Povod za pisanje ovog komentara je situacija koja se neprestano ponavlja u gradovima u Republici Srbiji koji imaju organizovanu komunalnu policiju kao službu gradske uprave, odnosno preduzimanju radnji za koje ne postoje ovlašćenja.
Konkretan povod za ovaj komentar je „hapšenje“ putnice bez vozne isprave u javnom prevozu, kao i još nekoliko slučajeva upotrebe fizičke sile o kojima su mediji izveštavali.
Na početku, da jasno istaknemo. Naravno da putnica koja nije imala voznu kartu treba da bude kažnjena (novčano) za to. Ali, na pitanje da li je ceo postupak komunalnih policajaca u skladu sa zakonom, mišljenje autora ovog teksta je da nije. Iz više razloga.
I ovde se u suštini radi o striktnom poštovanju zakona i obavezi da svako radi svoj posao za koji je ovlašćen. Ko je kriv, taj treba i da snosi odgovornost, o tome spora nema, ali samo za ono za šta je kriv, i da se kažnjavanje sprovede u zakonitom postupku. Zakon se mora poštovati od strane svih, pa i onih koji si ovlašćeni da kontrolišu postupanja drugih. A kao što smo već više puta rekli to što se nešto „obično tako radi“ ili se tako podrazumeva, ne znači da je pravilno i zakonito.
Zašto? Idemo redom.
Šta je komunalna policija?
Odmah na početku da razjasnimo. Komunalna policija iako u svom nazivu sadrži reč „policija“ ona to nije. To je samo organ lokalne samouprave nadležan za određene poslove u vezi komunalnog reda. Nema dakle nikakve ingerencije u vezi bezbednosti niti ovlašćenja u vezi monopola fizičke prinude. Problem dolazi pre svega od loše napisanog i nepreciznog zakona, gde se govori o ovlašćenjima za fizičku prinudu a onda se ta ovlašćenja negiraju ili su neprecizno data.
Zakon o komunalnoj policiji (“Sl. glasnik RS”, broj 51/2009) u članu 1. kaže da se komunalna policija na teritoriji grada i grada Beograda obrazuje za ovim zakonom određene komunalno-policijske i druge poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti grada u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti grada. Član 2. stav 1. istog zakona kaže da komunalnu policiju grad obrazuje kao unutrašnju organizacionu jedinicu u sastavu jedinstvenog organa gradske uprave, odnosno uprave obrazovane za pojedinu oblast.
A šta Zakon o policiji (“Sl. glasnik RS”, broj 101/2005, 63/2009-OUS i 92/2011) kaže, šta je policija? Policija prema zakonu, dakle, obavlja zakonom utvrđene policijske i druge poslove, pruža podršku vladavini prava u demokratskom društvu i odgovorna je za ostvarivanje bezbednosti. Obavljanjem policijskih poslova policija svima pruža zaštitu njihovih prava i sloboda. Prilikom pružanja zaštite, policija pojedina prava i slobode može ograničiti samo pod uslovima i na način utvrđen Ustavom i zakonom. Policija preduzima mere iz nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova – MUP a radi ostvarivanja javne bezbednosti.
Dakle u startu, komunalna policija ne obavlja policijske poslove i nije odgovorna je za ostvarivanje javne bezbednosti. Komunalna policija obavlja komunalno-policijske poslove, koji se tiču nečeg drugog.
Prema članu 9. pomenutog Zakona o komunalnoj policiji, poslovi komunalne policije su:
1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;
2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti grada;
3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima grada;
4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za grad;
5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u gradu, očuvanje gradskih dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti grada (održavanje gradskog reda).
Održavanjem komunalnog reda smatra se održavanje reda u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; lokalnih puteva i ulica; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom saobraćaju; auto-taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; protivpožarne zaštite; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata.
Znači, samo poslovi koji se odnose na održavanje komunalnog reda od značaja za komunalnu delatnost, odnosno za grad i lokalnu samoupravu. Nema drugih ovlašćenja.
