečeno ništa o tome, a rečeno je ko može da upravlja bez određenja da li je reč o domaćem ili stranom fizičkom licu, ispada da i stranci moraju obavezno da prođu proveru znanja kod Direktorata, inače ne mogu upravljati bespilotnim vazduhoplovom na teritoriji RS, kakvu god dozvolu posedovali i proveru znanja prošli u matičnoj državi.
O ovim pitanjima Delegirana uredba (EU) 2019/945 kaže da su operateri UAS iz trećih zemalja dužni unutar vazdušnog prostora jedinstvenog europskog neba poštovati Uredbu (EU) 2019/947, a da nadležno telo može pod propisanim uslovima priznati potvrdu o osposobljenosti udaljenog pilota ili operatera UAS u skladu s Uredbom (EU) 2019/947 ili istovrsan dokument. Uslovi su da je treća zemlja zatražila takvo priznanje, da su potvrda o osposobljenosti udaljenog pilota ili operatera UAS valjane isprave države izdavanja i ako je osigurano da zahtevi na osnovi kojih su te potvrde izdane pružaju propisano nivo bezbednosti. Ovo ne rešava pitanje stranaca na teritoriji RS, ali je jasno da operateri sertifikovani od Direktorata ne mogu upravljati bespilotnim vazduhoplovoma na teritoriji EU, jer autoru ovog teksta nije poznato (nije isključena greška na strani autora) da je ratifikovan neki ugovor s tim u vezi niti da je za početak RS kao treća zemlja zatražila takvo priznanje.
A ta pitanja su recimo dobro uređena propisima o bezbednosti saobaćaja na putevima, te možda tamo treba tražiti ideje. Jer, svaki vozač koji poseduje važeću vozačku dozvolu druge države, može da upravlja motornim vozilom na teritoriji RS na osnovu dozvole strane države (sa kojima postoji međunardodni ugovor o priznavanju obrazaca vozačkih dozvola) ili međunarodne dozvole koja se izdaje na jedinstvenom obrascu u zemlji porekla a na osnovu vozačke dozvole (i obratno domaći državljanin u inostranstvu na osnovu naše vozačke dozvole).
Moram ukazati i na potrebu postojanja centralne evidencije operatera bespilotnih vazduhoplova koji mogu da izvode pojedine operacije. Pravilnik se tim ne bavi, ali Uredba (EU) 2019/947 predviđa dadržave uspostavljaju i održavaju tačne sisteme registracije ne samo za UAS za koje je obavezna sertifikacija, već i za operatere UAS čiji rad može predstavljati rizik za bezbednost, zaštitu ličnih podataka ili životne sredine. A predviđena je i sadržina takvih registara, odnosno koje informacije sadrže. Države osiguravaju da su ti sistemi za registraciju digitalni i interoperabilni te da putem baze podataka omogućuju uzajaman pristup informacijama i njihovo razmenjivanje.
2. Uslovi za upravljanje bespilotnim vazduhoplovom
Uslovi za upravljanje bespilotnim vazduhoplovom propisani su članom 20. Pravilnika. Operater bespilotnog vazduhoplova mora da bude punoletno lice, koje je zdravstveno sposobno i koje je položilo proveru znanja koje je neophodno za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova. Izuzetno, operater koji upravlja bespilotnim vazduhoplovom kategorije 1 na način koji ne zahteva alokaciju vazdušnog prostora ili odobrenje Direktorata:
1) nije dužan da polaže proveru znanja, niti da ispunjava zahteve koji se tiču zdravstvene sposobnosti propisane Pravilnikom;
2) može da bude maloletno lice starije 15 godina, odnosno mlađe od 15 godina ako se prilikom upravljanja bespilotnim vazduhoplovom nalazi pod neposrednim nadzorom punoletnog lica.
Inače, kategorizacija bespilotnih vazduhoplova objašnjena je u tekstu „Šta je bespilotni vazduhoplov?“, koji se može pročitati na Pravnom poortalu.
Propisani uslovi se primenjuju i na strane državljane koji upravljaju bespilotnim vazduhoplovima.
