Povod za pisanje ovog komentara je zanimljivo pitanje postavljeno od jednog javnog preduzeća. Ukratko, pitanje je glasilo, kako tretirati dan kada zaposleni koji je odbornik u opštinskoj skupštini, ima sednicu skupštine, da li ima pravo na plaćeno odsustvo ili na slobodan dan, da li za taj dan ima pravo na naknadu zarade i po kom osnovu? Inače, to nije rešeno njihovim kolektivnim ugovorom.
Nažalost, ovo pitanje nije rešeno ni zakonima kojima je uređen predstavnički sistem niti propisima o radu.
Pošto ovo nije slučaj kada se po zakonu može odobriti plaćeno odsustvo a nije ni slučaj kada nastupa mirovanje radnog odnosa, jedine zakonite opcije su da zaposleni jednostavno uzme godišnji odmor tog dana ili mu odobriti nekakvo neplaćeno odsustvo, s tim što tada nastupaju drugi tehnički problemi o kojima će biti više reči.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
1. Kakva odsustva sa rada postoje?
Međunarodne konvencije uglavnom ne regulišu odsustva sa rada koja nisu godišnji odmori ili plaćena odsustva, osim u pojedinim slučajevima (recimo radi školovanja), već to prepuštaju nacionalnim zakonodavstvima, gde je situacija šarolika, i obično se pravi neka vrsta kompromisa i ostavljanja slobode izbora. Tako je i kod nas.
U RS, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređena su Zakonom o radu („Sl. glasnik RS“ broj 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – u daljem tekstu: ZoR, i posebnim zakonima, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama. Prema ZoR, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju se i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu, samo kada je to zakonom određeno.
Tako, ZoR u delu „VI. ODMORI I ODSUSTVA“ predviđa nekoliko varijanti odsustvovanja sa rada. Ovde neće biti reči o odmorima (godišnjim, nedeljnim…), čemu sam posvetio druge tekstove. Takođe, neće biti reči ni o bolovanjima, porodiljskim niti odsustvima radi nege dece.
Za početak, citiraću čl. 77.-79. ZoR koji su u fokusu, sa sve naslovima iznad njih.
„5. Odsustvo uz naknadu zarade (plaćeno odsustvo) – Član 77.
Zaposleni ima pravo na odsustvo sa rada uz naknadu zarade (plaćeno odsustvo) u ukupnom trajanju do pet radnih dana u toku kalendarske godine, u slučaju sklapanja braka, porođaja supruge, teže bolesti člana uže porodice i u drugim slučajevima utvrđenim opštim aktom i ugovorom o radu.
Vreme trajanja plaćenog odsustva iz stava 1. ovog člana utvrđuje se opštim aktom i ugovorom o radu.
Pored prava na odsustvo iz stava 1. ovog člana zaposleni ima pravo na plaćeno odsustvo još:
1) pet radnih dana zbog smrti člana uže porodice;
2) dva uzastopna dana za svaki slučaj dobrovoljnog davanja krvi računajući i dan davanja krvi.
Članovima uže porodice u smislu st. 1. i 3. ovog člana smatraju se bračni drug, deca, braća, sestre, roditelji, usvojilac, usvojenik i staratelj.
Poslodavac može da odobri zaposlenom odsustvo iz st. 1. i 3. ovog člana za srodnike koji nisu navedeni u stavu 4. ovog člana i za druga lica koja žive u zajedničkom porodičnom domaćinstvu sa zaposlenim, u trajanju utvrđenom rešenjem poslodavca.
Opštim aktom i ugovorom o radu može da se utvrdi pravo na plaćeno odsustvo u trajanju dužem od trajanja utvrđenog u smislu st. 1. i 3. ovog člana, odnosno širi krug lica iz stava 4. ovog člana.
6. Neplaćeno odsustvo – Član 78.
Poslodavac može zaposlenom da odobri odsustvo bez naknade zarade (neplaćeno odsustvo).
Za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ako za pojedina prava i obaveze zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno.
7. Mirovanje radnog odnosa – Član 79.
Zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog:
1) odlaska na odsluženje, odnosno dosluženje vojnog roka;
2) upućivanja na rad u inostranstvo od strane poslodavca ili u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva;
3) privremenog upućivanja na rad kod drugog poslodavca u smislu člana 174. ovog zakona;
4) izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca;
5) izdržavanja kazne zatvora, odnosno izrečene mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere, u trajanju do šest meseci.