U vezi načina obavljanja poslova, član 10. pomenutog Zakona o komunalnoj policiji, kaže da se poslovi komunalne policije obavljaju se organizovanim prisustvom komunalnih policajaca na mestima održavanja reda, preduzimanjem drugih preventivnih mera i primenom ovim zakonom predviđenih ovlašćenja komunalne policije. Dalje, kaže da se poslovi komunalne policije obavljaju a ovlašćenja primenjuju u skladu sa načelima zakonitosti, profesionalizma, saradnje i srazmernosti. U svom radu komunalni policajci rukovode se i principom rada sa najmanjim štetnim posledicama, a sredstva prinude primenjuju samo kad je to apsolutno nužno i u meri koja je neophodna za izvršenje zadataka bez nepotrebnih štetnih posledica.
Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011) kaže da se tim zakonom određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, te tako, komunalne delatnosti su delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:
1) snabdevanje vodom za piće;
2) prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
3) proizvodnja i distribucija toplotne energije;
4) upravljanje komunalnim otpadom;
5) gradski i prigradski prevoz putnika;
6) upravljanje grobljima i pogrebne usluge;
7) upravljanje javnim parkiralištima;
8) obezbeđivanje javnog osvetljenja;
9) upravljanje pijacama;
10) održavanje ulica i puteva;
11) održavanje čistoće na površinama javne namene;
12) održavanje javnih zelenih površina;
13) dimničarske usluge;
14) delatnost zoohigijene.
Prema članu 23. navedenog zakona, vršilac komunalne delatnosti u obavljanju poslova sarađuje sa policijom, komunalnom policijom i komunalnom inspekcijom u skladu sa zakonom. Saradnja obuhvata naročito: međusobno obaveštavanje, razmenu informacija, razmenu podataka, pružanje neposredne pomoći i preduzimanje zajedničkih mera i aktivnosti od značaja za obavljanje komunalne delatnosti.
Znači, na komunalnu policiju su ustvari preneta neka ovlašćenja koja su imala inspekcije organizovane od strane lokalne samouprave (grada), i ništa drugo. Tamo gde nema komunalne policije i dalje funckionišu komunalne inspekcije. Evo odmah pitanja. Da li su komunalni inspektori ikada imali pravo da primenjuju fizičku silu, da nekoga hapse i sl., ili su morali uvek (a i dalje) da traže asistenciju policije – MUP?
2. Ovlašćenja komunalne policije
Zakon o komunalnoj policiji (član 16-24.), predviđa da u obavljanju poslova komunalne policije, komunalni policajac ima sledeća ovlašćenja:
1) upozorenje licu koje svojim ponašanjem, delovanjem ili propuštanjem određene radnje može da naruši zakonom i drugim propisima uređeni komunalni ili drugi red iz nadležnosti grada;
2) usmeno naređenje – izdaje obavezna uputstva i zabrane i nalaže mere i radnje od kojih neposredno zavisi uspešno obavljanje poslova iz delokruga komunalne policije;
3) provera identiteta lica čije ponašanje ili delovanje predstavlja kršenje propisa iz delokruga komunalne policije;
4) dovođenje nadležnom organu (MUP) radi utvrđivanja identiteta i to bez odlaganja – lica za koje ne može da utvrdi identitet;
5) pregledanje lica i predmeta – lica zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne policije, te vozila i predmeta koji su u neposrednoj blizini ili pod nadzorom lica koje pregleda;
6) privremeno oduzimanje predmeta koji je pribavljen, upotrebljen ili nastao kršenjem propisa iz delokruga komunalne policije;
7) video nadzor – određeni prostor i objekat može se obezbediti video nadzorom kada je to potrebno radi sprečavanja kršenja propisa iz delokruga komunalne policije;
8) upotreba sredstava prinude, i to fizičke snage, službene palice i sredstava za vezivanje, ali samo ako u obavljanju poslova na drugi način od sebe ili drugog ne može da odbije istovremeni protivpravni napad, (što se stalno zaboravlja).
Isti član, kaže da pored navedenih ovlašćenja, komunalni policajac može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom grada, izreći mandatnu kaznu, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za vođenje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti. Dakle, samo kada je za to ovlašćen priopisom.
