Opet pišem o nečem neverovatnom, što je kod nas nekako uobičajeno,čini mi se.
1. O čemu je reč?
Sećate se one priče o uvođenju platnih razreda i izjednačavanju primanja zaposlenih u javnom sektoru? Time je trebalo da se izjednače primanja zaposlenih sa istom stručnom spremom, i otklone razlike koje nosi zaposlenje u nekoj konkretnoj, a bolje stojećoj ustanovi ili službi. Da svaki pravnik, inžinjer i sl. prima približno isti iznos bez obzira gde je konkretno zaposlen. Da se ne desi da spremačica ima veću platu od nastavnika. A da bi se to ostvarilo, svojevremeno je doneto par zakona.
Prvi u nizu je Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021), kojim se uređuje sam sistem (kao što mu i ime kaže). U smislu ovog zakona, javni sektor obuhvata: državne i druge organe i organizacije koje je osnovala RS, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, zatim javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama, javne službe koje se finansiraju iz budžeta RS, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.
U smislu ovog zakona zaposleni u javnom sektoru su:
– službenici i nameštenici u državnim iorganima autonomne pokrajine i jedinici lokalne samouprave;
– policijski službenici i lica u radnom odnosu u drugim organima na koje se primenjuju propisi o policijskim službenicima;
– profesionalni pripadnici Vojske Srbije i lica u radnom odnosu u drugim organima na koje se primenjuju propisi o profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije;
– lica u radnom odnosu u:
– organima i organizacijama koje je osnovala RS, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, a na koje se primenjuju propisi o državnim službenicima, odnosno propisi o radnim odnosima u autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, u skladu sa zakonom;
– javnim agencijama i organizacijama na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama;
– javnim službama koje se finansiraju iz budžeta RS, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje;
– organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja;
– lica koja dužnost, odnosno poslove vrše na osnovu izbora, imenovanja ili postavljenja u državnom organu, organu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, a koja nemaju status državnih i drugih službenika (funkcioneri).
Zatim, imamo Zakon o platama službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021), kojim su uređeni plate i naknada plata, troškova i druga primanja službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno zaposlenih na koje se shodno primenjuju propisi kojima se uređuju prava i dužnosti iz radnog odnosa zaposlenih u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.
Sledeći je Zakon o zaposlenima u javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021), kojim se uređuju se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih, odnosno prava i obaveze po osnovu rada u javnim službama, osim u javnim preduzećima i privrednim društvima osnovanim za obavljanje delatnosti u oblastima u kojima se osnivaju javne službe, te zaposlenih u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i drugim pravnim licima koje se osnivaju ili deluju u skladu sa propisima o javnim službama.
A tu je i Zakon o platama zaposlenih u javnim agencijama i drugim organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 47/2018, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021), kojim su uređeni plate, naknade plata i troškova, te druga primanja zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama, odnosno u drugim organima i organizacijama koje je osnovala RS, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave na koje se ne primenjuju propisi o platama u državnim organima, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ili javnim službama, izuzev zaposlenih u organizacijama koje obavljaju delatnost u skladu sa propisima o privrednim društvima, a koje nisu osnovane kao privredna društva i u organizacijama sa statusom lica u finansijskom sektoru.
Važno je reći, odredbe navedenih zakona ne odnose se na zaposlene u: javnim preduzećima i privrednim društvima koje je osnovala RS, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, Narodnoj banci Srbije, javnim medijskim servisima, organima i organizacijama koje su osnovane međunarodnim ugovorom ili kojima se plate određuju u skladu sa međunarodnim ugovorom, organizaciji nadležnoj za zaštitu konkurencije i nekim regulatornim agencijama i telima.
Osim nekih članova koji daju osnov za donošenje podzakonskih akata i omogućavanje primene, svi navedni zakoni su trebali da počnu da se primenjuju još odavno, ali je njihov početak primene više puta odlagan, jer nisu bili obezbeđeni uslovi za to (doneta podzaknska akta, izmenjeni kolektivni ugovori i sl.). Prema poslednjim izmenama navedenih propisa, početak primene istih bio je predviđen za 1. januar 2025. god. Kao i do sada, očekivane su izmene zakona i odlaganje primene, ali to nije urađeno. Znači, primenjuju se. A sa početkom primene navedenih zakona na zaposlene u javnom sektoru prestali su da se primenjuju zakoni i uredbe kojima je to ranije bilo uređeno. Ali nije tako.
