Konkretan povod za pisanje ovog komentara je pravno shvatanje objavljeno na web prezentaciji Prekršajnog apelacionog suda (u daljem tekstu: Sud). Konkretno reč je o jednom od pravnih shvatanja iz seta istih koja su zauzeta većinom glasova svih sudija na odvojenim sednicama sedišta i odeljenja Suda održanim od 1. januara do 31. maja 2019. godine.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko izjavio ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički. Dakle, izraz maloletnik označava sva maloletna lica.
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
1. O kakvom prekršaju je ovde reč?
Pravno shvatanje o kome je reč, ću preneti u originalu (uključujući materijalne, slovne i gramatičke greške), doslovno kako stoji na web stranici Suda na dan pisanja ovog komentara. Dakle, pravno shvatanje u celosti glasi:
„Maloletno lice nije odgovorno za prekršaj iz člana 29 stav 1 tačka 1 Zakona o ličnoj karti kojim je propisano kažnjavanje lica koje suprotno utvrđenoj dužnosti nema ličnu kartu (član 3 – državljanin stariji od 16 godina života koji ima prebivalište na teritoriji Republike Srbije dužan je da ima ličnu kartu), a s obzirom da je članom 10 stav 4 Zakona, roditelj ili drugi zakonski zastupnik ili staratelj dužan da za maloletnika podnese zahtev za izdavanje lične karte.“.
Uz ovo shvatanje stoji i napomena:
„12.05.2017. godine na Prvoj sednici svih sudija Prekršajnog apelacionog suda usvojeno je pravno mišljenje prema kojem prekršaj iz člana 29 stav 1 tačka 2 Zakona o ličnoj karti, a u vezi člana 10 stav 4 i člana 11 navedenog zakona ne čini maloletno lice nego zakonski zastupnik maloletnika.“.
Pošto uz ovo novije shvatanje nije dato obrazloženje, preneću obrazloženje mišljenja iz 2017. god:
„Članom 29. stav 1. tačka 2. Zakona o ličnoj karti je propisano da novčanom kaznom do 50.000 dinara ili kaznom zatvora do 30 dana će se kazniti za prekršaj lice koje u određenom roku ne podnese zahtev za izdavanje lične karte (član 11. i 20. stav 2.).
Članom 11. istog Zakona je propisano da lica koja su po odredbama ovog zakona dužna da imaju ličnu kartu zahtev za izdavanje lične karte podnose najkasnije u roku od 15 dana po navršenoj 16. godini života, odnosno u roku od 15 dana po ispunjavanju uslova iz člana 3. ovog zakona.
Imajući u vidu napred navedeno odredba člana 11. Zakona o ličnoj karti se odnosi na rokove za podnošenje zahteva, (a i članom 29. stav 1. Zakona o ličnoj karti je sankcionisano nepodnošenje zahteva u određenom roku), dok je članom 10. Zakona o ličnoj karti koji nosi naslov „Zahtev. Podnošenje zahteva“ bliže propisana sama obaveza i način podnošenja zahteva za izdavanje lične karte, pa je u stavu 4. propisano da za maloletna ili poslovno nesposobna lica zahtev podnosi jedan od roditelja uz pismenu saglasnost drugog roditelja, odnosno drugi zakonski zastupnik ili staratelj.
Prema navedenom maloletno lice nema obavezu podnošenja zahteva, već je ta obaveza na roditelju ili staratelju (isti je slučaj i sa poslovno nesposobnim licima) i shodno iznetom maloletnik ne može odgovarati za nepodnošenje zahteva za izdavanje lične karte, obzirom da je ta obaveza propisana zakonom kao obaveza roditelja, odnosno zakonskog zastupnika ili staraoca. Takođe, treba imati u vidu i odredbu člana 10 Zakona o prekršajima, koji se odnosi na radnju izvršenja prekršaja, u konkretnom slučaju „nečinjenja“ koja se može odnositi samo na roditelje maloletnika (zakonskog zastupnika ili staraoca).“.
Mislim da u jednom od usvojenih shvatanja Suda postoji problem.
Pre analize zaključaka Suda, citiraću najpre u celosti odredbe Zakona o ličnoj karti („Sl. glasnik RS“, br. 62/2006, 36/2011 i 53/2021) – u daljem tekstu: ZLK, koje je Sud pomenuo.