Da vidimo kakve su vrste policijskih ovlašćenja prema članu 30. Zakona o policiji:
1) upozorenje i naređenje;
2) provera i utvrđivanje identiteta lica i identifikacija predmeta;
3) pozivanje;
4) dovođenje;
5) zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja;
6) traženje obaveštenja;
7) privremeno oduzimanje predmeta;
8) pregled prostora, objekata i dokumentacije i protivteroristički pregled;
9) zaustavljanje i pregledanje lica, predmeta i saobraćajnih sredstava;
10) obezbeđenje i pregled mesta događaja;
11) upotreba tuđeg saobraćajnog sredstva i sredstva veze;
12) prijem prijava o učinjenom krivičnom delu;
13) javno raspisivanje nagrade;
14) snimanje na javnim mestima;
15) poligrafsko testiranje;
16) policijsko opažanje (opserviranje);
17) traganje za licima i predmetima;
18) zaštita žrtava krivičnih dela i drugih lica;
19) prikupljanje, obrada i korišćenje ličnih podataka;
20) mere ciljane potrage;
21) upotreba sredstava prinude.
Na prvi pogled je odmah uočljivo da je dijapazon policijskih ovlašćenja mnog širi.
Dakle, prema svemu gore navedenom, kada komunlani policajac ima pravo da nekog zaustavi, legitimiše i bilo šta drugo? Samo kada zatekne to lice u vršenju komunalnog prekršaja (kršenje propisa iz delokruga komunalne policije, tj. propisa o komunalnom ili drugom redu iz nadležnosti grada). U drugim slučajevima ne.
Ovde ćemo se vratiti na konkretan slučaj, na pitanje da li komunalni policajac imao ovlašćenje da legitimiše putnicu bez karte i da preduzme radnju u cilju kažnjavanja. Da imao je.
Da li je imao ovlašćenje da uradi bilo šta drugo? Ne. Zašto? Zato što nije ovlašćen zakonom, a zakonodavac nije dobro uredio postupak.
Zakon je dao ovlašćenje komunalnom policijacu da izvrši dovođenje nadležnom organu (MUP – policija) radi utvrđivanja identiteta lica zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne policije za koje ne može da utvrdi identitet. Ali nije mu dao način ni mogućnost za to.
Kako? Tako što u članu 24. Zakona o komunalnoj policiji stoji u stavu 1. da fizičku snagu i službenu palicu komunalni policajac može da upotrebi samo ako u obavljanju poslova na drugi način od sebe ili drugog ne može da odbije istovremeni protivpravni napad a u stavu 3. da sredstva za vezivanje komunalni policajac može, u skladu sa zakonom, da upotrebi protiv lica koje pruža otpor ili pokušava da pobegne.
Znači u suštini može da se brani od napada (pravo na samoodbranu), a koje pravo inače ima svako fizičko lice. Krivični zakonik (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 i 108/2014) – KZ, u članu 19. i Zakon o prekršajima (“Sl. glasnik RS”, broj 65/2013) u članu 13, govore o nužnoj odbrani, u slučaju čijeg postojanja nema kažnjavanja. Nužna je ona odbrana koja je neophodno potrebna da učinilac od svog dobra ili dobra drugoga (ili od sebe ili drugog lica) odbije istovremen protivpravan napad. Pravo na samoodbranu nije ograničeno čak ni time ko vrši protivpravni napad. Pravo na samoodbranu postoji i kada napad vrši policajac, vojnik ili bilo koje drugo službeno lice, ako je taj napad mimo zakonskih ovlašćenja. Uniforma, službena legitimacija, zvanje, položaj i sl. ne daju nikakva prava niti ovlašćenja sami po sebi, pogotovo ne na upotrebu sile. Ovlašćenje za upotrebu sile postoji samo u propisanim situacijama, pod određenim uslovima i na određeni način.
E sad, šta je hvatanje i držanje nekog lica, obaranje, zadržavanje i zatvaranje i sl., ako nije upotreba fizičke sile? Kako nekoga ko pokušava da pobegne (a ne napada) vezati ako ne postoji osnov da se fizička snaga primeni. Ceneći odredbe zakona, ako lice stoji, i neće da se legitimiše niti da pođe sa komunalnim policajcem on može jedino da pozove policiju i ništa više. Ako to lice krene da beži, praktično komunalni policajac ne može ništa da uradi, jer ne može da ga veže (za šta ima ovlašćenje) ako ga prethodno ne savlada (obori, uhvati, zadrži). Ali ne može da ga hvata, obara, vezuje, niti ugurava u automobil. Jednostavno nije ovlašćen za to ako nema napada niti otpora i ako nije preduzeo sve ranije zakonske korake.
