Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Ko sme da izriče novčane kazne?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 105, maj 2023. god. Konkretan povod za pisanje navedenog komentara bilo je nešto što sam već razmatrao ranije u tekstu „Ko ima ovlašćenje za izricanje sankcija?“, koji je prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 62, oktobar 2019. god. Ali, ono što je problematično ne da nije popravljeno, već se uočena nepravilnost širi.
U tekstu „Kakve to kazne izriče Komisija za hartije od vrednosti?“ sam objasnio kako i čime su propisane kazne o kojima je reč, te kako se izriču. Inače, sve ograde i napomene date na početku tog komentara važe i ovde.
Pitanjem, šta su uopšte tzv. administrativne sankcije bavio sam se u „Šta je to administrativna sankcija koju izriče Komisija za hartije od vrednosti?“. Dakle, analiziram novčane kazne predviđene čl. 374., 377. i 406-411. Zakona o tržištu kapitala („Službeni glasnik RS”, broj 129/2021) – u daljem tektu: Zakon, koje izriče Komisija za hartije od vrednosti (u daljem tekstu: Komisija) u postupku propisanim Pravilnikom o novčanim kaznama („Sl. glasnik RS”, br. 77/2022) – u daljem tekstu: Pravilnik.
Pitanja koja su postavljena, a na koja ni Pravilnik ni Zakon nisu dali odgovor su, kako Komisija kažnjava? U kom postupku, po kojim pravilima, na osnovu kog ovlašćenja? Kakav je to kazneni postupak koji sprovodi?
Pozadinu svega sam pokušao da razmotrim u „Zašto Komisija za hartije od vrednosti izriče kazne iako ne sme?“.
Ovde ću razjasniti zašto Komisija ne sme da izriče bilo kakve sankcije.
1. Ko sme da izriče sankcije?
Dela za koja Komisija kažnjava a o kojima raspravljamo definitivno nisu krivična dela ni privredni prestupi, jer bi morali jasno biti označeni kao takvi, a u Zakonu je jasno označeno šta potpada pod ova dela. Izgleda da je posredi neka vrsta prekršaja (lakši oblik kaznenog dela). Ali i za prekršaje je nadležan sud. Kako se došlo do toga da se Komisija pojavi kao organ nadležan za kažnjavanje? Još gore, kako organ koji optužuje sam donosi odluku o kazni? Pa zar davno nije uočena kao nepravična postavka: „Kadija te tuži, kadija tu sudi?“.
Ovde moram podsetiti na osnovne postulate pravnog sistema, ono što se pri pisanju propisa i tumačenju normi stalno zaboravlja (ili se ne zna, svejedno), da je pravni poredak jedinstven što u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022), a ponavlja i u članu 194. O jedinstvenosti pravnog poretka, nomotehnici, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, tako da se neću ponavljati, samo podsetiti na najvažnije. Pravni sistem ne čini jedan propis, a tu potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, te koji propis je lex generalis (opšti) a koji lex specialis (posebni) i kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima.
Evo recimo primera za poređenje. I novim Carinskim zakonom („Sl. glasnik RS“, br. 95/2018, 91/2019-dr.zakon, 144/2020 i 118/2021) i starim Carinskim zakonom („Sl. glasnik RS“, br. 18/2010, 111/2012, 29/2015, 108/2016 i 113/2017-dr.zakon), propisani su carinski prekršaji. Ali nigde i nikada se nije postavilo kao pitanje da li je za izricanje sankcija za ove prekršaje nadležan sud, a da je Uprava carina samo ovlašćeni podnosilac zahteva za pokretanje prekršajnog postupka (osim za prekršaje gde se može izdati prekršajni nalog). Dakle, nadležnost za izricanje sankcija je neupitna.