Član 29. ZLK u stavu 1.(inače jedini stav ovog člana tako da Sud nepotrebno navodi broj stava)u tačkama 1) i 2) kaže:
„Novčanom kaznom do 50.000 dinara ili kaznom zatvora do 30 dana kazniće se za prekršaj lice:
1) koje suprotno utvrđenoj dužnosti nema ličnu kartu (član 3);
2) koje u određenom roku ne podnese zahtev za izdavanje lične karte (čl. 11. i 20. stav 2).“.
Dužnost da se ima lična karta propisana je članom 3. ZLK koji kaže:
„Državljanin stariji od 16 godina života koji ima prebivalište na teritoriji Republike Srbije dužan je da ima ličnu kartu.“.
Stav 4. člana 10. ZLK glasi:
„Za maloletna ili poslovno nesposobna lica, zahtev podnosi jedan od roditelja uz pismenu saglasnost drugog roditelja, odnosno drugi zakonski zastupnik ili staratelj.“.
Rok za podnošenje zahteva određen je članom 11. ZLK koji glasi:
„Lica koja su po odredbama ovog zakona dužna da imaju ličnu kartu zahtev za izdavanje lične karte podnose najkasnije u roku od 15 dana po navršenoj 16. godini života, odnosno u roku od 15 dana po ispunjavanju uslova iz člana 3. ovog zakona.“.
Član 20. ZLK inače govori o prestanku važenja lične karte, a njegov stav 2. glasi:
„U slučaju iz tačke 1. stava 1. ovog člana, lice koje je po odredbama ovog zakona dužno da ima ličnu kartu dužno je da podnese zahtev za izdavanje nove lične karte najkasnije u roku od 15 dana po isteku roka na koji mu je prethodna lična karta izdata.“.
Slučaj iz tačke 1. stava 1. člana 20. ZLK je situacija kada lična karta prestaje da važi istekom roka na koji je izdata.
Da u analizi krenemo od shvatanja iz 2019. god. gde je Sud je zaključio da maloletno lice nije odgovorno za prekršaj kojim je propisano kažnjavanje lica koje suprotno utvrđenoj dužnosti nema ličnu kartu, s obzirom da je roditelj ili drugi zakonski zastupnik ili staratelj dužan da za maloletnika podnese zahtev za izdavanje lične karte.
Zaista ne znam koji je propis Sud čitao i interpretirao. Kakve veze ima dužnost da se ima lična karta sa dužnošću podnošenja zahteva za izdavanje iste?
ZLK u tački 1) člana 29. predviđa kažnjavanje novčanom kaznom lica koje suprotno utvrđenoj dužnosti nema ličnu kartu. A član 3. ZLK tu dužnost predviđa za državljanina RS starijeg od 16 godina života koji ima prebivalište na teritoriji RS. Kakve veze imaju roditelji sa ovim?
Da nije Sud zaboravio nešto? Recimo šta kaže Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon i 91/2019) – u daljem tekstu: ZOP, koji u članu 1. gde se govori o predmetu tog zakona, kaže da se njime uređuju: pojam prekršaja, uslovi za prekršajnu odgovornost, uslovi za propisivanje i primenu prekršajnih sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak, izdavanje prekršajnog naloga, postupak izvršenja odluke, registar sankcija i registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa.
2. Ko može da odgovara za navedeno?
O odgovornosti maloletnika za prekršaje sam već detaljno pisao u tekstu „Prekršajna odgovornost maloletnika“ koji je prvobitno objavljen u časopisu Advokatska Kancelarija, broj 70, jun 2020. god. a kasnije i na Pravnom portalu. U tom tekstu sam analizirao detaljno uslove i slučajeve kada maloletici odgovaraju za prekršaje, tako da se neću ponavljati. Ovde ću samo podsetiti da član 71. ZOP izričito propisuje da se prema maloletniku koji u vreme kada je učinio prekršaj nije navršio 14 godina (dete) ne može voditi prekršajni postupak. Pomenuti član dalje kaže da se na maloletnika starosti od navršenih 14 do navršenih 18 godina koji učini prekršaj, primenjuju odredbe Glave VI, a ostale odredbe ZOP samo ako nisu u suprotnosti sa ovim odredbama.
ZOP ne daje direktne definicije i podelu maloletnika, već posredne kada se daju objašnjenja. Ali, pravni sistem ne čini jedan propis, jer pravni poredak je jedinstven kako to u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194. Tako, u Zakonu o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005), možemo naći veoma precizno i upotrebljivo određenje ovog pojma. Prema članu 3. pomenutog zakona maloletnik je lice koje je navršilo 14, a nije navršilo 18 godina. Mlađi maloletnik je lice koje je navršilo 14, a nije navršilo 16 godina. Stariji maloletnik je lice koje je navršilo 16, a nije navršilo 18 godina. Inače, lice koje nije navršilo 14 godina smatra se detetom.