Zaposleni kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana ima pravo da se u roku od 15 dana od dana odsluženja, odnosno dosluženja vojnog roka, prestanka rada u inostranstvu, odnosno kod drugog poslodavca, prestanka funkcije, povratka sa izdržavanja kazne zatvora, odnosno mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere – vrati na rad kod poslodavca.
Prava iz st. 1. i 2. ovog člana ima i bračni drug zaposlenog koji je upućen na rad u inostranstvo u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva.“.
Da odmah napravimo distinktivnu razliku. Plaćeno odsustvo je vrsta odsustva gde zaposleni zadržava sva prava i obaveze koje se stiču po osnovu rada (zaradu, penzijski staž, zdravstveno osguranje itd.). Kod neplaćenog odsustva i mirovanja radnog odnosa zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa.
Vidimo da su slučajevi kada se zaposlenom može odobriti plaćeno odsustvo tačno određeni ZoR, s tim da je poslodavcu ostavljena sloboda i mogućnost da opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem u posebnim slučajevima utvrdi pravo na plaćeno odsustvo u dužem trajanju, odnosno širi krug lica od decidno navedenih.
Takođe, u ZoR su precizno određeni slučajevi kada može doći do mirovanja radnog odnosa, ali ZoR ne propisuje slučajeve kada poslodavac može zaposlenom da odobri neplaćeno odsustvo.
Ono što se na prvo čitanje može zaključiti, neplaćeno odsustvo i mirovanje radnog odnosa proizvode po zaposlenog iste posledice, razlika je jedino u obaveznosti odobravanja. Kod mirovanja radnog odnosa zaposleni ima pravo na to, kod neplaćenog odsustva sve se svodi na volju poslodavca da isto odobri zaposlenom.
Da je navedena ocena tačna potvrđuje Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (nakada znano i kao Ministarstvo rada i socijalne politike, te Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike) – u daljem tekstu: Ministarstvo, u svom Mišljenju br. 011-00-6/326/2015-02 od 14. oktobra 2015. god. kada kaže (citat): „[…] Slučajevi za koje poslodavac može odobriti neplaćeno odsustvo, kao i dužina trajanja neplaćenog odsustva nisu određeni zakonom, niti zakon upućuje da se ovo pitanje reguliše opštim aktom ili ugovorom o radu, što znači da poslodavac ima slobodu da ceni da li u konkretnom slučaju može da odobri zaposlenom korišćenje neplaćenog odsustva, imajući u vidu razloge iznete u zahtevu zaposlenog, kao i da njegovo odsustvo neće da remeti organizaciju i proces rada. […] Neplaćeno odsustvo se, kao pravo iz radnog odnosa, utvrđuje i kolektivnim ugovorima, kako u pogledu slučajeva, tako i u pogledu trajanja odsustva. […]“.
Da poslodavac sam odlučuje da li će da odobri neplaćeno odsustvo i u kojim slučajevima, Ministarstvo je reklo i ranije u Mišljenju br. 011-00-136/2007, od 25. aprila 2007. god.
Da pomenem jednu distinktivnu razliku, zaposleni na neplaćenom odsustvu je i dalje u radnom odnosu kod istog poslodavca, i ne može da zasnije radni odnos kod drugog poslodavca, a kada je posredi mirovanje radnog odnosa može, jer upravo ZoR kao slučajeve mirovanja radnog odnosa predviđa i zasnivanje radnog odnosa na određeno vreme kod drugog poslodavca, odnosno obavljanja funkcije za vreme koje ostvaruje prava po osnovu rada (plata, odnosno naknada za rad, obavezno socijalno osiguranje i dr).
Navedeno tvrdi Ministarstvo, u pominjanom Mišljenju br. 011-00-6/326/2015-02 gde kaže i (citat): „[…]Svrha neplaćenog odsustva po ovom osnovu su pre svega, porodične i druge obaveze zaposlenog koje zahtevaju da privremeno odsustvuje sa rada, te se ovo odsustvo ne može koristiti radi zasnivanja radnog odnosa kod drugog poslodavca. […]“. Inače, stav da je zaposleni na neplaćenom odsustvu i dalje u radnom odnosu kod poslodavca, zauzet je i u pominjanom Mišljenju br. 011-00-136/2007, te u Mišljenju br. 120-01-113/2008-02 od 15. aprila 2008. god., gde se recimo kaže (citat): „[…] Imajući u vidu da je zaposleni za vreme neplaćenog odsustva i dalje u radnom odnosu kod poslodavca i da se po isteku neplaćenog odsustva može vratiti na rad, zasnivanje radnog odnosa kod drugog poslodavca na može biti razlog za neplaćeno odsustvo, s obzirom na to da je zaposleni već u radnom odnosu. […]“.
