U svojim tekstovima konstantno ukazujem na ono u čemu donosioci propisa neprestano greše u pisanju istih. A loše napisani propisi neminovno za posledicu imaju i njihovo loše tumačenje. Znači, odakle god da krenemo, problem je uneznanju.
Na početku ograda. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice). Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi. Moji autorski tekstovi koje pominjem dostupni su na Pravnom portalu.
1. Malo o nomotehnici i profesionalizmu
Za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila. Dakle, kada se piše propis mora se povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što se primenjuje kao pozitivno pravo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o materijalnom pravu, procesna pravila itd.) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, pravopis, sintaksa, interpunkcija…) i pravilne upotrebe istog.
Piscima propisa može se preporučiti da prate i čitaju stručne radove posvećene ovim temama, na primer rad prof. dr Radmile Vasić, „Nomotehnika – metod ili umeće stvaranja prava“, objavljen u „Parlamentarna praksa I. Uvodni referati, članci i prilozi o unapređenju kvaliteta zakonodavnog postupka sa težištem na nomotehniku i na uticaj međunarodnog prava na zakonodavni postupak u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung“ (Beograd 2012., str. 39-50.).
A za početak bi trebalo proučiti Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010) – u daljem tekstu: metodološka pravila, koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine RS. Iako su navedena pravila pisana za izradu akata koja donosi Narodna skupština, principi dati u njima su upotrebljivi kod izrade bilo kog opšteg pravnog akta. Dakle, pravila postoje, treba ih samo naučiti te potom primeniti. Ali, u procesu stvaranja propisa nikako se sme zanemariti i logika.
Nije sramota ne znati nešto, niti pitati, niti angažovati nekog ko se razume, problem je samo neprofesionalno ponašanje. Jer, profesionalizam nekog lica podrazumeva, najpre kompetencije, odnosno, stručnost za obavljanje poslova koji su mu povereni (znanje + relevantno iskustvo), a zatim izvršavanje radnih zadataka i obaveza u rokovima, te volju da se svaki problem reši. A kako profesionalcima nije svojstvena sujeta (koja obično dolazi iz neznanja), profesionalizam podrazumeva i angažovanje drugih lica, stručnijih za pojedina pitanja kada je to potrebno.
Inače, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, naširoko sam pisao u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, ovde ću se baviti samo naslovima propisa (imenovanjem, davanjem naziva).
2. Kakav mora da bude naziv propisa?
Primer za ono o čemu govorim ovde ne moram previše tražiti. Uzeću ono što je objavljeno u poslednjem (u trenutku pisanja komentara) broju državnog službenog glasila. U „Službenom glasniku RS“ br. 51/2021 objavljena su dva propisa koja su reprezentativan primer onoga što je pogrešno:
- Pravilnik o načinu obavljanja periodičnog pregleda uređaja za primenu sredstava za zaštitu bilja i vremenskom periodu u kome se obavlja, kao i načinu evidentiranja izvršenog periodičnog pregleda uređaja za primenu sredstava za zaštitu bilja, obrascu potvrde o funkcionalnosti uređaja za primenu, načinu obeležavanja i obrascu oznake za obeležavanje uređaja za primenu, kao i uređajima za primenu koji su u upotrebi, za koje se periodični pregled ne obavlja (u daljem tekstu: pravilnik), i
- Uredba o izmenama Uredbe o osnovima i merilima za utvrđivanje mesečne naknade za učešće u multinacionalnoj operaciji i drugih novčanih primanja pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane za vreme učešća u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije (u daljem tekstu: uredba).
Na prvo čitanje naslova oba propisa vidi se da su predugački, pri tom i nerazumljivi, da se iz njih, baš zbog preopširnosti ne može shvatiti o čemu je reč u propisu.
Gore pomenuta metodološka pravila u članu 4. kažu (citat):
„Naziv je osnovni element za identifikaciju propisa i sadrži osnovne informacije o materiji koja se propisom uređuje.
Naziv propisa treba da je kratak i da sažeto izražava predmet uređivanja.
Naziv treba da odgovara sadržaju propisa, a ako to nije moguće zbog toga što se uređuju dve ili više različitih materija, naziv treba da izrazi sadržaj one materije koja je za propis najznačajnija.
Naziv propisa piše se bez skraćenica.“.
Uprošćeno rečeno, naziv propisa treba da bude upućujući, da u par reči uputi na sadržaj propisa. I to je sva mudrost.
