Povod za ovaj tekst, jeste pre svega veliki broj nedoumica naručioca, odnosno propusti zakonodavca, te mogućnost zloupotrebe, o kojima su se pojavile i špekulacije u javnosti.
I – UVOD
Kao jedno od najvažnijih stvari prilikom planiranja nabavki jeste procenjivanje vrednosti predmeta nabavki. Na osnovu nje donosi se odluka o vrsti postupka JN, vrsti oglasa, načinu oglašavanja (na Portalu službenih glasila Republike Srbije i baza propisa, Portalu javnih nabavki), iznosu takse, obavezi donošenja internog plana za sprečavanje korupcije, bankarskoj garanciji, prihvatljivosti ponude itd. Takođe, naručilac je dužan da pre pokretanja postupaka, obezbedi sredstva i donese Plan nabavki (procenjena vrednost obavezni element) – što predstavlja osnov za pokretanje postupaka JN:
„Član 52. ZJN
Naručilac može da pokrene postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki naručioca i ako su za tu nabavku predviđena sredstva u budžetu Republike Srbije, teritorijalne autonomije, lokalne samouprave ili u finansijskom planu naručioca.“
„Član 64.
Procenjena vrednost javne nabavke iskazuje se u dinarima, bez poreza na dodatu vrednost.
Procenjena vrednost javne nabavke obuhvata ukupni plativi iznos ponuđaču.
Procenjena vrednost javne nabavke mora biti zasnovana na sprovedenom ispitivanju, istraživanju tržišta predmeta javne nabavke, koje uključuje proveru cene, kvaliteta, perioda garancije, održavanja i sl. i mora biti validna u vreme pokretanja postupka.
Vrednost javne nabavke ne može se proceniti na način da se izbegne otvoreni ili restriktivni postupak, odnosno primena ovog zakona.“
Da bi se dobilia prihvatljiva ponuda, procenjena vrednost nabavke mora biti validna u trenutku pokretanja postupka. Zakonodavac je ostavio mogućnost usklađivanja vrednosti nabavke u skladu sa dole pomenutim vrednostima iz člana 51. ZJN-a, gde je promena cena na tržuštu uslovljava promenu procenjene vrednosti ili ukoliko postoji uvećana potreba. Dakle uz objektivno i dokazivo obrazloženje. Svakako da nije uvek moguće tačno proceniti vrednost nabavke na početku godine, te je na ovaj način omogućeno prilagođavanje u okviru predviđenog ograničenja.
Član 51. stav 4. ZJN
Propisano je da se prvobitna planirana sredstva za određenu javnu nabavku ne mogu povećati za više od 10%, osim u slučaju elementarnih nepogoda, havarija ili vanrednih događaja čije nastupanje ne zavisi od volje naručioca. To znači da se samo izuzetno van ovog okvira, sredstva mogu povećavati za određenu nabavku i to samo do određenog procenta (osim u slučaju rebalansa budžeta kada dolazi do izmene plana).
II – ODREĐIVANJE PROCENJENE VREDNOSTI NABAVKE KADA JE PREDMET SLOŽEN
Nabavke usluga, dobara ili radova mogu se različito kombinovati, ali samo u taksativno predviđenim zakoskim situacijama. Tako je zakonom predviđeno da u nabavku usluga, možemo ubaciti dobra ako procenjena vrednost usluga prelazi procenjenu vrednost dobara obuhvaćenih tim ugovorom itd. Detaljno su uslovi za ovakve nabavke predviđeni članovima 4, 5. i 6. dok se kod procenjivanja vrednosti primenjuju članovi 64, 65. i 66. Ovde ćemo se baviti samo mogućnošću projekta da bude obuhvaćen nabavkom radova, kao najčešcom situacijom u praksi.
Gledajući nabavku iz aspekta nabavke radova krenućemo od pojma iz ZJN:
Član 5.
“Predmet ugovora o javnoj nabavci radova je:
1) izvođenje radova ili projektovanje i izvođenje radova opisanih u Uredbi o klasifikaciji delatnosti, Sektor F – Građevinarstvo („Službeni glasnik Republike Srbije”, broj 54/2010);…”
Ovde se spominje i projektovanje, pa ukoliko konsultujemo Uredbu o klasifikaciji delatnosti, Sektor F dolazimo do sledeće definicije:
Između ostalog:
Takođe obuhvata organizaciju izvođenja građevinskih projekata (razrada građevinskih projekata) zgrada ili ostalih građevina, u koju su uključena finansijska, tehnička i fizička sredstva potrebna za ostvarenje građevinskog projekta radi kasnije prodaje.