To je posredno potvrdio i Upravni sud u obrazloženju presude II 2U 2045/2015 od 7. maja 2015. god. (citat): „[…] prethodno mirovanje prava i obaveza iz radnog odnosa, za vreme neplaćenog odsustva, nije od uticaja na ostvarivanja prava na jubilarnu nagradu. Naime, u neprekidni rad u […], uračunava se i period mirovanja prava i obaveza iz radnog odnosa za vreme neplaćenog odsustva, budući da je tužilja, u kontinuitetu, u radnom odnosu kod istog poslodavca. […].“.
Međutim kod pitanja, da li se u neprekidni rad računa i vreme provedeno na neplaćenom odsustvu, zanimljivost je tome, što ministarstvo nije konzistentno u svojim stanovištima. Naime, ranije je zahtevalo dodatni uslov, jer u Mišljenju br. 011-00424/2005-02 od 12. maja 2005. god. kaže (citat): „[…] pravo na jubilarnu nagradu za vreme provedeno na neplaćenom odsustvu zaposleni može da ostvari samo ako je to pravo predviđeno opštim aktom ili ugovorom o radu. […]“. A kasnije, Ministarstvo u Mišljenju br. 011-00-00334/2015-02 od 20. aprila 2015. god. kaže (citat): „[…]vreme neplaćenog odsustva, kada zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ne smatra vremenom provedenim na radu i isti ne računa kod utvrđivanja dužine godišnjeg odmora, u konkretnom slučaju zaposleni ima pravo na srazmerni godišnji odmor. […]“.
Inače, pitanjem šta se podrazumeva pod neprekidnim radom odnosno vremenom provedenim na radu, bavio sam se u tekstu „Uvećanje godišnjeg odmora po osnovu vremena rada“, koji je objavljen u časopisu Advokatska kancelarija broj 67, mart 2020. god. a kasnije i na Pravnom portalu.
2. Kada se može odobriti neplaćeno odsustvo?
Kako zakonom nije ništa precizno predviđeno, neplaćena odustva su različito rešavana i tretirana u kolektivnim ugovorima, i to u onim gde se neko uopšte setio da se bavi time. Jer, u mnogo kolektivnih ugovora se samo ponavljaju odredbe ZoR, da poslodavac može zaposlenom odobriti odsustvo bez naknade zarade, uz eventualnu ogradu, da to ne remeti proces i organizaciju rada kod poslodavca.
Kao ilustraciju, navešću rešenja iz nekih kolektivnih ugovora.
Kolektivni ugovor Javnog preduzeća „Službeni glasnik” („Sl. glasnik RS“, broj 83/2018), u članu 42. kaže da:
„Poslodavac može zaposlenom da odobri neplaćeno odsustvo (odsustvo s rada bez naknade zarade) ako to ne remeti proces i organizaciju rada, u slučaju:
– obavljanja ličnih poslova – do sedam radnih dana;
– školovanja, specijalizacije ili drugog vida stručnog obrazovanja i usavršavanja (master, doktorat) kojem zaposleni pristupa na svoju inicijativu – do 30 radnih dana;
– posete članu uže porodice koji živi ili radi u inostranstvu – do 30 radnih dana;
– lečenja u inostranstvu zaposlenog ili člana uže porodice – do 60 radnih dana;
– nege bolesnog člana uže porodice – do godinu dana;
– u drugim opravdanim slučajevima u skladu sa Zakonom o radu.
Članovima uže porodice zaposlenog smatraju se bračni drug, vanbračni partner, deca, braća, sestre, roditelji, roditelji bračnog druga i vanbračnog partnera, usvojilac, usvojenik i staratelj.
Pravo zaposlenog na neplaćeno odsustvo i dužina njegovog trajanja utvrđuje se rešenjem, na pismeni zahtev zaposlenog, pod uslovom da je zaposleni priložio odgovarajuću dokumentaciju (dokaz o postojanju pravnog osnova za korišćenje neplaćenog odsustva).