2. Da li je sve ovo ustavno i zakonito?
Da li je ovo što razmatram ustavno i zakonito pre svega? Ovde Komisija uzurpira poslove suda, iako Ustav kaže da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (koja je nazavisna po Ustavu, ne zaboravimo to). Da proizvoljnosti i slobodnog propisivanja nadležnosti ne može biti govori način na koji je to uređeno u Zakonu o inspekcijskom nadzoru („Sl. glasnik RS“, broj 36/2015, 44/2018-dr.zakon i 95/2018), čijim je članom 42. propisano da kada kod nadziranog subjekta otkrije nezakonitost koja je kažnjiva prema zakonu ili drugom propisu, inspektor nadležnom pravosudnom organu podnosi krivičnu prijavu, prijavu za privredni prestup ili zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno izdaje prekršajni nalog, te preduzima i druge radnje i mere na koje je zakonom ili drugim propisom ovlašćen (npr. iniciranje privremenog ili trajnog oduzimanja dozvole). Dakle, inicira oduzimanje dozvole za rad ili podnosi prijavu odnosno zahtev nadležnom organu, a ne sprovodi postupak kažnjavanja, niti naplaćuje kaznu, osim u slučaju kada može izdati prekršajni nalog (koji nas ne zanima zbog napred rečenog – kazne o kojima je reč nisu propisane kao fiksne).
U tom smislu čudan je (odnosno kontradiktoran) stav 4. člana 352. Zakona, koji predviđa, da Komisija upućuje predlog za prijavu, odnosno zahtev organu nadležnom za sprovođenje istrage, krivično gonjenje i prekršajni postupak u slučaju kada smatra da postoje činjenice koje ukazuju na postojanje krivičnog dela, privrednog prestupa ili prekršaja. Kojih prekršaja kada Zakonom nisu propisani prekršaji već samo „novčane kazne“ za neka neoznačena dela?!?
A da sve navedeno nije lično viđenje i tumačenje, potvrđuje Odluka Ustavnog suda broj IUz-196/2013 („Sl. glasnik RS, br. 9/2016) koja je doneta u gotovo identičnoj stvari. Navedena odluka odnosi se na Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS“, br. 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018, 23/2019 i i 128/2020-dr.zakon), odnosno na čl. 312. i 313. koji su proglašeni neustavnim, a kojima je bilo previđeno da se za prekršaje u vezi povreda odredbi tog zakona za koje je predviđena samo novčana kazna, prekršajni postupak u prvom stepenu vodi pred organom državne uprave nadležnim za sprovođenje tog zakona, odnosno Ministarstvom unutrašnjih poslova.
U obrazloženju svoje odluke Ustavni sud kaže: „ […] Ustavni sud je ocenio da je davanjem ovlašćenja organu državne uprave da vodi postupak i odlučuje u prekršajnim stvarima […] narušeno načelo podele vlasti i Ustavom garantovana nezavisnost sudova jer ta ovlašćenja, u postojećem sistemu prekršajnog prava u Republici Srbiji, po svojoj pravnoj prirodi, pripadaju domenu sudske, a ne izvršne funkcije […]“.
Dakle, Ustavni sud je nedvosmileno rekao da niko osim suda nije ovlašćen da vodi bilo kakav kazneni postupak, čak ni državni organi uprave. Odakle onda ideja da bi to mogla raditi Komisija?
Inače, do 1. jula 2020. god. u članu 87. Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016, 98/2016-OUS, 91/2019-dr.zakon, 91/2019 i 112/2022-OUS) u daljem tekstu: ZOP,stajalo je i da prekršajnu sankciju pored suda može izreći i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja vodi prvostepeni prekršajni postupak, ali je to brisano Zakonom o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019), jer je verovatno uzeto u obzir ono što je rekao Ustavni sud.
Inače, u kaznenim postupcima postoji dvostepenost, pravo kažnjenog lica na žalbu i preispitivanje odluke. To je jedna od osnovnih civilizacijskih tekovina. Po Ustavu svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. A kako je zaštićeno pravo na žalbu u kaznenom postupku koji vodi Komisija? Ima li dvostepenosti u tom postupku? Ko i u kakvom postupku preispituje odluke o kaznama koje izriče Komisija? Nije jasno, jer nije jasno kakav je ovo kazneni postupak, tako da sudovi koji sude u krivčnim, prekršajnim i postupcima za privredne prestupe izgleda ne mogu to činiti, a svakako, ne može se podneti tužba Upravnom sudu jer nije reč o upravnom postupku niti upravnom aktu. Dakle, kažnjeno lice nema nikakvo pravno sredstvo na raspolaganju kojim može zaštiti svoja prava. A to je „malo“ problematično.
3. Umesto zaključka
Nadam se da i ovo pojašnjava zašto smatram da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. I zašto me sve zajedno podseća na ono što sam slikovito opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