Obuhvata:
Razradu građevinskih projekata za stambene i nestambene zgrade objedinjavanjem finansijskih, tehničkih i fizičkih sredstava neophodnih za realizaciju građevinskih projekata radi kasnije prodaje.
Ali ne obuhvata:
-arhitektonsko i građevinsko projektovanje, del. 71.1
-usluge rukovođenja projektom koje su u vezi s građevinskim projektom, del. 71.1
Iz ovoga proizilazi da, projektovanje samo u obliku razrade može biti obuhvaćeno nabavkom radova.
Nabavke dobara, usluga i radova mogu se kombinivati u jednoj nabavci najčešće ukoliko su neznatni deo glavne nabavke i uz poštovanje zakonskih uslova.
III – JAVNE NABAVKE PO PARTIJAMA
Kod procenjivanja vrednosti nabavke koja je podeljena na partije postoje nedoumice i zakonska defiinicija je neodređena tj. postoji pravna praznina.
Član 3. stav 1. tačka 35. ZJN
“Javna nabavka po partijama je nabavka čiji je predmet oblikovan u više posebnih istovrsnih celina i koja je kao takva označena u pozivu za podnošenje ponuda i konkursnoj dokumentaciji.”
“Član 68.
Kad je predmet javne nabavke oblikovan po partijama, naručilac određuje procenjenu vrednost svake partije.
Procenjena vrednost javne nabavke oblikovane po partijama uključuje procenjenu vrednost svih partija, za period za koji se zaključuje ugovor.
Naručioci ne mogu primenjivati postupak javne nabavke male vrednosti, odnosno izbeći primenu ovog zakona, za pojedinu partiju, ako je zbir vrednosti svih partija veći od iznosa iz člana 39. stav 1. ovog zakona.”
Na prvi pogled, potpuno je jasno da se procenjena vrednost nabavke računa ukupno za sve partije, međutim ostaje dilema kako postupati u situacijama kada ponuđač nudi cenu koja prelazi procenjenu vrednost određene partije, ali u ukupnom zbiru se ne prelazi procenjena vrednost cele nabavke. Postavlja se pitanje da li takva ponuda prihvatljiva.
Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u odluci br. 4-00-1445/2013 od 28.08.2013. godine kaže sledeće:
“Republička komisija ukazuje da je načelom efikasnosti i ekonomičnosti iz člana 9. ZJN naručilac obavezan da u postupku javne nabavke pribavi dobra, usluge ili radove odgovarajućeg kvaliteta, imajući u vidu svrhu, namenu i vrednost javne nabavke. Kada je predmet javne nabavke oblikovan po partijama, vrednost javne nabavke predstavlja vrednost svake pojedinačne partije koja se može zasebno ugovarati.”
Dakle, vodeći se stavom RK iz ove odluke, trebalo bi odbijati takve ponude kao neprihvatljive, jer prelaze procenjenu vrednost za tu partiju.
Iz zakonske formulacije da su partije zasebne celine proizlazi mogućnost da se činjenično stanje u fazi stručne ocene ponuda zasebno utvrđuje, odnosno da se sprovede posebna stručna ocena ponuda za svaku ili više partija, te i da se donesu posebne odluke o izboru ili o obustavi postupka za te partije, kao i da se zaključe posebni ugovori za svaku partiju.
Nabavka se zajednički sprovodi, procenjuje se ukupna vrednost nabavke zbog odabira vrste postupka, ali se zaključuju odvojeni ugovori – za koje važe posebne procenjene vrednosti.
IV – PROBLEM ISTOVRSNOSTI
Možda najbitniji problem u ovoj tematici jeste upravo problem istovrsnosti predmeta nabavke. Prema ovom pojmu, koji određuje predmet nabavke vrši se procena vrednosti :
Istovrsni radovi su najdetaljnije definisani u zakonu: istovrsni radovi su radovi koji imaju:
1) istu namenu i svojstva i pripadaju istoj grupi radova( prve 3 cifre ORN označavaju grupu) u opštem rečniku nabavke,
2) istoj grupi delatnosti u okviru Sektora F, u Uredbi o klasifikaciji delatnosti, („Službeni glasnik Republike Srbije”, broj 54/2010),
3) radovi koji se izvode na istoj nepokretnosti,odnosno prema jednom projektu.
Svaka ova tačka pojedinačno predstavlja istovrsne radove.
Istovrsna dobra su: dobra koja imaju istu namenu i svojstva i pripadaju istoj grupi dobara( prve 3 cifre ORN označavaju grupu) u opštem rečniku nabavke, dakle ako su ispunjena sva tri uslova kumulativno.
