Povod za pisanje ovog komentara je situacija prisutna u gradovima u Republici Srbiji. Radi se o tome da razni nivoi vlasti, odnosno lokalne samouprave uzimaju ovlašćenja koja nemaju. I ovde se u suštini radi o striktnom poštovanju zakona i obavezi da svako radi svoj posao za koji je ovlašćen. A kako smo već više puta istakli, to što se nešto „obično tako radi“ ne znači da je pravilno i zakonito.
Ovde se radi o ovlašćenju lokalne samouprave da propisuje prekršaje iz oblasti saobraćaja na putevima.
1. Propisivanje prekršaja
Svaki prekršaj mora biti predviđen nekim propisom. Da bi postojala prekršajna odgovornost, prekršajna radnja, odnosno postupanje suprotno nekoj obavezi, mora biti propisano i kao takvo utvrđeno sa jasnim obeležjima dela.
Zakon o prekršajima (“Sl. glasnik RS”, broj 65/2013) u članu 2. daje pojam prekršaja kao protivpravnog dela koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija. Dalje (čl. 3. i 4.) kaže da niko ne može biti kažnjen za prekršaj, niti se prema njemu mogu primeniti druge prekršajne sankcije, ako to delo pre nego što je bilo izvršeno nije bilo zakonom, ili na zakonu zasnovanom propisu predviđeno kao prekršaj i za koje zakonom ili drugim na zakonu zasnovanom propisu, nije propisano kojom vrstom i visinom sankcije učinilac prekršaja može biti kažnjen. Prekršaji se mogu propisivati zakonom ili uredbom, odnosno odlukom skupštine autonomne pokrajine, skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda. Organi ovlašćeni za donošenje propisa mogu propisivati prekršajne sankcije samo za povrede propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene ustavom i zakonom, pod uslovima određenim ovim zakonom. I organ koji je ovlašćen da propisuje prekršajne sankcije ne može ovo pravo preneti na druge organe. Zakon još kaže u članu 6., da se na učinioca prekršaja primenjuje zakon, odnosno propis koji je važio u vreme izvršenja prekršaja (a ne neki raniji, i ne propis koji će možda biti donet i sl.).
Dakle, da bi uopšte govorili o nekom prekršaju, tačno mora biti utvrđeno koje je tačno lice i kako postupilo suprotno nekoj odredbi propisa ili mimo postojećeg odobrenja (koji propis je povređen).
Kao primer uzećemo član 23. Odluke o komunalnom redu („Sl. list grada Beograda“, br. 10/2011, 60/2012 i 51/2014), na koji se poziva Komunalna policija grada Beograda pri kažnjavanju za saobraćajne prekršaje. Kako je u Srbiji redovna pojava da se „prepisuje“, akti drugih lokalnih samouprava su veoma slični.
Član 23. navedene odluke, glasi:
„U cilju zаštite površinа jаvne nаmene i površinа u jаvnom korišćenju zаbrаnjeno je:
- kretаnje, zаustаvljаnje ili pаrkirаnje vozilа nа jаvnoj zelenoj površini, zelenoj površini oko objektа jаvne nаmene i zelenoj površini u jаvnom korišćenju,
- ometаnje korišćenjа ulice ili drugog opštinskog putа zаustаvljаnjem, pаrkirаnjem ili ostаvljаnjem vozilа nаročito nа:
– delu trotoаrа koji nije obeležen zа pаrkirаnje, odnosno nа pаrkirаlištu izvаn grаnice obeleženih pаrking mestа; u pešаčkoj zoni; trgu i pjаceti; zoni usporenog sаobrаćаjа, osim nа obeleženim mestimа zа pаrkirаnje; pešаčkom prelаzu; biciklističkoj stаzi; mestu nа kome bi se onemogućio ili otežаo pristup drugom vozilu rаdi pаrkirаnjа ili izlаzаk vozilа sа pаrkirаlištа; kolskom ulаzu, odnosno izlаzu iz zgrаde ili dvorištа i sl.;
– stаjаlištu jаvnog prevozа ili nа drugom delu putа nа nаčin kojim se ometа korišćenje stаjаlištа; sаobrаćаjnoj trаci ili trаmvаjskoj bаštici nаmenjenoj isključivo zа kretаnje vozilа jаvnog prevozа putnikа; tаksi stаjаlištu;
– delu jаvne sаobrаćаjne površine rezervisаne zа postаvljаnje sudovа zа odlаgаnje smećа i sl.;
– i u drugim slučаjevimа kаdа se zаustаvljenim, pаrkirаnim i ostаvljenim vozilom ometа korišćenje ulice i drugog opštinskog putа;
- zаustаvljаnje, pаrkirаnje ili ostаvljаnje vozilа kojim se ometа korišćenje pešаčke komunikаcije, prilаz objektimа, korišćenje protivpožаrnog putа, kolskog prolаzа između stаmbenih zgrаdа, interne sаobrаćаjnice i slično;
- ostаvljаnje neregistrovаnih vozilа, odnosno vozilа čijoj registrаcionoj nаlepnici je istekаo rok vаženjа ili vozilа nа kojimа registаrske tаblice, odnosno registrаcione nаlepnice nisu postаvljene nа propisаn nаčin, hаvаrisаnih ili odbаčenih vozilа, priključnih vozilа, priključne opreme, аgregаtа, kаo i jаhti, čаmаcа i poljoprivrednih mаšinа, kаmp opreme, kаmp kućice i kаmp vozilа nа površini jаvne nаmene i nа površini u jаvnom korišćenju.
