Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Kada se stiče i kako se koristi pravo na godišnji odmor?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Rad, prava i obaveze br. 1, april 2022. god. Pitanjem sticanja prava neću se baviti ovde, jer sam to već obradio u „Kada se stiče pravo na godišnji odmor i šta ako se koristi u delovima?“, koji je prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, br. 66, februar 2020. god.
Pre analize, par napomena. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko uradio (napisao), onog što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno odnosno polno neutralno i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Inače, tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.
U svojim tekstovima neprestano ukazujem na ono u čemu zakonodavna vlast, sudovi, tužilaštva, državni organi, nezavisna regultorna tela i svi ostali, neprestano greše u pisanju i tumačenju propisa. Ovde ću se pozabaviti onim što je potpuno pogrešno interpretirano kod nas.
1. Gde je osnov problema?
Važeći Zakon o radu („Sl. glasnik RS“ br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – daljem tekstu: ZOR, primenjuje se već dosta dugo, ali neke stvari u njemu prosto zbunjuju. Recimo neke odredbe o godišnjem odmoru iz dela „VI. ODMORI I ODSUSTVA“, odsek „4. Godišnji odmor“.
Situaciju su ponajviše zakomplikovale izmene iz 2014. god. o čemu sam više puta pisao. Tada sam rekao da se pri pisanju izmena ZOR iz 2014. god. izgubilo iz vida što šta, a ratio legis i logika ponajviše.
Što je najgore ZOR je prepun odredbi koje nemaju uporište u onome što je predlagač (Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – u daljem tekstu: Ministarstvo), naveo kao obrazloženje za donošenje konkretnog teksta propisa. Naime, predlagači izmena ZOR iz 2014. god. u obrazloženju predloga zakona o izmenama naveli su da time vrše usklađivanje sa Konvencijom Međunarodne organizacije rada (MOR) broj 132 o plaćenom godišnjem odmoru (Zakon o ratifikaciji iste objavljen je u „Sl. listu SFRJ“, br. 52/1973) – u daljem tekstu: Konvencija. I to je ono što je čudno, način na koji su odredbe navedene konvencije interpretirane.
Zato ću ovde pokušati da dam odgovore (prema onome što zaista važi i piše u propisima) na neka sporna pitanja.
2. U koliko se i kakvih delova može koristi godišnji odmor?
Najčudnije u celoj priči je tumačenje odredbi Konvencije u vezi korišćenja godišnjeg odmora u delovima. Naime, član 73. ZOR, trenutno glasi:
„Godišnji odmor koristi se jednokratno ili u dva ili više delova, u skladu sa ovim zakonom.
Ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak najkasnije do 30. juna naredne godine.
Zaposleni ima pravo da godišnji odmor koristi u dva dela, osim ako se sa poslodavcem sporazume da godišnji odmor koristi u više delova.
Zaposleni koji nije u celini ili delimično iskoristio godišnji odmor u kalendarskoj godini zbog odsutnosti sa rada radi korišćenja porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta – ima pravo da taj odmor iskoristi do 30. juna naredne godine.“.
U ZOR je dakle, prihvaćeno rešenje da ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak u toku naredne godine. I Ministarstvo navedenu odredbu u mnogo mišljenja tumači kao obavezu da se prvi deo godišnjeg odmora koristi u trajanju od najmanje dve nedelje neprekidno, što recimo decidno kaže u svom Mišljenju br. 011-00-521/2017-02 od 13. novembra 2017. god:
„[…] Prema tome, u situaciji kada se godišnji odmor koristi u delovima, trajanje prvog dela godišnjeg odmora ne može da bude kraće od dve radne nedelje i mora da se iskoristi do kraja kalendarske godine za koju se ostvaruje pravo na godišnji odmor. Ne postoji mogućnost da se poslodavac i zaposleni dogovore o kraćem korišćenju prvog dela godišnjeg odmora. […]“.
U Mišljenju br. 011-00-736/2015-02 od 29. jula 2015. god. se kaže:
„[…] Iz navedenog nedvosmisleno sledi da, ukoliko zaposleni koristi odmor u delovima, prvi deo godišnjeg odmora mora da se koristi u najmanjem trajanju od dve radne nedelje neprekidno.