Za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz rada i po osnovu rada, ako za pojedina prava i obaveze zakonom nije drukčije određeno.“.
Kolektivni ugovor za Javno preduzeće „Pošta Srbije”, Beograd („Sl. glasnik RS“, br. 9/2018 i 29/2019-Aneks I i 1/2020-Aneks II), predviđa nešto slično u svom članu 27. ali traži da za odsustvo postoje izuzetni opravdani razlozi, a dodaje i zanimljiv, praktičan slučaj, kada se neplaćeno odsustvo može odobriti do šest meseci, i to kod izgradnje ili popravke kuće ili stana te radi rešavanja stambenog pitanja.
Veoma mi je zanimljiv i Poseban kolektivni ugovor za državne organe („Sl. glasnik RS“, br. 38/2019 i 55/2020), ali ne zbog slučajeva koji su predviđeni, već nečeg drugog. Prosto mi je neverovatno da kolektivni ugovor koji uređuje prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa u državnim organima, odnosno za državne službenike i nameštenike, te za izabrana, imenovana i postavljena lica u državnom organu na koje se ovaj ugovor takođe primenjuje, a koji potpišu Ministar državne uprave i lokalne samouprave, Sindikat uprave Srbije, Sindikat zaposlenih u pravosudnim organima i Sindikat organizacija pravosudnih organa Srbije, sadrži nezakonite odredbe. Naime, taj kolektivni ugovor u svom članu 17. kaže: „Zaposleni ima pravo na neplaćeno odsustvo u kalendarskoj godini, i to: […]“.
Da li je neko uočio problem? Podsetiću, član 78. ZoR kaže da poslodavac može zaposlenom da odobri odsustvo bez naknade zarade, a pomenuti kolektivni ugovor kaže da zaposleni ima pravo na neplaćeno odsustvo u određenim slučajevima. Možda sam i dosadan, ali stalno ponavljam da kod propisivanja (i tumačenja) normi, nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. Nekada upotreba velikog slova ili interpunkcijskog znaka pravi distinktivnu razliku, a valjda nije potrebno da objašnjavam šta može izazvati upotreba pogrešnog izraza.
Ogromna je razlika između reči „može“ odnosno ostavljanja mogućnosti da se nešto učini u određenim slučajevima, od reči „ima pravo“, kada se nekom licu daje pravo koje poslodavac mora da mu obezbedi čim nastupi uslov. Ali, da zanemarimo ovu očiglednu grešku, da vidimo šta se iz citiranih odredbi može generalno zaključiti?
Kod upoređenja plaćenog i neplaćenog odsustva, vidimo da su isti čak i neki slučajevi kada se odobravaju (recimo bolest člana uže porodice), a razlika je u posledicama po zaposlenog i obaveznosti odobravanja.
A kod neplaćenog odsustva i mirovanja radnog odnosa reč je o istim posledicama po zaposlenog, praktično i istoj proceduri (potreban je zahtev zaposlenog), razlika je u obaveznosti odobravanja (bar po ZoR, videli smo da neki kolektivni ugovori predviđaju drugačije).
Praktično, neplaćeno odsustvo je oblik mirovanja radnog odnosa, kada poslodavac može (a ne mora) da odobri isto. A u onome što je propisano kao mirovanje radnog odnosa imamo nekakvo odsustvo sa rada, samo što su to slučajevi kada radni odnos po zakonu obavezno miruje, poslodavac se tu ništa ne pita. Suštinski, imamo dva oblika mirovanja radnog odnosa (po zahtevu i obavezno).
Dakle, ovde je problem u propisivanju, imamo dva instituta koja su po posledicama praktično ista a dva koja se preklapaju sa slučajevima. A nemamo institut koji bi pokrio situaciju između plaćenog odsustva i mirovanja radnog odnosa, gde bi zaposleni imao pravo na odsustvo bez naknade zarade ali da zadrži sva prava i obaveze iz radnog odnosa (da mu ide penzijski staž npr.), što bi negde neplaćeno odsustvo trebalo biti po logici stvari.
A čini mi se da je i Upravni sud u gore citiranoj presudi, negde na tragu teze koju ovde obrazlažem, da bi neplaćeno odsustvo trebalo biti negde između plaćenog odsustva i mirovanja radnog odnosa.