Zа rаdnje iz stаvа 1. ovog člаnа odgovorno je lice koje je rаdnju izvršilo, odnosno vlаsnik vozilа ili stvаri, аko lice koje je rаdnju izvršilo nije zаtečeno u vršenju rаdnje.“.
Navedenu Odluku o komunalnom redu donela je Skupština grada Beograda, na osnovu člana 25. stav 1. tačka 8. i člana 31. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda”, br. 39/08 i 6/10), koji govore o ovlašćenjima grada, odnosno o nadležnostima utvrđenim Ustavom i zakonom da donese određene akte. Navedenom odlukom (član 1.) propisuje se komunalni red na teritoriji grada Beograda i mere za njegovo sprovođenje.
Prema članu 2. iste odluke komunalni red, u smislu odredaba ove odluke, obuhvata:
- opštu uređenost naselja i
- uređenost postavljanja objekata i uređaja na površinama javne namene i površinama u javnom korišćenju kao i uređenost izvođenja kulturnog ili artističkog programa na tim površinama.
I ništa drugo.
Zašto je ovo još bitno ?
2. Nadležnosti lokalne samouprave
Zakon o lokalnoj samoupravi (“Sl. glasnik RS”, broj 129/2007 i 83/2014-dr.zakon) propisuje ovlašćenja i nadležnosti lokalnih samouprava.
Prema članu 20. pomenutog zakona opština, recimo u skladu s Ustavom i zakonom ima sledeće nadležnosti:
1) donosi programe razvoja;
2) donosi urbanističke planove;
3) donosi budžet i završni račun;
4) utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada;
5) uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (prečišćavanje i distribucija vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javna rasveta, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i dr.), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje;
6) stara se o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada;
7) sprovodi postupak iseljenja bespravno useljenih lica u stanove i zajedničke prostorije u stambenim zgradama;
8) donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta;
9) donosi programe i sprovodi projekte lokalnog ekonomskog razvoja i stara se o unapređenju opšteg okvira za privređivanje u jedinici lokalne samouprave;
10) uređuje i obezbeđuje korišćenje poslovnog prostora kojim upravlja, utvrđuje visinu naknade za korišćenje poslovnog prostora i vrši nadzor nad korišćenjem poslovnog prostora;
11) stara se o zaštiti životne sredine, donosi programe korišćenja i zaštite prirodnih vrednosti i programe zaštite životne sredine, odnosno lokalne akcione i sanacione planove, u skladu sa strateškim dokumentima i svojim interesima i specifičnostima i utvrđuje posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine;
12) uređuje i obezbeđuje obavljanje poslova koji se odnose na izgradnju, rehabilitaciju i rekonstrukciju, održavanje, zaštitu, korišćenje, razvoj i upravljanje lokalnim i nekategorisanim putevima, kao i ulicama u naselju;
13) uređuje i obezbeđuje posebne uslove i organizaciju autotaksi prevoza putnika;
14) uređuje i obezbeđuje organizaciju prevoza u linijskoj plovidbi koji se vrši na teritoriji opštine, kao i određuje delove obale i vodenog prostora na kojima se mogu graditi hidrograđevinski objekti i postavljati plovni objekti;
15) osniva robne rezerve i utvrđuje njihov obim i strukturu, uz saglasnost nadležnog ministarstva, radi zadovoljavanja potreba lokalnog stanovništva;
16) osniva ustanove i organizacije u oblasti osnovnog obrazovanja, kulture, primarne zdravstvene zaštite, fizičke kulture, sporta, dečje zaštite i turizma, prati i obezbeđuje njihovo funkcionisanje;
17) osniva ustanove u oblasti socijalne zaštite i prati i obezbeđuje njihovo funkcionisanje, daje dozvole za početak rada ustanova socijalne zaštite koje osnivaju druga pravna i fizička lica, utvrđuje ispunjenost uslova za pružanje usluga socijalne zaštite, utvrđuje normative i standarde za obavljanje delatnosti ustanova čiji je osnivač, donosi propise o pravima u socijalnoj zaštiti i obavlja poslove državnog staratelja;
18) organizuje vršenje poslova u vezi sa zaštitom kulturnih dobara od značaja za opštinu, podstiče razvoj kulturnog i umetničkog stvaralaštva, obezbeđuje sredstva za finansiranje i sufinasiranje programa i projekata u oblasti kulture od značaja za opštinu i stvara uslove za rad muzeja i biblioteka i drugih ustanova kulture čiji je osnivač;