Ono što zaista stvara zabunu, je odredba člana 25. Zakona o komunalnoj policiji koja kaže da se ovlašćenja komunalne policije (upozorenje, usmeno naređenje, provera identiteta, dovođenje, pregledanje lica i predmeta, privremeno oduzimanje predmeta, video nadzor, upotreba sredstava prinude) primenjuju pod uslovima i na način utvrđen Zakonom o policiji i podzakonskim propisima o policijskim ovlašćenjima i načinu obavljanja policijskih poslova. Iz ovoga je verovatno izvučen zaključak da komunalna policija slobodno može primenjivati fizičku silu. Ali, ono što se zaboravlja je da pomenuti član ne daje ovlašćenja već samo objašnjava na koji način i pod kojim uslovima se mogu primeniti ta ovlašćenja. Recimo koji su uslovi za upotrebu fizičke sile (ako nema druge mogućnosti ili ako postoji opasnost po život i telo) i koliko ona traje (do prestanka otpora, ne duže).
Kako postoje upućujuće odredbe u pogledu uslovima i načinu upotrebe fizičke sile na Zakon o policiji, pogledajmo šta navedeni zakon kaže o tome. U vezi vrste sredstava prinude i uslova za njihovu upotrebu, pomenuti zakon u članu 84. kaže da sredstva prinude jesu:
1) fizička snaga;
2) službena palica;
3) sredstva za vezivanje;
4) specijalna vozila;
5) službeni psi;
6) službeni konji;
7) sredstva za zaprečavanje;
8) uređaji za izbacivanje mlazeva vode;
9) hemijska sredstva;
10) posebne vrste oružja i eksplozivnih sredstava;
11) vatreno oružje.
Dalje, navedni član kaže da ovlašćeno službeno lice sredstva prinude upotrebljava samo ako se na drugi način ne može izvršiti zadatak i to suzdržano i srazmerno opasnosti koja preti zakonom zaštićenom dobru i vrednosti, odnosno težini dela koje se sprečava ili suzbija. Ovlašćeno službeno lice će uvek upotrebiti najblaže sredstvo prinude koje jamči uspeh, srazmerno razlogu upotrebe i na način kojim se službeni zadatak izvršava bez nepotrebnih štetnih posledica. Ovlašćeno službeno lice mora pre upotrebe sredstva prinude na to upozoriti lice preme kome sredstvo namerava da upotrebi, ako je to u datoj situaciji moguće i neće dovesti u pitanje izvršenje službene radnje.
Ovlašćena službena lica prilikom upotrebe sredstava prinude dužna su da čuvaju ljudske živote, prouzrokuju što manje povreda i materijalne štete, kao i da osiguraju da se pomoć povređenom ili ugroženom licu što pre pruži i da njegovi najbliži o tome što pre budu obavešteni.
Komunlna policija prema već citiranim odredbama Zakona o komunalnoj policiji od sredstava prinude ima samo pravo na upotrebu fizičke snage, službene palice i sredstava za vezivanje. Druga sredstava prinude nisu pomenuta.
Dalje, u članu 12. Zakona o policiji između ostalog se kaže da u obavljanju policijskih poslova policija se pridržava nacionalnih standarda policijskog postupanja, zahteva utvrđenih zakonima i drugim propisima i aktima Republike Srbije, kao i međunarodnim ugovorima i konvencijama koje je usvojila Republika Srbija, od kojih bi izdvojili ograničenost i uzdržanost u upotrebi sredstava prinude te zabranu mučenja i primene nečovečnih i ponižavajućih postupaka.
Postoji i princip srazmernosti (član 36. Zakona) prema kome primena policijskog ovlašćenja mora biti srazmerna potrebi zbog koje se preduzima i ne sme izazvati veće štetne posledice od onih koje bi nastupile da policijsko ovlašćenje nije primenjeno. Između više policijskih ovlašćenja primeniće se ono kojim se zadatak može izvršiti sa najmanje štetnih posledica i gubljenja vremena, a prilikom primene sredstava prinude nastojaće se da njihova upotreba bude postupna, odnosno od najlakšeg prema težem sredstvu prinude i, u svakom slučaju, uz minimum neophodne sile.