Da se vratimo na ono što kaže ZOP. Prema ZOP maloletnik generalno može da odgovara za prekršaj, ali ako su ispunjeni ostali uslovi koje zakon propisuje.
Član 168. ZOP u stavu 1.predviđa da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, a u stavu 4. decidno kaže, prekršajni nalog ne može se izdati maloletniku.
Član 81. ZOP predviđa da se starijem maloletniku može izreći kazna samo ako je u vreme kada je učinio prekršaj, prema svojoj duševnoj razvijenosti mogao shvatiti značaj svoje radnje i upravljati svojim postupcima i ako zbog težih posledica prekršaja ili većeg stepena krivice ne bi bilo opravdano primeniti vaspitnu meru. Kazna maloletničkog zatvora starijem maloletniku može se izreći izuzetno pri čemu se mora imati u vidu priroda prekršaja, lične osobine i ponašanje maloletnika. Kazna maloletničkog zatvora koja se izrekne starijem maloletniku ne može biti duža od 30 dana. Maloletnom učiniocu prekršaja ne može se izrečena novčana kazna zameniti kaznom maloletničkog zatvora, već će se naplatiti prinudnim putem, u skladu sa zakonom.
I da dodam, prema članu 31. strano fizičko lice, strano pravno lice i odgovorno lice odgovaraju za prekršaje jednako kao i domaće fizičko, pravno i odgovorno lice.
Kako je članom 29. ZLK predviđeno kažnjavanje novčanom kaznom do 50.000 dinara ili kaznom zatvora do 30 dana, imamo propisivanje novčane kazne u određenom rasponu (od 0 do 50.000 din.). A imamo i zatvorsku kaznu (do 30 dana) u rasponu trajanja koji se može izreći maleoletniku.
A član 29. ZLK predviđa da je državljanin stariji od 16 godina života koji ima prebivalište na teritoriji Republike Srbije dužan da ima ličnu kartu.
Dakle, da zaključimo, za ovaj prekršaj može se kazniti maloletnik, i novčanom i zatvorskom kaznom, ali samo stariji od 16. godina života, koji je državljanin RS i ima prebivalište na teritoriji iste. A to ne može biti ni svaki stariji maloletnik, već samo onaj koji u potpunosti shvata značaj svoje radnje i upravlja svojim postupcima, kod koga je stepen krivice visok. Znači traži se namera, umišljaj i da taj maloletnik zna da to što radi nije dozvoljeno, da tom radnjom čini prekršaj. A diskutabilno je da li je nemanje lične karte prekršaj sa težim posledicama, gde se primenom analogije može zaključiti da ne bi bilo opravdano primeniti vaspitnu meru da je ista predviđena za prekršaj i da je opravdano izreći kaznu. Taj prekršaj samostalno to sigurno ne može biti, već to zavisi od drugih okolnosti. Na primer, treba odgovoriti na pitanje zašto to lice izbegava i neće da poseduje ličnu kartu? Da li time pokušava da izbegne neku drugu obavezu?
A sa prekršajem maloletnika u vezi neposedovanja lične karte otvara se i jedno drugo pitanje. Član 21. ZLK kaže da je lice koje je dužno da ima ličnu kartu dužno da istu nosi i da je pokaže na zahtev službenog lica ovlašćenog za legitimisanje. A član 29. ZLK predviđa prekršaj za lice koje odbije da pokaže ličnu kartu ovlašćenom službenom licu. Onaj ko ličnu kartu ne poseduje ne može ni da pokaže istu, znači vraćamo se na to da čini prekršaj nemanja iste. Ali član 30. u tački 2) ZLK predviđa i da se novčanom kaznom do 5. 000 dinara kažnjava za prekršaj lice koje ne nosi ličnu kartu a dužno je da je ima. A kako je opet reč o novčanoj kazni u određenom rasponu, proizlazi da je starijeg maloletnika moguće kazniti i za ovaj prekršaj.