Sporno po meni je takođe, što ZoR predviđa da za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ako za pojedina prava i obaveze zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno. Odmah da kažem, nijednim zakonom to nije određeno, ostaju opšti akti i ugovori o radu. Ali izvinite, kako se opštim aktom i ugovorom o radu može predvideti nešto što nije predviđeno zakonom, čak nije pomenuto u zakonu ni kao mogućnost? Šta, poslodavac će samoinicijativno, ili u dogovoru sa zaposlenim, da obezbedi zaposlenom neka prava koja nisu predviđena zakonom?! Da li je to uopšte moguće činiti?
3. Tehnički problemi kod neplaćenog odsustva
Da se sada vratim na primer iz postavljenog pitanja, zašto to nije slučaj kada po zakonu obavezno nastupa mirovanje radnog odnosa? Naprosto, nije reč o funkciji čije vršenje zahteva da zaposleni privremeno prestane da radi kod poslodavca, već samo da odsustvuje u dane održavanja sednica skupštine.
ZoR ne daje definicije šta se smatra javnom funkcijom niti državnim organom, a začudo ni u zakonima kojima je uređen predstavnički sistem nema upotrebljive definicije pojma državnog organa.
Ali, Zakon o radnim odnosima u državnim organima („Sl. glasnik RS“, br. 48/1991, 66/1991, 44/1998-dr.zakon, 49/1999-dr.zakon, 34/2001-dr.zakon, 39/2002, 49/2005-US, 79/2005-dr. Zakon, 23/2013-OUS i 21/2016-dr.zakon), daje neku posrednu definiciju, kada određuje predmet tog zakona, i kaže da se pod zaposlenima u državnim organima smatraju zaposleni u ministarstvima, posebnim organizacijama, sudovima, javnim tužilaštvima, javnom pravobranilaštvu, organima za prekršaje i u službama Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade i Ustavnog suda koji se primaju u radni odnos odlukom funkcionera koji rukovode ovim organima i službama, što bi vodilo zaključku da su pobrojani subjekti u stvari državni organi u smislu zakona.
Situacija je malo jasnija sa pojmovima funkcije i funkcionera, jer Zakon o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 35/2019) kaže da je „javni funkcioner“ svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti, te da je javna funkcija ona funkcija koju vrši javni funkcioner. Pri tome „organ javne vlasti” je organ RS, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, ustanova, javno preduzeće i drugo pravno lice čiji je osnivač ili član RS, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština.
Prethodni propis koji je definisao ove pojmove, Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije („Sl. glasnik RS“, broj 97/2008, 53/2010, 66/2011-OUS, 67/2013-OUS, 112/2013-aut.tumačenje i 8/2015-OUS), to je činio na sličan način, uz drugačiju redakciju teksta, tako što je decidno navedeno da je funkcioner i svako drugo lice koje bira Narodna skupština, a pod javnom funkcijom je, osim funkcija u pobrojanim organima, smatrana i funkcija drugih lica koje bira Narodna skupština, a koja je podrazumevala ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata.
Kako god, zaposlenom iz konkretnog primera može se odobriti samo neka vrsta odsustva, naravno ako tačno sledimo ono što je zakonima propisano, jer postoje i slučajevi malo „slobodnijeg“ tumačenja kada se odbornicima u lokalnim skupštinama, ako izraze takvu želju, miruje radni odnos kod dotadašnjeg poslodavca i zasnivaju radni odnos u skupštinama u koje su izabrani. Jer, Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014-dr.zakon, 101/2016 i 47/2018), jedino predviđa (član 30.), da odbornik ne može biti zaposlen u opštinskoj upravi i lice koje imenuje, odnosno postavlja skupština opštine, a da ako zaposleni u opštinskoj upravi bude izabran za odbornika, prava i obaveze po osnovu rada miruju mu dok traje njegov odbornički mandat, ništa drugo. Znači, odbornik može biti zaposlen kod bilo kog poslodavca na bilo kom radnom mestu osim onih pobrojanih, što dalje vodi zaključku da se mora iznaći neki modus neplaćenog odsustva.
Ali, kada se nekom licu odobri neplaćeno odsustvo, automatski se pojavljuju tehnički problemi oko obaveznog socijalnog osiguranja, jer Ministarstvo u svom Mišljenju br. …2016-07 od 8. jula 2016. god. kaže (citat):
„[…] Zaposleni za vreme neplaćenog odsustva nema svojstvo osiguranika u smislu propisa koji uređuju penzijsko i invalidsko osiguranje i propisa koji uređuju doprinose za obavezno socijalno osiguranje, pošto je reč o odsustvu sa rada bez naknade zarade.