Ovakvo zakonsko rešenje u skladu je s međunarodnim standardima kojima se obezbeđuje minimalni neprekidni period za odmor zaposlenog. […]“.
E sad, nije da im se može zameriti ovakvo tumačenje jer zakon decidno i predviđa tako.
Ova nakaradna logika je postojala i pre izmena iz 2014. god., kojima je, kako god, izvršeno skraćenje u slučaju kada zaposleni koristi godišnji odmor u delovima (pre izmena prvi deo je morao trajati tri radne nedelje). Ovo zakonsko rešenje je isto kao ono 2001. god. a po zakonima pre njega tražilo se 12 radnih dana, što je malo više od dve nedelje. S druge strane, meni je zanimljivo ono što je predlagač zakona rekao u obrazloženju izmena iz 2014. god., da se ovim izmenama smanjuje obavezni prvi deo godišnjeg odmora na dve radne nedelje, kako to predviđa Konvencija.
A u Mišljenju 011-00-736/2015-02 čiji sam deo citirao, zanimljivo mi je da Ministarstvo kaže da je to u skladu sa međunarodnim standardima. Ne znam samo kojim, onim ustanovljenim Konvencijom ili nekim drugim nepoznatim?
A šta zaista predviđa Konvencija? Ista u članu 8. kaže samo da korišćenje plaćenog godišnjeg odmora u delovima mogu odobriti nadležne vlasti ili odgovarajući organi u zemlji, te da se jedan deo koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje ukoliko drukčije nije predviđeno sporazumom koji važi za poslodavca i za dotično zaposleno lice, i pod uslovom da prema dužini radnog staža dotično lice ima pravo na toliki period odmora.
I sad, kako se od toga da se jedan deo koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje, a da nije čak rečeno da to mora biti prvi deo, došlo do toga da se prvi deo odmora obavezno koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno? Gde to piše? Da ne govorim da je decidno rečeno da se odmor koristi bez prekida najmanje dve radne nedelje samo ukoliko drukčije nije predviđeno sporazumom zaposlenog i poslodavca.
Kao da ne čitamo iste tekstove. Ili, možda čitamo, ali ih ne razumemo na isti način (ili ne želimo da ih tako razumemo). Zašto zakonopisac zabranjuje zaposlenom i poslodavcu da se sami dogovore oko stvari koje se jedino njih i tiču (a što uzgred predviđa i Konvencija sa kojom se navodno usklađuju)? Gde je tu interes države da se meša u njihove odnose? Zašto se prenebregava da je radni odnos u stvari ugovorni – obligacioni odnos pre svega, gde je najvažnija saglasnsot volja ugovornih strana, dakle ono što oni dogovore?
3. Šta je starije?
Izneto upućuje na to da pisci teksta propisa kod nas izgleda ne poznaju naš pravni sistem ni domaće pozitivno pravo. Da im nisu najjasnije odredbe o hijerarhiji propisa.
Inače, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”. Zato neću ponavljati, koga intersuje ova tematika može pročitati navedeni tekst. Ovde ću podsetiti na najvažnije, na ono što se stalno zaboravlja (ili se ne zna, svejedno).
Pre svega, pravni sistem ne čini jedan propis, jer pravni poredak je jedinstven kako to u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194. Jer, nijedan propis ne postoji sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Ne mogu se iste stvari propisivati različitim propisima, a pogotovo ne podzakonskim aktima propisivati nešto u suprotnosti sa zakonom. Takođe, mora se shvatiti i da ako nešto nije regulisano jednim propisom, ne znači da nije uopšte.
Pri pisanju (i tumačenju kasnije) odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li je reč o sistemskom, opštem ili lex specialis propisu, da li se radi o prinudnom propisu, šta predviđaju odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd., da li smo potpisnici neke konvencije ili međunarodnog ugovora, a kao najvažnije moraju se uzeti u obzir pravila struke i šta pravna nauka kaže o svemu navedenom.