Stari pravilnik je pravio razliku po osnovu svrhe upotrebe, pa je bespilotnim vazduhoplovom koji se koristi u neprivredne svrhe moglo upravljati samo punoletno lice, a bespilotnim vazduhoplovom kategorije 1 moglo je uravljati i maloletno lice pod neposrednim nadzorom punoletnog lica. Bespilotnim vazduhoplovom koji se koristi u privredne svrhe ili je kategorije 2, 3 i moglo je upravljati samo punoletno lice koje je zdravstveno sposobno i koje je položilo proveru znanja iz predmeta vazduhoplovni propisi.
Opet bez preteranog analiziranja i polemisanja, samo ću navesti da Uredba (EU) 2019/947 recimo kaže da UAS u „otvorenoj” i „posebnoj” kategoriji ne smeju upravljati udaljeni piloti mlađi od 16 godina, s tim što se za neke operacije uopšte ne propisuje minimalni uzrast udaljenih pilota (za UAS koji se smataju igračkama, za privatno izrađene UAS čiji je MTOM manji od 250 g ili ako se operacije izvode pod neposrednim nadzorom udaljenog pilota u okviru vazduholovno-modelarskih klubova i udruženja). A propisano je i pod kojim uslovima i granicama države članice mogu sniziti minimalni uzrast udaljenih pilota za upravljanje samo na području te države članice. Objašnjenje kategorizacije UAS po Uredbi (EU) 2019/947 i šta je MTOM, može se pročitati u tekstu „Šta je bespilotni vazduhoplov?“.
Postupak provere znanja za operatera bespilotnog vazduhoplova sprovodi Direktorat, i uređen je članom 22. Pravilnika, koji neću posebno analizirati, s obzirom da je znanje koje je potrebno za operatera vazduhplova, stvar struke. Jedino ću napomenuti da je predloženo uvođenje novog stručnog profila – operatera odnosno rukovaoca bespilotnih vazduhoplova u stručnim školama, sa posebnim nastavim planom i programom, za koji trenutno ne postoji razumevanje, niti želja za prihvatanjem u okvirima ministarsatva i regulatornih institucija koje se bave obrazovanjem i vazdušnim saobraćajem, ali postoji na strani ministarstva koje se bavi radom i zapošljavanjem (prihvaćen je predlog za uvođenje šifre zanimanja).
Međutim, kod pitanja obuke operatera bespilotnih vazduhoplova, ostalo je nejasno odakle se uči materija koja se polaže? A budući da nije propisana, postavlja se logično pitanje, da li je potrebno proći i teoretsku nastavu i praktičnu obuku? Nema odredbi o tome ko može biti predavač, koji je plan i program nastave? Pravilnik o tome kaže jedino da Direktorat na svojoj internet stranici objavljuje listu pitanja od kojih se može sastojati test za proveru znanja.
Zašto ovu materiju ne posmatrati isto kao kod saobraćaja na putevima? Tu postoje privredni subjekti koji obavljaju delatnost auto-škola, ali i specijalizovane srednje stručne škole. Kako god, detaljno su propisani i nastavni plan i program, znanja koja kandidati za vozače moraju da savladaju, te uslovi rada škola (tehnički i kadrovski). Zašto ne bi bilo tako i sa rukovaocima bespilotnih vazduhoplova?
Zdravstvena sposobnost operatera bespilotnog vazduhoplova uređena je članom 21. Pravilnika, prema kome je operater bespilotnog vazduhoplova mentalno i fizički sposoban da upravlja istim ako poseduje neki od sledećih dokumenata:
1) važeće lekarsko uverenje klase 1 ili 2, izdato u skladu sa propisom kojim se uređuju dozvole, centri za obuku i zdravstvena sposobnost letačkog osoblja;
2) važeće lekarsko uverenje klase 3, izdato u skladu sa propisom kojim se uređuju dozvole kontrolora letenja, centri za obuku i vazduhoplovno-medicinski centri;
3) važeću vozačku dozvolu; ili
4) lekarsko uverenje izdato u skladu sa zakonom kojim se uređuje bezbednost saobraćaja na putevima, koje nije starije od pet godina.