Upotrebom fizičke snage (čan 88. Zakona) smatra se upotreba različitih zahvata borilačkih veština ili njima sličnih postupaka na telu drugog lica, kojima je cilj odbijanje napada ili savlađivanje otpora lica uz nanošenje najmanje štetnih posledica. Napadom se smatra svaka radnja preduzeta da se napadnuti povredi ili liši života, da se nasilno uđe u objekat ili prostor oko objekta u koji je ulaz zabranjen ili da se ovlašćeno službeno lice omete ili spreči u izvršenju službene radnje.
Otporom se smatra svako suprotstavljanje zakonitim službenim merama i radnjama koje se može vršiti oglušivanjem ili zauzimanjem klečećeg, sedećeg, ležećeg ili sličnog položaja (pasivni otpor), ili zaklanjanjem ili držanjem za lice ili predmet, otimanjem, stavljanjem u izgled da će se lice napasti, ili preduzimanjem slične radnje (aktivni otpor).
Fizička snaga upotrebljava se u skladu sa pravilima veštine samoodbrane, a sa upotrebom se prestaje čim prestane napad ili otpor lica prema kojem je upotrebljena.
Dalje, službena palica (član 89.) može se upotrebiti ako su blaži načini upotrebe fizičke snage bezuspešni ili ne jamče uspeh. Udarci službenom palicom ne nanose se u predelu glave, vrata, kičmenog stuba, grudnog koša, trbušnog zida, genitalija i zglobova, osim kao krajnja mera. Prema licima mlađim od 14 godina, očigledno bolesnim i iznemoglim licima, teškim invalidima i ženama čija je trudnoća vidljiva, službena palica može se upotrebiti samo ako neko od tih lica vatrenim oružjem, oruđem ili drugim opasnim predmetom ugrožava život lica.
Sredstva za vezivanje (član 90.) mogu se upotrebiti radi:
1) sprečavanja otpora lica ili odbijanja napada usmerenog na ovlašćeno službeno lice;
2) sprečavanja bekstva lica;
3) onemogućavanja samopovređivanja ili povređivanja drugog lica.
Upotrebom sredstava za vezivanje smatra se vezivanje, po pravilu ruku, ispred ili iza leđa. Sredstvima za vezivanje smatraju se službene lisice, plastične zatege i druga za to namenjena sredstva a pri upotrebi ovih sredstava primenjuju se ograničenja koja važe za upotrebu službene palice.
Dalje, postavićemo pitanje, na osnovu svega gore navedenog, da li komunalna policija može da izvrši „hapšenje“ odnosno zadržavanje lica i privremeno ograničenje slobode kretanja. Ne može, jer nema takvo ovlašćenje. Može da izvrši samo „dovođenje nadležnom organu“ (što nije jasno na koji način) ali uz napred izneta ograničenja i poroceduru. A svako zadržavanje mimo zakona je protivpravno lišenje slobode koje je propisano kao krivično delo iz člana 132. KZ koje čini svako ko drugog protivpravno zatvori, drži zatvorenog ili mu na drugi način protivpravno oduzme ili ograniči slobodu kretanja.
Dalje, zaboravlja se da postoji i kontrola upotrebe sredstava prinude propisana članom 27. Zakona o komunalnoj policiji, koji kaže da o upotrebi sredstava prinude komunalni policajac podnosi pisani izveštaj načelniku komunalne policije, odnosno licu koje načelnik ovlasti da ocenjuje opravdanost i pravilnost upotrebe sredstava prinude, kao i obaveza podnošenja izveštaja policiji (MUP) iz člana 28. zakona, gde o upotrebi sredstava prinude načelnik komunalne policije obaveštava nadležnu policijsku upravu najkasnije u roku od 48 časova od upotrebe sredstava prinude. Ako prilikom upotrebe sredstava prinude nastane telesna povreda ili nastupi smrt lica, načelnik komunalne policije podnosi o tome pisani izveštaj nadležnoj policijskoj upravi. Taj izveštaj sadrži: ime i prezime i broj legitimacije komunalnog policajca koji je upotrebio sredstva prinude; datum, vreme i mesto upotrebe; podatke o licu prema kome su sredstva prinude upotrebljena; vrstu upotrebljenog sredstva prinude; razlog upotrebe; opis događaja i povreda nanetih licu ili komunalnom policajcu; podatke o vremenu i mestu pružanja medicinske pomoći; podatke o šteti nastaloj usled upotrebe sredstava prinude; podatke o svedocima događaja i materijalnim dokazima.