19) organizuje zaštitu od elementarnih i drugih većih nepogoda i zaštitu od požara i stvara uslove za njihovo otklanjanje, odnosno ublažavanje njihovih posledica;
20) donosi osnove zaštite, korišćenja i uređenja poljoprivrednog zemljišta i stara se o njihovom sprovođenju, određuje erozivna područja, stara se o korišćenju pašnjaka i odlučuje o privođenju pašnjaka drugoj kulturi;
21) uređuje i utvrđuje način korišćenja i upravljanja izvorima, javnim bunarima i česmama, utvrđuje vodoprivredne uslove, izdaje vodoprivredne saglasnosti i vodoprivredne dozvole za objekte lokalnog značaja;
22) stara se i obezbeđuje uslove za očuvanje, korišćenje i unapređenje područja sa prirodnim lekovitim svojstvima;
23) podstiče i stara se o razvoju turizma na svojoj teritoriji i utvrđuje visinu boravišne takse;
24) stara se o razvoju i unapređenju ugostiteljstva, zanatstva i trgovine, uređuje radno vreme, mesta na kojima se mogu obavljati određene delatnosti i druge uslove za njihov rad;
25) upravlja imovinom opštine i koristi sredstva u državnoj svojini i stara se o njihovom očuvanju i uvećanju;
26) uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja;
27) organizuje vršenje poslova pravne zaštite svojih prava i interesa;
28) obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i rad;
29) pomaže razvoj različitih oblika samopomoći i solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama kao i sa licima koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima i podstiče aktivnosti i pruža pomoć organizacijama invalida i drugim socijalno-humanitarnim organizacijama na svojoj teritoriji;
30) podstiče i pomaže razvoj zadrugarstva;
31) organizuje službu pravne pomoći građanima;
32) stara se o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih prava i individualnih i kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina i etničkih grupa;
33) utvrđuje jezike i pisma nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi na teritoriji opštine;
34) stara se o javnom informisanju od lokalnog značaja i obezbeđuje uslove za javno informisanje na srpskom jeziku i jeziku nacionalnih manjina koji se koriste na teritoriji opštine, osniva televizijske i radio-stanice radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji je u opštini u službenoj upotrebi, kao i radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji nije u službenoj upotrebi, kada takvo izveštavanje predstavlja dostignuti nivo manjinskih prava;
35) propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa;
36) obrazuje inspekcijske službe i vrši inspekcijski nadzor nad izvršenjem propisa i drugih opštih akata iz nadležnosti opštine;
37) uređuje organizaciju i rad mirovnih veća;
38) uređuje i obezbeđuje upotrebu imena, grba i drugog obeležja opštine;
39) obavlja i druge poslove od neposrednog interesa za građane, u skladu s Ustavom, zakonom i statutom.
Dalje, član 23. istog zakona kaže da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni. Grad, u skladu sa zakonom, obrazuje komunalnu policiju, obezbeđuje i organizuje vršenje poslova komunalne policije.
3. Regulisanje i kontrola saobraćaja
Regulisanje i kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima. Jedino što ima veze sa saobraćajem, a u vezi je s lokalnom samoupravom, objašnjeno je u članu 3. Zakona o komunalnim delatnostima i to je: obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika, upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, i održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja i čuva i unapređuje upotrebna vrednost ulica, puteva, trgova, platoa i sl.
Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011) kaže da se tim zakonom određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, pa su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:
1) snabdevanje vodom za piće;
2) prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
3) proizvodnja i distribucija toplotne energije;
4) upravljanje komunalnim otpadom;
5) gradski i prigradski prevoz putnika;
6) upravljanje grobljima i pogrebne usluge;
7) upravljanje javnim parkiralištima;
8) obezbeđivanje javnog osvetljenja;
9) upravljanje pijacama;
10) održavanje ulica i puteva;
11) održavanje čistoće na površinama javne namene;
12) održavanje javnih zelenih površina;
13) dimničarske usluge;
14) delatnost zoohigijene.