2. Kako je odložen početak primene navedenih propisa?
Dolazimo do onog što je konkretan povod za pisanje ovog komentara. Reč je o Zaključku Vlade RS, 05 broj 011-8/2025, objavljenom u “Sl. glasniku RS”, br. 2/2025, od 5. januara 2025. god. (u daljem tekstu: Zaključak), kojim je rečeno da se do kaže do otklanjanja neusaglašenosti navedenih zakona i člana 9. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2025. godinu („Sl.glasnik RS”, broj 94/2024), a s ciljem osiguranja jednakog pravnog položaja svih zaposlenih u javnom sektoru na koje se primenjuju navedeni zakoni u pogledu prava na platu i ujednačenog načina obračuna i isplate plata, plate zaposlenih u javnom sektoru, te naknade plata, dodataka na plate, naknade troškova i druga primanja,obračunavaju i isplaćuju primenom Zakona o budžetu Republike Srbije za 2025. godinu i posebnih propisa, te kolektivnih ugovora i pravilnika o radu,koji su bili na snazi 31. decembra 2024. god. Pri čemu se uzima u obzir odgovarajuće uvećanje plate obezbeđeno Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2025. godinu. Navedeno se primenjuje i na zaposlene koji radni odnos zasnuju od 1. januara 2025. godine.
A Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i Ministarstvo finansija, zaduženi su da u saradnji sa Republičkim sekretarijatom za zakonodavstvo i Generalnim sekretarijatom Vlade, pripreme odgovarajući predlog akta koji bi Vlada uputila Narodnoj skupštini, s ciljem otklanjanja neusaglašenosti navedednih zakona.
Ukratko, za zaposlene u javnom sektoru, plate, naknade plate, dodaci na platu, naknade troškova i druga primanja obračunavaće se i isplaćivati kao i do sada. Jer, nije poznato koliko će da traje to „otklanjanje neusaglašenosti“ navedenih zakona.
Inače, tim famoznim članom 9. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2025. godinu sa kojim su navedeni zakoni neusaglašeni, predviđene su osnovice (iznosi) za obračun i isplatu plata u 2025. godini za javni sektor u određenim iznosima, kao i povećanja plata za neke delatnosti. I šta je problem?
Zašto je do svega ovog došlo, šta nije urađeno, koji su razlozi za to (da li nema novaca za tu igranku ili nije sve tehnički spremno)…, ne interesuje me. Fokusiran sam isključivo na tehnički deo, na formalni postupak kojim je ovo urađeno. Znači, Zaključkom (Vlade, organa izvršne vlasti) odložena je primena nekoliko zakona.
A ovo nije prvi put da čujem (vidim) nešto slično. Relativno skoro, od organizacije kojoj su preneta neka javna ovlašćenja, i institucije koja ih kontroliše, dobio sam odgovor (imam to napismeno), da se važeći zakon već više od decenije ne primenenjuje zbog stava koji su zauzeli, jer im rešenja iz tog zakona ne odgovaraju (smatraju da nisu dobra)?!?
Zbilja, može li se tako?
Inače, sve ograde i napomene koje se nalaze na stranici „NAPOMENE REDAKCIJE“, odnosno koje se sam ranije davao u autorskim tekstovima objavljivanim u ovom časopisu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustva namere izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica te rodne i polne neutralnosti upotrebljenih izraza, o tome šta predstavlja izneto, itd.), važe i ovde. Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…), te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu (u celini ili u delovima, kao ekstrakti).
O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, tako da ovde neću objašnjavati osnovne stvari i postavke sistema. Odlaganjem primene propisa već sam se bavio u više navrata, npr. u tekstu „Kako se pravilno odlaže početak primene propisa?“.
3. Ko i kako donosi i menja zakone?
Ono što je moj lični utisak već decenijama, je da one koji sede u ovoj (a i prethodnim vladama), zbunjuju osnovne postavke pravnog sistema, npr. koji propis se primenjuje na konkretnan problem i zašto, gde mogu naći važeći tekst propisa, kao i od kada neki propis važi. To je inače regulisno Ustavom Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022), članom 196. Tu se najpre kaže, zakoni i svi drugi opšti akti, objavljuju se pre stupanja na snagu. Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti RS objavljuju se u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina, objavljuju se u pokrajinskom službenom glasilu. Statuti i opšti akti jedinica lokalne samouprave, objavljuju se u lokalnim službenim glasilima.
A isti član Ustava kaže i da, zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja. Zakoni o kojima pričamo, kao i njihove izmene objavljeni su u “Sl. glasniku RS”. A u njima je jasno napisano kada stupaju na snagu i od kada se primenjuju.
Čak i kada postoji neki akt nekog ministarstva, Vlade RS ili koga god, ima nešto što se zove pravni poredak, hijerarhija propisa i zakonitost uprave. Piše to u Ustavu, čl. 194,. 195. i 198. Pa tako, svi podzakonski opšti akti RS, kao i opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, moraju biti saglasni zakonu. A pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu. Dakle, ne može se nečijom odlukom (ko god on bio i u bilo kojoj formi ona bila doneta) promeniti ono što piše u zakonu, već se to mora uraditi zakonom. Jasno? Jer, tako neko može da pomisli i da “odluči” da je dozvoljeno koješta.