Znači, komunalni policajci nisu slobodni u primeni fizičke sile već istu mogu upotrebaljavati samo u izuzetnm situacijama i pod tačno određenim uslovima.
Verovatno zabunu unosi i član 44. Zakona o komunalnoj policiji, koji kaže da komunalni policajac u obavljanju službene dužnosti ima status službenog lica i uživa krivičnopravnu zaštitu propisanu zakonom, što nikako nije sporno. Ali, opet se zaboravlja da status službenog lica ne daje automatski nikakva ovlašćenja (pogotovo ne za primenu sile), već su ona posebno propisana za svaku vrstu službenog lica. Krug službenih lica (lice koje vrši javna ovlašćenja) je inače veoma širok, i ne smemo da razmišljamo šta bi bilo ako bi svi imali pravo da upotrebaljavaju fizičku silu.
Dalje, ono što se često zaboravlja je činjenica da nije dovoljno da neko bude u uniformi i da automatski ima neka ovlašćenja. Jer iako član 39. Zakona o komunalnoj policiji, kaže da komunalni policajac kad obavlja poslove nosi službenu uniformu sa oznakama, zaboravlja se da član 40. kaže da komunalni policajac ima službenu legitimaciju kojom se predstavlja, pokazujući je pre primene ovlašćenja na zahtev lica prema kome ovlašćenje primenjuje.
Kad sve sumiramo, ceneći okolnosti konkretnog navedenog slučaja, nameću se pitanja. Da li su postupci komunalnih policajaca u navdenom slučaju bili zakoniti pre svega, ali i opravdani? Da li je postupanje bilo po proceduri (od obraćanja do primene sile)? Odgovor nećemo dati, to je na nadležnim organima.
Nažalost, primena fizičke sile nije jedino što pripadnici komunane policije rade a nemaju ovlašćenje za to. Recimo, bave se kontrolom saobraćaja iako to nije komunalna delatnost (već smo napred naveli koje to delatnosti jesu). Vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj a ne kontrola saobraćaja u skladu sa tim zakonom. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima a pitanja vezana za saobraćaj regulisana su Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS i 55/2014) – ZOBS, a ne nekim drugim. Tim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu njega, jedino se uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju, kao i druga pitanja koja se odnose i na pitanja zaustavljanja i parkiranja vozila recimo. Aktima lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može se propisivati ništa što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim). Ono što je ovde važno je da ZOBS (a ne neki drugi propis) propisuje prekršaje u vezi kretanja i zaustavljanja vozila, kao i ovlašćenja državnih organa u vezi s tim. Prema članu 2. ZOBS, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši MUP – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave. Izuzetno, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. Neposredno regulisanje saobraćaja u zoni škole mogu vršiti školske saobraćajne patrole i saobraćajne patrole građana, a na delu puta na kome se izvode radovi neposredno regulisanje saobraćaja mogu vršiti i lica zaposlena kod izvođača radova. Sva druga pobrojana lica koja nisu saobraćajna policija saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste. U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su (član 278. ZOBS) data posebna ovlašćenja (i nijednom drugom organu ili službi), da preduzimaju posebne mere (npr. zaustavljanje na bezbednom mestu, isključenje vozača ili vozila iz saobraćaja, zadržavanje vozača, upućivanje vozača na lekarski pregled, utvrđivanje prisustva alkohola i/ili psihoaktivnih supstanci kod učesnika u saobraćaju, dokumentovanje prekršaja, upućivanje na kontrolni tehnički pregled, uklanjanje vozila, itd.). Takođe, saobraćajnoj policiji odnosno MUP-u su date posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 312-314a), da izriču kazne za određene prekršaje (izdavanjem naloga za plaćanje te kazne ili vođenjem prekršajnog postupka u prvom stepenu).