Istovrsne usluge su usluge koje imaju istu namenu i svojstva i pripadaju istoj kategoriji u okviru Priloga 1.
Faktički ovo znači da su radovi, dobra ili usluge istovrsni ako imaju iste početne 3 cifre u ORN(nije uvek tako jer je zakonodavac loše rešio ovo pitanje), i treba proveriti u svakom konkretnom slučaju.
U članu 39. ZJN između ostalog stoji:
„Javna nabavka male vrednosti, u smislu ovog zakona, jeste nabavka istovrsnih dobara, usluga ili radova čija je ukupna procenjena vrednost na godišnjem nivou niža od 3.000.000 dinara.
Na nabavke istovrsnih dobara, usluga ili radova čija je ukupna procenjena vrednost na godišnjem nivou niža od 400.000 dinara, naručioci nisu obavezni da primenjuju odredbe ovog zakona.“
Dakle, za nabavke istovrsnog predmeta procenjene vrdnosti preko 3.000.000 dinara sprovode se redovni postupci (izuzetno neki drugi), a za one ispod 400.000 dinara naručilac nema obavezu sprovođenja postupak JN i one ulaze u Plan javnih nabavki na koje se zakon ne primenjuje.
Moramo voditi računa o procenjenoj vrednosti nabavke na godišnjem nivou jer od toga zavisi vrsta nabavki i mogućnost izuzimanja u konkretnom slučaju (procenjena vrednost ispod 400,000 dinara). Redovni postupci(otvoreni i restriktivni), obezbeđuju veću primenu načela javnih nabavki, posebno transparentnosti i konkurentnosti, i njihova primena bi trebala da obezbedi najnižu cenu i efikasno korišćenje javnih sredstava. Mogu se sprovesti i postupci po partijama ukoliko ima više različitih predmeta JN, koji su pritom istovrsni. U slučaju izbegavanja redovnih postupka ZJN može se odgovarati i prekršajno.
„Član 136.
Novčanom kaznom od 200.000 do 1.500.000 dinara kazniće se za prekršaj naručilac, ako:
4) sprovede postupak javne nabavke koji nije otvoren ili restriktivni postupak, a da za to nisu postojali uslovi (čl. 34 – 39);
5) ne donese plan nabavki, ne dostavi plan nabavki ili izveštaj o izvršenju plana nabavki ili ako ne poštuje pravila o sačinjavanju plana nabavki (član 51); itd.“
Iako su zaprećene kazne za izbegavanje redovnih postupaka, zakonodavac je loše rešio ključnu stvar (preširoko normirao ), referente u odnosu na koji se određuje istovrsnost predmeta JN ( strogo formalno trebalo bi da je ista grupa – prve 3 cifre iz ORN – što je naša preporuka jer je najbliža zakonskoj definiciji ). Iako evropskim zakonodavstvom (Direktivama Evropske Unije, koju Srbija ima obavezu da implementira) ORN ne služi kao referentni sistem za određivanje istovrsnosti, u našem zakonu se kao što smo videli definicija istovrsnosti oslanja u velikoj meri i zavisi od određenosti pojma grupe iz ORN.
Ovde stvar dodatno komplikuje i donošenje Uredbe o utvrđivanju opšteg rečnika nabavke, koja za razliku od oznaka sa sajta (http://jrn.ujn.gov.rs/), ima još jedan dodat broj. Strogo formalno gledajući naručioci bi sada morali navoditi oznake iz Uredbe (oznaka ista ali je broj drugačiji), pa se sada postavlja pitanje kako postupati, posebno imajući u vidu da su svi obrasci na sajtu prave, kao i u planovima nabavki prilagođeni oznakama pre donošenja pomenute Uredbe. Kako je nemoguće primenjivati oznake iz Uredbe, postavlja se pitanje svrsishodnosti i razloga donošenja iste, posebno jer nije uže odredila pojmove grupe dobara ili radova iz ORN, još više unoseći zabunu i terajući naručioce da postupaju nezakonito.
Ovo praktično znači da naručioci koristeći ove propuste mogu izbegavati redovne postupke, nameštati procenjene vrednosti, pa čak i izbegavati sprovođenje postupaka JN a koje su bili u obavezi da sprovedu. To nas dovodi do mogućnosti potpune zloupotrebe, negiranja simisla ZJN i u krajnjoj linij do neekonomičnog, neefikasnog i nezakonitog trošenja javnih sredstava. Nadležni organi ostavili su shodno naručiocima da slobodno određuju istovrsnost, jer na dostadašnje kršenje ovih odredbi nisu reagovali. Da li će se nešto promeniti i da li će uže urediti ovu oblast ostaje da vidimo.