Naime, ne postoji zakonski osnov da poslodavac za vreme neplaćenog odsustva vrši obračun i uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, s obzirom da je […] utvrđeno da je osnovica doprinosa za zaposlene i za poslodavce zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa. […] u tom smislu poslodavac trebao da izvrši odjavu zaposlenog sa penzijskog i invalidskog osiguranja za period za koji mu je odobreno neplaćeno odsustvo[…], kao i da, po isteku neplaćenog odsustva, u istom roku izvrši prijavu na osiguranje […] Pravni osnov za odjavu sa osiguranja i ponovnu prijavu je Rešenje poslodavca kojim se zaposlenom odobrava neplaćeno odsustvo […]“.
I tu je Ministarstvo formalno u pravu, mada se rukovodilo odredbama člana 13. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl.glasnik RS“, br. 84/2004, 61/2005, 62/2006, 5/2009, 52/2011, 101/2011, 47/2013, 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr. zakon, 112/2015, 113/2017, 95/2018 i 86/2019), koji kaže da osnovicu doprinosa za zaposlene predstavlja zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa, a ne člana 78. ZoR, koji nije čak ni pomenulo.
Gore navedeno Ministarstvo je i ranije reklo, u pominjanom Mišljenju br. 011-00-136/2007, od 25. aprila 2007. god. gde se još kaže i (citat): „[…] Zaposleni u tom periodu ne ostvaruje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja odnosno, ne teče mu staž osiguranja. […] ne postoji zakonski osnov da poslodavac za vreme neplaćenog odsustva vrši obračun i uplatu doprinosa […] potrebno je da, iz razloga celishodnosti, poslodavac izvrši odjavu zaposlenog sa penzijskog i invalidskog osiguranja za period za koji je odobreno neplaćeno odsustvo, […] i da, po isteku neplaćenog odsustva, u istom roku izvrši prijavu na osiguranje […]“.
Inače, Ministarstvo se u svojim razmatranjima pozivalo na Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 34/2003, 64/2004-US, 84/2004-dr.zakon, 85/2005, 101/2005, 63/2006-US, 5/2009, 107/2009, 30/2010-dr.zakon, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019 i 86/2019), ali bojim se bespotrebno, jer to naprosto nije propis kojim je regulisano neplaćeno odsustvo, niti to može biti. Ovaj zakon u članu 14. kaže, svojstvo osiguranika stiče se danom početka a prestaje danom prestanka zaposlenja, obavljanja samostalne ili poljoprivredne delatnosti, odnosno obavljanja ugovorenih poslova. Inače, ovaj zakon stalno barata odrednicom „osiguranik“, ali ne daje direktnu već posrednu definiciju tog pojma, kada u članu 10. kaže da osiguranici – obavezno osigurana lica jesu: zaposleni, lica koja samostalno obavljaju delatnost i poljoprivrednici.
Od pomoći nije ni aktuelni Zakon o zdravstvenom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 25/2019), a uzgred ni prethodni zakon o tome, jer kao osiguranika definišu fizičko lice koje je obavezno osigurano u skladu sa zakonom, a lica u radnom odnosu nabrajaju kao osiguranike (pored ostalih). Član 24. pomenutog zakona još kaže da se svojstvo osiguranog lica stiče danom nastanka osnova po kome se to svojstvo utvrđuje.
Dakle, navedeni zakoni ne uređuju radni odnos niti prava iz istog, već socijalno osiguranje po tom osnovu.
A po Ministarstvu kad je neko lice na neplaćenom odsustvu trebalo bi ga odjaviti iz registara obaveznog socijalnog osiguranja. A odjava preko portala Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja – CROSO (koja je obavezan i zakonski jedini mogući način) automatski povlači odjavu iz svih registara i fondova penzijskog i zdravstvenog osiguranja. Čak i ako se fizički, direktno na šalteru uradi odjava preko jednog fonda, to automatski opet povlači promene u drugom jer je registar objedinjen.
S druge strane, da bi neko lice bilo pokriveno u slučaju povrede ili bolesti, trebalo bi ga onda prijaviti na zdravstveno osiguranje po drugom osnovu.