Znači, ako tumačimo zakon onako kako je napisano, komunalni policajac nema pravo da zaustavlja vozilo niti da legitmiše vozača. Problem, doduše, pravi to što lokalne samouprave propisuju saobraćajne prekršaje kao komunalne (o čemu smo pisali u ranijem komentaru) iako Zakon o lokalnoj samoupravi (“Sl. glasnik RS”, broj 129/2007 i 83/2014-dr.zakon) koji propisuje ovlašćenja i nadležnosti lokalnih saouprava, niti Ustav ili neki drugi posebni zakon to nisu predvideli, a komunalna policija postupa po takvim nezakonitim i neustavnim aktima.
S druge strane, komunalna polcija ne radi ono što bi trebala, ne kontroliše održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost i lokalnu samoupravu (recimo bacanje smeća, buku, odvođenje otpadnih voda i sl.), ne kotroliše zaštitu životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica (ne kotroliše osvetljenje ulica, ne prijavljuje oštećene saobraćajnice niti saobraćajne znakove i sl.). Ne kotroliše recimo lepljenje plakata po fasadama, iako to jeste direktno njena nadležnost. Dokle to ide, uverio se jednom prilikom autor ovog teksta u razgovoru sa pripadnicima patrole policije koja je izašla na teren. Sitacija je bila da komunalna policija ne želi da se bavi gaženjem trave i cveća u parku niti bukom i smećem koje posetici parka prave (što jeste njihov posao), već poziv prosleđuje policiji (MUP) kao slučaj kršenja javnog reda i mira i uništavanja javne imovine!?
3. Umesto zaključka
Zašto se uopšte ovakve sitacije dešavaju?
Da ne špekulišemo previše, jedino možemo da konstatujemo da ni priopisi nisu najbolje napisani i da zaista postoje nepreciznosti i nejasnoće koje sam postupak čine problematičnim. Naravno, komunalni policajac postupa u skladu sa uputstvima (očigledno nepreciznim), onako kako je obučen i kako mu je objašnjeno, tako da nikako ne impliciramo da postoji loša namera i smatramo da se ovde apslutno ne radi o odgovornosti lica koja sprovode postupak i njihovom pogrešnom postupanju u smislu krivične ili prekršajne odgovornosti, jer verujemo da nema namere za protivzakonito postupanje ili nekog tendencioznog postupanja. U članu 10. Zakona o komunalnoj policiji kaže se da načelnik komunalne policije u skladu sa zakonom i drugim propisima, daje obavezne instrukcije komunalnim policajcima za obavljanje poslova komunalne policije, tako da pre bilo kakvog zaključka treba videti kakve su instrukcije date komunalnim policajcima na terenu.
Ali bez obzira na sve, zakonska forma mora biti zadovoljena. Ako nešto stoji u zakonu mora se sprovediti onako kako piše i bez slobodnog tumačenja. Radi se jedino o zahtevu za doslovno poštovanje propisa. Ono na čemu se ovde (i uvek) insistira je zakonitost postupka i ispravnost sprovedene procedure, da se zakon sporovodi onako kako je napisan, i da svaka preduzeta radnja mora biti po propisu.
S druge strane, moramo se zapitati, da li je u pitanju neukost ili postoji namera? Namera verovatno ne postoji, osnovni problem je u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja) pisaca propisa ali i onih koji te propise sprovode, te nepoznavanju domaćeg zakonodavstva i funkcionisanja pravnog sistema uopšte. Da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, izneta tvrdnja je vrednosni sud autora teksta i ništa drugo. Jedna stvar je ideja o uređenju određenih društvenih odnosa, a sasvim druga pravnička redakcija teksta, koja ima svoja pravila (razumevanje, značenje pojmova, definicije, upućivanje, rokovi, primena…). Nijedan propis ne može postojati sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Ali, kod nas se po pravilu radi o nedovoljno promišljenim i brzopleto sporovedenim idejama, bez dovoljno znanja koje se tiče pisanja propisa i poznavanja pravnog sistema Republike Srbije i bez usaglašavanja sa drugim propisima.
Ono što je očigledno, postoji problem u pisanju i tumačenju propisa koji je sistemski koji kao posledicu u praksi ima navedene slučajeve.