3. Gde je greška u tumačenju?
Sud je zaključio da maloletnik ne može biti kažnjen za ovaj prekršaj jer je roditelj ili drugi zakonski zastupnik ili staratelj dužan da za maloletnika podnese zahtev za izdavanje lične karte. Pa to nije sporno. Za maloletna ili poslovno nesposobna lica, zahtev svakako podnosi jedan od roditelja uz pismenu saglasnost drugog roditelja, odnosno drugi zakonski zastupnik ili staratelj. Zakon je jasan u tom delu. Ali gde je ovde veza? Prekršaj nepodnošenja zahteva je sasvim drugi prekršaj, inače predviđen tačkom 2) člana 29. ZLK.
A ako Sud baš žarko želi da kazni pobrojana lica, ZOP daje mogućnost i za to, ali se ZLK mora malo doraditi. Naime, član 72. ZOP kaže da se zakonom može propisati da će za prekršaj koji je učinio maloletnik odgovarati i roditelji, usvojitelj, staratelj, odnosno hranitelj maloletnika, ako je učinjeni prekršaj posledica propuštanja dužnog nadzora nad maloletnikom, a bili su u mogućnosti da takav nadzor vrše. Zakonom se takođe može propisati da će za prekršaj maloletnika pored navedenih odgovarati i druga lica za koja je propisana obaveza vršenja nadzora nad maloletnikom koji je učinio prekršaj. Dakle, ZOP je kao krovni zakon za oblast prekršaja dao mogućnost, na zakonodavcu je da posebnim zakonom u određenoj oblasti predvidi da za prekršaj maloletnika odgovaraju i roditelji.
Ovde se jedino može dati savet, da se propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). Ako je nešto loše ili želite drugačije da uredite, inicirajte promenu i dopunu, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu.
Da se sada pozabavimo mišljenjem Suda iz 2017. godine gde je Sud zaključio da prekršaj u vezi nepodnošenja zahteva za izdavanje lične karte u određenom roku, ne čini maloletno lice nego zakonski zastupnik maloletnika. E ovde Sud već jeste u pravu. Ovde je sankcionisana radnja nečinjenja, ali to činjenje prema odredbama ZLK svakako ne može izvršiti maloletno lice koje mora da ima ličnu kartu. Ovde je reč o radnji koja je preduslov da bi to lice uopšte došlo u posed lične karte.
Ono što ostaje nejasno u ovoj priči, kakve veze imaju ove dve situacije? Jer, Sud se u shvatanju iz 2019. god. napomenom poziva na mišljenje iz 2017. god. Reč je o potpuno odvojenim osnovima za prekršajnu odgovornost, o različitim bićima prekršaja, propisanim različitim tačkama člana 29. ZLK. Ovde je jedino zajedničko što su oba prekršaja propisana istim članom. Ne znam, nejasno zaista. Izgleda da je ono što je Sudu bilo jasno 2017. god. više nije 2019. god. Nije moguće da se promenilo toliko sudija u Sudu za dve godine. Ili možda jeste? Ili se nisu previše udubljivali u problem samo uočili da se pominju isti članovi ZLK?
4. Umesto zaključka
Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje? Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Što je najgore, ovde nije reč o toliko loše napisanim propisima, već o lošem tumačenju istih.
Nažalost, Sud je izgleda zaboravio na opšta pravila tumačenja propisa, inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta u okviru predmeta Uvod u pravo, te na pravno-biroteničkim smerovima u gimnazijama po “usmerernom obrazovanju” (predmet Osnovi prava). To su neka pravila koja je morao da zna svaki maturant gimnazije ili student prve godine prava. O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, koji se može pročitati na Pravnom portalu, tako da to ovde neću ponavljati.
A izgleda da je Sud ponajviše zaboravio na logiku. O logičkim sposobnostima je nezahvalno govoriti, ali ne sme se prenebregnuti elementarna logika. Postavljene premise moraju dati konkluziju. Nije dovoljno citirati odredbe nekog propisa, potrebno je izvući logičan zaključak koji je moguće obrazložiti. Dobro, da ne budem prestrog, nekad je potrebno da se uđe u baš ozbiljno tumačenje i pravnu filozofiju, što je možda prekomplikovan poduhvat za Sud. Ali u konkretnom slučaju je bilo potrebno samo pročitati odredbe zakona, ništa više. Tumačenje i primena pravne analogije je možda složen proces, ali čitanje valjda nije.
A najporaznija je činjenica, da je ovde reč o zaključcima jednog apelacionog suda, gde po logici stvari rade iskusnije i bolje sudije, oni koji treba da kontrolišu rad prvostepenih sudova.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, te da svako donese sopstveni sud o svemu ovome.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 85, septembar 2021.