Ali, da li je praktično i celishodno odjavljivati nekoga na dan pa sutradan opet prijavljivati, kao u primeru koji je povod za ovaj komentar? A drugo i važnije, u slučajevima kada se neplaćeno odsustvo odobri na duže vreme, po kom osnovu zaposleni na neplaćenom odsustvu može biti prijavljen na zdravstveno osiguranje? Nije moguće da bude prijavljen kao nezaposleno lice, jer on je po Ministarstvu (a i zakonu) još uvek zaposlen, nije raskinut ugovor o radu, a nije moguće ni da bude prijavljen kao varijanta zaposlenog lica, jer, videli smo, ne može zasnovati novi radni odnos dok je na neplaćenom odsustvu. Kako tehnički rešiti ovu situaciju?
Ono što je zanimljivo, neplaćeno odsustvo je nekada bilo i malo drugačije postavljeno.
U vreme važenja Zakona o radu („Sl. glasnik RS”, br. 70/2001 i 73/2001) odredbe o neplaćenom odsustvu bile su identične kao i u aktuelnom zakonu. U vreme važenja Zakona o radnim odnosima („Sl. glasnik RS”, br. 55/1996, 28/2001 i 43/2001-dr.zakon) bilo je predviđeno da zaposleni ima pravo na neplaćeno odsustvo, za vreme i u slučajevima utvrđenim kolektivnim ugovorom, kada zaposlenom miruju prava i obaveze, ako zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom nije drukčije određeno.
Ali, u vreme važenja Zakona o radnim odnosima („Sl. glasniku RS“, br. 45/1991, 18/1992, 22/1993-odluka SUS-a, 53/1993, 67/1993, 34/1994, 48/1994, 49/1995, 53/1995, 24/1996, 26/1996-ispr. i 39/1996), neplaćeno odsustvo je bilo „nešto između“, i zaposlenom nisu mirovala sva prava i obaveze iz radnog odnosa. Naime, iako se terminologija malo razlikovala, članom 44. tog zakona bilo je predviđeno da radnik ima pravo na neplaćeno odsustvo u slučajevima utvrđenim kolektivnim ugovorom, kada miruju prava i obaveze, ako zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom nije drukčije određeno. Ali, istim članom bilo je propisano i da za vreme neplaćenog odsustva radnik ima pravo na zdravstveno osiguranje a da doprinos za isto plaća preduzeće. Time je bar jedno sporno pitanje iz ovog razmatranja bilo rešeno.
4. Umesto zaključka
Šta na kraju možemo zaključiti posle ovakve analize? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje ipak glavni problem našeg pravnog sistema, da su nam odredbe propisa nedorečene? Koliko puta da ponovim da nije dovoljno nešto prepisati od nekud, da je potrebno to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim? A pogotovo treba povesti računa o nemogućim situacijama, kao što je recimo gore navedeno predviđanje situacija ugovorom o radu i opštim aktom koje zakon ne pominje, te davanje više prava od zakonom predviđenog. Da li je potrebno komentarisati o kolikom je neznanju reč?
Da se ne ponavljam, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, koji se može pročitati na Pravnom portalu.
Ovde sam razmatrao i načelna i tehnička pitanja (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti). I zato, iako generalno izbegavam iznošenje ličnih stavova, mislim da bi u ZoR trebalo malo drugačije postaviti stvari, te jasno razdvojiti slučajeve odsustava i mirovanja radnog odnosa, odnosno propisati kada zaposleni ima pravo na to (kada se neka vrsta odsustva sa rada obavezno odobrava) a kod svake opcije ostaviti mogućnost poslodavcu da sam propiše više (slučajeve, širi krug lica, dužinu trjanja…), i to kao sledeće opcije:
- plaćeno odsustvo – kada radni odnos nije prekinut, kada zaposleni ima sva prava iz radnog odnosa (teče staž osiguranja, prima naknadu zarade, uplaćuju se doprinosi za obavezno socijalno osiguranje…);
- neplaćeno odsustvo – kada radni odnos nije prekinut, kada zaposleni zadržava neka prava (teče staž osiguranja, uplaćuju se doprinosi…), ali ne prima naknadu zarade;
- mirovanje radnog odnosa – kada sva sva prava iz radnog odnosa miruju (ne teče staž osiguranja, ne uplaćuju se doprinosi…), kada se radni odnos faktički prekida.
Onima koji donose propise ostavljam da razmišljaju o svemu ovome.
Izvor: Izvodi iz propisa i sl. mišljenja preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 74, septembar 2020. god.