U odnosu na stari pravinik, napravljen je pomak, jer se u obzir uzimaju i lekarska uverenja za letačko osoblje, što je potpuno logično. Stari pravilnik je neznano zašto (možda zato što je operater fizički na zemlji a ne u vazduhu), zdravstvenu sposobnost lica koje upravlja bespilotnim vazduhoplovom vezivao samo za zdravstvene uslove koji važe za vozače motornih vozila, s tim što kao dokaz nije priznavao vozačke dozvole kategorija M (motokultivatori) i F (traktori sa ili bez priključnih vozila i radne mašine), što je opet bilo besmisleno s druge strane, a verovatno je posledica nepoznavanja saobraćajnih propisa. Naime, vozači motornih vozila bez obzira za koju kategoriju vozila im je vozačka dozvola izdata, moraju da uspunjavaju iste zdravstvene uslove, tako da su izuzeci po tom osnovu u potpunosti besmisleni.
A kod Pravilnika je sporno što se priznaje lekarsko uverenje izdato u skladu sa zakonom kojim se uređuje bezbednost saobraćaja na putevima do 5 godina starosti, jer takva uverenja u postupku obuke kandidata za vozače i izdavanja vozačke dozvole imaju svoj, mnogo kraći rok važenja. Jer, logično, neko lice danas može biti zdravo i ispunjavati uslove, ali to ne znači da će biti sutra. A ako roku važenja uverenja ne završi obuku i položi vozački ispit, to znači da s tim licem postoji ozbiljan problem, koji ga verovatno diskvalifikuje za priznavanje prava da vozi.
3. Obaveze operatera bespilotnih vazduhoplova
Prema članu 19. Pravilnika, operater bespilotnog vazduhoplova je dužan, odnosno odgovoran:
– da let ne ugrožava život, zdravlje i imovinu ljudi i da ne narušava javni red i mir;
– da poštuje propisana pravila letenja;
– da se, u slučaju kada je alociran vazdušni prostor, let odvija u granicama tog prostora, kao i da bude dostupan nadležnoj jedinici kontrole letenja radi eventualnog prekida leta;
– da pre leta proveri ispravnost sistema bespilotnog vazduhoplova, količinu pogonskog goriva, odnosno stanje baterija;
– da sva oprema bespilotnog vazduhoplova, uključujući predmete i spoljni teret, bude na odgovarajući način pričvršćena;
– da prikupi sve potrebne informacije za bezbedno obavljanje planiranog leta, da se uveri da meteorološki i ostali uslovi u području leta obezbeđuju njegovo bezbedno izvođenje, kao i da, u slučaju da nije tražio alokaciju vazdušnog prostora, proveri da li je vazdušni prostor prethodno alociran za potrebe drugih korisnika, odnosno da li postoje ograničenja za obavljanje planiranog leta;
– da bespilotni vazduhoplov tokom leta bude bezbedno udaljen od prepreka.