Prema članu 23. navedenog zakona, vršilac komunalne delatnosti u obavljanju poslova sarađuje sa policijom, komunalnom policijom i komunalnom inspekcijom u skladu sa zakonom. Saradnja obuhvata naročito: međusobno obaveštavanje, razmenu informacija, razmenu podataka, pružanje neposredne pomoći i preduzimanje zajedničkih mera i aktivnosti od značaja za obavljanje komunalne delatnosti.
Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj a ne kontrola saobraćaja, u skladu sa tim zakonom. A gore navedena odluka grada reguliše komunalni red a ne saobraćaj na putevima.
Pitanja vezana za saobraćaj regulisana su Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS i 55/2014) – u daljem tekstu: ZOBS, a ne nekim drugim. Tim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu njega, jedino se uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, posebne mere i ovlašćenja koja se primenjuju u saobraćaju, kao i druga pitanja koja se odnose na saobraćaj uključujući i pitanja zaustavljanja i parkiranja vozila, o čemu ćemo još govoriti kasnije. Aktima lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može se propisivati ništa što nije u skladu sa zakonom, bilo kojim pa ni sa ZOBS.
Ono što je ovde važno je da ZOBS (a ne neki drugi propis) propisuje prekršaje u vezi kretanja i zaustavljanja vozila, kao i ovlašćenja državnih organa u vezi s tim.
Pri ovome, ne treba mešati ovlašćenja i obaveze koje lokalne samouprave imaju u vezi sa obezbeđenjem uslova za odvijanje saobraćaja i uređenjem saobraćajnih površina (tehničko regulisanje saobraćaja) sa neposrednim regulisanjem i kontrolom saobraćaja koje vrši saobraćajna policija, niti sa propisivanjem saobraćajnih prekršaja.
Prema članu 157. ZOBS tehničko regulisanje saobraćaja na državnim putevima obavlja ministarstvo nadležno za poslove saobraćaja, a na opštinskim putevima i ulicama u naseljima organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove saobraćaja, i samo zato se tu pojavljuju organi lokalne (Gradske) uprave, da odrede granice te zone i režim saobraćaja u njoj, a ne da kontrolišu kretanje u istoj.
Recimo, šta je pešačka zona, kako se uređuje i kako kontroliše, propisano je odredbama ZOBS u delu „tehničko regulisanje saobraćaja“, a ne odredbama propisa o komunalnim delatnostima. Prema članu 160. ZOBS, pešačka zona je deo puta, ulice ili deo naselja po kome je dozvoljen isključivo saobraćaj pešaka i kao takva mora biti obeležena propisanom saobraćajnom signalizacijom. U pešačkoj zoni (st. 3. navedenog člana), u određenom vremenskom periodu, nadležni organ opštine ili grada, može dozvoliti kretanje određenih vozila brzinom kretanja pešaka, tako da ne ugrožavaju pešake, jer prema članu 158. ZOBS, pod tehničkim regulisanjem saobraćaja podrazumevaju se sve mere i akcije kojima se utvrđuje režim saobraćaja u redovnim uslovima i u uslovima radova na putu, a određivanje pešačke zone spada u saobraćajno-tehničke mere.
4. Umesto zaključka
Zašto se uopšte ovakve sitacije dešavaju? Ima nekoliko razloga i svi su vrlo prosti. Lokalnoj samoupravi uvek nedostaje sredstava i dovijaju se na razne načine kako da ih pribave. Propisivanje i naplata prekršaja na lokalnom nivou je jedan od načina. Ali to ne znači da se to može raditi mimo zakona.
S druge strane, moramo se zapitati, da li je u pitanju samo neukost ili postoji namera?
Da ne špekulišemo previše, na kraju, ponovićemo konstataciju već toliko puta iznetu, osnovni problem je opet u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja) pisaca propisa ali i onih koji te propise sprovode, te nepoznavanju funkcionisanja pravnog sistema uopšte, a pogotovo domaćeg zakonodavstva. Da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, izneta tvrdnja je vrednosni sud autora teksta i ništa drugo. Jedna stvar je ideja o uređenju određenih društvenih odnosa, a sasvim druga pravnička redakcija teksta, koja ima svoja pravila (razumevanje, značenje pojmova, definicije, upućivanje, rokovi, primena…). Nijedan propis ne može postojati sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Želja je da se ukaže na probleme koji se pojavljuju u praksi, a koji su rezultat svega navedenog.