A to što se na izmenama i usaglašavanju propisa radi, to ne utiče ni na šta. Jer, Ustav i propisi kažu nešto drugo, da se uvek primenjuje ono što važi sve dok se to ne izmeni, a što sam već objasnio. To se zove legalnost.
A ko donosi i menja zakone., i može da odloži njihovu primenu? Samo Narodna skupština RS, jer je ona nosilac zakonodavne vlasti kod nas. A između ostalog i najviši organ vlasti u RS. Jer, naš sistem je skupštinski, šta god neko mislio. Vlada je samo izvršni organ, a Predsednik bi trebalo da bude samo figura koja učestvuje u protokolarnim stvarima.
Pravni sistem u RS je jedinstven i počiva na podeli vlasti. To piše u član 4. Ustava, gde se kaže da
uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, te da se odnos tri grane vlasti zasniva se na međusobnom proveravanju i ravnoteži, a da je sudska vlast nezavisna.
A šta ko radi tj. koje su mu nadležnosti (uređenje vlasti) osim Ustavom, uređeno je i posebnim zakonima: Zakonom o Vladi („Sl. glasnik RS”, br. 55/2005, 71/2005 – ispravka, 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012 – US, 72/2012, 7/2014 – US, 44/2014 i 30/2018 – dr. zakon), Zakonom o Narodnoj skupštini („Sl. glasnik RS“, broj 9/2010), Zakonom o sudijama („Sl. glasnik RS”, broj 10/2023) i Zakonom o uređenju sudova („Sl. glasnik RS”, broj 10/2023). Poneta, uređeno je, nema potrebe da se dodatno uređuje i izmišlja koješta.
Ustav u članu 98. kao i Zakon o Narodnoj skupštini u članu 2., kažu da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u RS, a njene nadležnosti date su u članu 99. Ustava ičlanu 15. Zakona o Narodnoj skupštini. A jedna od njih je da donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti RS. A Narodna skupština bira Vladu, nadzire njen rad i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara.
4. Šta su poslovi Vlade u odnosu na zakone?
S druge strane, član 122. Ustava i član 1. Zakona o Vladi propisuju da je Vlada nosilac izvršne vlasti u RS. Po članu 7. Zakona o Vladi, Vlada je u okviru svojih nadležnosti samostalna, ali odgavara Narodnoj skupštini za vođenje politike RS, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja na nivou države.
Samostalna dakle, ali u okviru nadležnosti, što postaje ključno.
Nadležnosti Vlade date su u članu 123. Ustava, prema kome Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona i predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač. Gde piše da Vlada može sama da odluči da li će se zakon primenjivati? Može dakle, da u skladu sa članom 3. Zakona o Vladi, predloži da se neki zakon usvoji, ali ne odlučuje o tome da li će zakon biti usvojen i u kom konačnom obliku. Inače, u Zaključku pominjani „odgovarajući predlog akta koji bi Vlada uputila Narodnoj skupštini, s ciljem otklanjanja neusaglašenosti navedednih zakona“ , nije i ne može biti ništa drugo, do predlog izmene svakog od navedenih zakona.
5. Na osnovu čega je odložena primena navedenih zakona?
U uvodu Zaključka piše da je Vlada donela isti na predlog Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i Ministarstva finansija, a na osnovu člana 2. stav 2, člana 7. stav 2, člana 8. stav 1. i člana 43. stav 3. Zakona o Vladi i člana 61. stav 1. Zakona o državnoj upravi („Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018, 30/2018 – dr. zakon i 47/2018).
Da vidimo naosnovu čega je Vlada zaključila da može da uradi to što je urađeno Zaključkom.
U stavu 2. člana 2. Zakona o Vladi piše ono što sam već rekao, da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere.
U stavu 2. člana 7. Zakona o Vladi piše da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, što sam takođe rekao ranije.
U stavu 1. člana 8. Zakona o Vladi piše da Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad.
Član 43. Zakona o Vladi predviđa da Vlada odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom.
Najbesmislenije je pozivanje na stav 3. člana 43. Zakona o Vladi, koje je tehničke prirode, i samo objašnjava zašto je u konkretnom slučaju donet zaključak (zašto je izabaran taj naziv akta). Jer, taj stav kaže, kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke. To predviđa i stav 1. člana 61. Zakona o državnoj upravi, koji kaže daVlada zaključcima usmerava organe državne uprave u izvršavanju zakona i drugih opštih akata.
I to je sve. Nigde nema navođenja na osnovu čega (kog ovlašćenja iz kog propisa) je Vlada odložila primenu zakona.