Operater bespilotnog vazduhoplova ne sme da bude pod uticajem alkohola ili psihoaktivnih supstanci, niti u takvom psihofizičkom stanju koje ga onemogućava da bezbedno upravlja bespilotnim vazduhoplovom. Ovde ću dati jednu opasku koja se tiče pisanja teksta, zbog tumačenja teksta kod kasnijih postupanja. Nije dobro upotrebljavati izraze kao “uticaj, dejstvo”, jer bez preciziranja nisu jasni a u primeni propisa mogu izazvati problem, da se recimo neko kriv za kazneno delo “izvuče” zbog tehničke nepreciznosti. Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019) jasno precizira da je pod dejstvom alkohola osoba kod koje je u organizmu, analizom odgovarajućeg uzorka krvi ili odgovarajućim sredstvima ili aparatima za merenje alkoholisanosti (alkometrom i dr.), utvrđen sadržaj alkohola u krvi veći od 0,30 mg/ml. A pod dejstvom psihoaktivnih supstanci je osoba kod koje je ispitivanjem pomoću odgovarajućih sredstava i metoda (test) utvrđeno prisustvo ovih supstanci u organizmu (nulta tolerancija). Ali navedeni zakon za određene kategorije vozača (vozači koji vrše prevoz putnika, vozači vozila mase veće od 3,5 t, vozači mopeda i motorcikala, instruktori vožnje, kandidati za vozača tokom obuke, vozači sa probnom vozačkom dozvolom…) precizira da kada učestvuju u saobraćaju ne smeju uopšte da imaju u organizmu psihoaktivne supstance ili alkohol, ili da pokazuju znake poremećaja, koje su posledica konzumiranja istih. Tako je to trebalo biti uređeno i u Pravilniku, jer jasna je intencija da se ne dozvoli upravljanje bespilotnim vazduhoplovom licima koji su konzumirali alkohol ili psihoaktivne supstance. Jer kada iste imaju uticaj na neko lice, stvar je konkretne analize. Neko može da popije više alkohola a da to nema uticaja na njegovo funkcionisanje i šta onda? Šta se ceni, konkretni uticaj na funkcionalnu sposobnost tog lica ili samo prisustvo zabranjene supstance u organizmu?
I drugo važno nerešeno pitanje, kako se kod operatera bespilotnog vazduhoplova utvrđuje prisustvo alkohola ili psihoaktivnih supstanci u organizmu? U kom postupku, pomoću kojih metoda, ko je ovlašćen za to?
Dalje, operater ne sme upravljati bespilotnim vazduhoplovom sa ili iz objekta u pokretu, niti upravljati sa više bespilotnih vazduhoplova istovremeno (član 17. Pravilnika). U odnosu na stari pravilnik, navedene odredbe su razreađene i pooštrene, što jeste pozitivan pomak ali videli smo i da je to nedovoljno.
Prema članu 23. Pravilnika, prilikom upravljanja bespilotnim vazduhoplovom operater mora pri sebi da ima:
1) potvrdu Direktorata o položenoj proveri znanja (ako je obavezan da polaže proveru znanja);
2) odobrenja Direktorata (da se let obavi na većoj visini ili u blizini aerodroma, na većoj horizontalnoj udaljenosti od operatera, iznad ili u blizini ljudi, za let u rejonima III i IV, u uslovno zabranjenoj zoni, za let noću, za izbacivanje tečnosti i predmeta i nošenje spoljnog tereta, za strani vazduhoplov, itd.), kada je obavezan da zahteva ta odobrenja;
3) uputstvo proizvođača za korišćenje bespilotnog vazduhoplova, u štampanom ili elektronskom formatu;
4) dokument kojim se dokazuje zdravstvena sposobnost operatera bespilotnog vazduhoplova.
U odnosu na stari pravilnik, ove odredbe su dodatno razrađene, a što je uslovljeno drugim odredbama koje su pretrpele izmene. Budući da je stari pravilnik delio bespilotne vazduhoplove prema načinu korišćenja, za operatera bespilotnog vazduhoplova koji se koristi u privredne svrhe, zahtevao je i izjavu o osposobljenosti sa propisnim sadržajem za obavljanje planiranih aktivnosti koju je prihvatao Direktorat.
Prokomentarisaću jedino obavezu imanja uputstva proizvođača za korišćenje bespilotnog vazduhoplova prilikom upravljanja istim. Koja je svrha da takav dokument neko ima kod sebe ako ga nije prethodno dobro naučio?
Sertifikacija operatera i izdavanje neke vrste dozvole na propisanom obrascu rešilo bi sva ova pitanja, pa i nošenje nepotrebnih dokumenata, jer ko dozvolu poseduje podrazumeva se da poseduje potrebna znanja i ima zdravstvenu sposobnost za obavljanje aktivnosti.
4. Umesto zaključka
Rezime izlaganja, kroz postavljanje određenih pitanja i predloge kako rešiti konkretne probleme na koje sam ukazao može se pročitati na kraju teksta „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“ koji je objavljen na Pravnom portalu.
Tamo sam rekao da su svi problemi rešivi, da se sve svodi na pitanje dobre volje.
Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