Pravilnik čiji naziv razmatramo formalno donosi ministar, što će reći da je to akt ministarstva. Njegov član 1. govori da se istim bliže propisuje način obavljanja periodičnog pregleda uređaja za primenu sredstava za zaštitu bilja i vremenski period u kome se obavlja periodični pregled uređaja za primenu i način evidentiranja izvršenog periodičnog pregleda uređaja za primenu, obrazac potvrde o funkcionalnosti uređaja za primenu, način obeležavanja i obrazac oznake za obeležavanje uređaja za primenu, kao i uređaji za primenu koji su u upotrebi, za koje se periodični pregled ne obavlja. I šta vidimo? Da je pisac teksta propisa praktično je u naziv stavio ceo predmet propisa. A mogao je samo reći npr: Pravilnik o periodičnim pregledima uređaja za primenu sredstava za zaštitu bilja, i tobi bilo dovoljno upućujuće. Jer ako kažete da je reč o periodičnim pregledima, to podrazumeva da se propis bavi i načinom vršenja kao i evidentiranjem istih, te potvrdama o tome, pa i obeležavanjem uređaja nakon pregleda. Podrazumeva i da ako propišete postupak pregleda da ćete predvideti i izuzetke, kada se isti ne vrši. A čim kažete da je nešto periodično to znači da ste predvideli i vremenski interval u kome se to čini.
Uredbu o kojoj je reč donela je Vlada RS. U stvari, to je propis o izmenama, znači naziv osnovnog teksta uredbe nije dobar. Član 1. osnovnog teksta uredbe, kaže da se istom propisuju osnovi i merila za utvrđivanje mesečne naknade za učešće u multinacionalnoj operaciji i drugih novčanih primanja pripadnika Vojske RS i drugih snaga odbrane za vreme učešća u multinacionalnim operacijama van granica RS. I moglo se reći samo: Uredba o utvrđivanju novčanih primanja pripadnika vojske za vreme učešća u multinacionalnim operacijama u inostranstvu. Dovoljno je reći da je reč o novčanim primanjima, primanja su generički naziv, podrazumevaju i naknade. A u tekstu se onda precizira o kavim je sve primanjima reč. Drugo, primanja kod nas su mesečna, tako da je i ta odrednica višak. Zatim, kada se upotrebi generička odrednica „vojska“, ne mora se naglašavati da je reč o vojsci RS. Podrazumeva se da je reč o oružanoj sili ove zemlje, jer teško da će Vlada RS propisivati primanja vojnika drugih zemalja. Po mom mišljenju, višak je čak i odrednica „druge snage odbrane“. Uredba ne daje definiciju šta se pod tim podrazumeva, ali prema tački 2) člana 4. Zakona o odbrani („Sl. glasnik RS“, br. 116/2007, 88/2009, 88/2009-dr.zakon, 104/2009-dr.zakon, 10/2015 i 36/2018), snage odbrane u širem smislu su ljudski i materijalni potencijali RS, a u užem smislu snage odbrane na osnovu zakona čine organizovane strukture subjekata sistema odbrane. Malo konfuzno napisano, ali u stvari misli se na civile koji službuju u Vojsci RS (i uredba ih pominje), te zaposlene u drugim organima državne uprave i sl. koji su angažovani na poslovima odbrane. Kako god, ovde je reč o multinacionalnim operacijama koje imaju vojni karakter, koje izvode vojne formacije, a kakav god status lica bio, ako je lice angažovano u okviru vojne strukture može se smatrati da je reč o nekakvoj vojsci. I na kraju, dovoljno je reći u inostranstvu, to znači van granica države.
To je sve toliko prosto i logično, ali…
3. Umesto zaključka, a možda nekome bude od koristi
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (i pisaca propisa i onih koji ih primenjuju) a ne korupcija, glavni problem našeg pravnog sistema? Kako god, uvek je problem u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja).
Uvek mi je čudno kako razni besmisleni akti (što uključuje i njihove naslove) uopšte prođu put do usvajanja.
Da zanemarimo čak i stručnost pisaca teksta istih, postavlja se pitanje, zar taj tekst ne prođe još par kontrola (raznih stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta, odbora…) pre nego što postane zvaničan predlog? I niko ne primeti nelogičnosti bar. Šta reći na to? I šta nam to govori o kvalitetu rada institucija koje su donosioci propisa?
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lični utisak, ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji čitaju propise i potom pokušaju da ih primene želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Na kraju, apel svima koji se time bave, pazite šta pišete u propisima, to neko može ozbiljno da shvati.
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