Dakle, u pogledu zakona Vlada ih izvršava (sprovodi), nadzire i usmerava rad organa u izvršavanju zakona, odlučuje o stvarima za koje je zakonom određeno da ih uređuje, ali nigde ne piše da odlučuje o tome da li će se izvršavati.
Čak ni u vanrednom ili ratnom stanju, nije dozvoljeno da Vlada menja zakone, već samo da kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, uz supotpis predsednika RS propiše mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava ali samo u obimu u kojem je to neophodno, i na ograničen rok (čl. 200-202. Ustava).
6. Nešto kao zaključak
Dakle, krajnji zaključak je da ničim validnim nije odložena primena zakona o kojima je reč. Umesto toga čak se i menjaju propisi i opšti akti koji ne bi više smeli da važe. Konkretno, Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama (“Sl. glasnik RS”, br. 44/2001, 15/2002-dr.uredba, 30/2002, 32/2002-isp., 69/2002, 78/2002, 61/2003, 121/2003, 130/2003, 67/2004, 120/2004, 5/2005, 26/2005, 81/2005, 105/2005, 109/2005, 27/2006, 32/2006, 58/2006, 86/2006, 106/2006, 10/2007, 40/2007, 60/2007, 91/2007, 106/2007, 7/2008, 9/2008, 24/2008, 26/2008, 31/2008, 44/2008, 54/2008, 108/2008, 113/2008, 79/2009, 25/2010, 91/2010, 20/2011, 65/2011, 100/2011, 11/2012, 124/2012, 8/2013, 4/2014, 58/2014, 19/2021, 48/2021, 73/2023, 83/2023, 119/2023, 101/2024 i 5/2025) ne bi li se udovoljilo zahtevima prosvetara.
Zašto je sve ovo urađeno, da li budžetska sredstva nisu dovoljna (nema novca za obračun i isplate plata u skladu sa pravilima propisanim navedenim zakonima) ili postoje problemi druge, tehničke prirode (nisu doneti podzakonski akti, izmenjeni kolektivini ugovori i pravilnici o radu – određeni koeficijenti…), kao i zbog čega je tako urađeno (iz neznanja ili sa namerom), nije tema ovde. To sam već razmatrao negde drugede (u jednom nedeljenom časopisu). Ovo je samo stučna analiza. Ovde je jedino važno da ono što je učinjeno nije sprovedeno u pravilnom postupku, što će reći da je neustavno i nezakonitno. Da je neko zaobišao onog ko jeste nosilac suverenosti, a posledica te činjenice je da ne bi smelo da se primenjuje. I da to nije prvi i jedini put da se čini takvo što.
A bilo je dovoljno vremena da se to stavi na dnevni red zasedanja Narodne skupštine, jer budžet za 2025. je usvojen odavno, a postoji skupštinska većina da se izglasa šta god se želi. Znači, razloga za ovakvo postupanje nema.
Član 1. Ustava između ostalog kaže da je RS država zasnovana na vladavini prava, što je (član 3.) osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima. U članu 2. Ustav kaže da suverenost potiče od građana koji je vrše preko svojih slobodno izabranih predstavnika (preko Narodne skupštine), te da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana.
A kako se u teoriji naziva situacija u kojoj neki nosilac vlasti (a ne neko ko nije u vlasti kao u slučaju revolucije), protivustavnim i protivzakonitim sredstvima preuzima svu vlast? Kada odlučuje o onome što mu nije nadležnost, kada se meša u rad drugih grana vlasti i institucija? Koliko znam to opisuju kao državni udar.
Sa takvom praksom se započelo odavno, i svakodnevna je, a veoma je bila izražena u vanrednom stanju, proglašenom 2020. god. za vreme pandemije COVID-19, što sam razmatrao u „Šta je bilo vanredno u proglašenom stanju?“ i povezanim komentarima. Kad se donosilo šta god, suspendovao Ustav i zakoni, uspostavljalo ono što se ne sme, a dozvoljavalo nekima da rade ono što je zabranjeno.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lični utisak koga godinama ne mogu da se oslobodim, je i dalja da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. A što podseća na ono što sam opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Kako god, poenta ovog i svih komentara koje pišem je apel da se stvari rade onako kako je propisano, a ne kritika radi kritike, dokazivanja ko je u pravu, “pametovanja” i sl. Forma je poslednje uporište prava. A pravilna procedura je uslov za zakonitost. Inače, jedna od definicija demokratije (meni omiljena) je izreka: „Demokratija je pravilno sprovođenje procedura.“. Samo to, i ništa drugo. Ideologija i politika sa ovim nemaju nikakve veze, ovo je pitanje struke.
Ostaje nada da će neko bitan možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima nama želim mnogo sreće, jer tamo gde neko može mimo skupštine da odluči da li se zakon primenjuje, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvodi iz propisa preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.