Dakle, ne sme se u različitim propisima na različite načine regulisati ista materija, kao što je to slučaj sa odredbama ZOR (koji je krovni propis za radne odnose) i odredbama propisa kojima se regulišu rad i prava iz radnog odnosa u nekim posebnim delatnostima (npr. prosveti, državnoj upravi i sl.). Znači, mora postojati saglasje između propisa (i među zakonima, između zakona i podzakonskih akata te među podzakonskim akatima) u pogledu pravila, načela, terminologije, definicija, postupaka… Ono što se često zaboravlja je da odredbe posebnog propisa (lex specialis) ne smeju biti u suprotnosti sa odredbama opšteg propisa (lex generalis), da se posebnim propisom može doraditi, razraditi, dodatno definisati ono što je predviđeno opštim propisom ili predvideti izuzetak u posebnom slučaju ali nikako menjati smisao krovne odredbe. Ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja.
Nije neuobičajeno kod nas, ni da podzakonski akt donet na osnovu nekog zakona i kao njegova razrada sadrži odredbe koje su u direktnoj suprotnosti sa istim. Pogotovo je problematično kada lokalne samouprave svojim opštim aktima izlaze iz okvira i regulišu materiju mimo zakona. Hijerarhija postoji, šta god bilo propisano podzakonskim aktom (uredbom, pravilnikom, odlukom…), zakon je stariji. Jer, Ustav u članu 195. kaže da svi podzakonski opšti akti RS, statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, te opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori, moraju biti saglasni zakonu.
Ali, ni zakon nije „sveto pismo“. Jer, odredbe bilo kog zakona ne smeju se primenjivati ukoliko su u suprotnosti sa Ustavom. A Ustav u članu 16. kaže da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka RS (a ponavlja u članu 194.) i da se neposredno primenjuju. A uređuje i hijerarhiju propisa. U članu 194. kaže da je Ustav najviši pravni akt RS, i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u RS kao i potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti saglasni sa njim. Ali, dodaje da zakoni i drugi opšti akti doneti u RS ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Što će reći, u Konvencija je „starija“ u odnosu na ZOR. Znači, odredbe o godišnjem odmoru iz ZOR koje sam analizirao a koje su nesaglasne Konevenciji, praktično su nevažeće, te se odredbe Konvencije neposredno primenjuju. I zato je moguće koristiti godišnji odmor u delovima bez besmislenih ograničenja koja nemeće ZOR, onako kako se zaposleni i poslodavac dogovre.
4. Umesto zaključka
Zašto postoje navedni problemi?Zato što naši zakonopisci ne znaju osnovna nomotehnička pravila.
I ova analiza potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje.
Da se podsetimo na stav Evropskog suda za ljudska prava povodom određivanja autonomnog pojma zakona, koji je u svojoj odluci preneo i naš Ustavni sud, a koji glasi: „[…] da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom […] da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava […]“
Ovde se još jednom pokazalo, da je za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Ovde je reč o loše napisanom propisu zbog lošeg tumačenja onoga na šta se poziva.
Reći ću ovako, nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. A pre svega potrebno je razumeti ono što se prepisuje. Mora se dakle povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo. Tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. U procesu stvaranja propisa mora se truditi da se pravna norma što preciznije napiše, da bi se kasnije uvek mogao tačno utvrditi njen smisao.
A propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini).
A možda su moja očekivanja ipak preterana, jer logično, kako da oni koji napišu loš tekst propisa kasnije daju upotrebljivo i ispravno tumačenje istog? Da su znali bolje, napisali bi to u samom propisu. A nisu ni mogli znati bolje jer nisu ni razumeli ono na šta se pozivaju. Ili nisu hteli da razumeju? Kako god, paradoksalno je opravdavati izmene potrebom usklađivanja, a da to u krajnjem ishodu bude suprotno onome sa čim se vrši usklađivanje.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, te da svako donese sopstveni sud o svemu ovome.
Lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji se tumačenjem propisa o radu i radnim odnosima bave u praksi, želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com
