I ovaj put konkretan povod za pisanje ovog komentara bila je potreba da se analizira nešto što kod nas, po mom mišljenju, nije urađeno na najbolji način (što je praktično standard u postupanju), a bitno je iz mnogo razloga.
Zakon o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti („Sl. glasnik RS“, br. 6/2020) – u daljem tekstu: Zakon, primenjuje se još od 1. februara 2021. god. Danom početka primene Zakona prestali su da važe Zakon o arhivskoj građi Savezne Republike Jugoslavije („Sl. list SRJ”, br. 12/1998 i 13/1998 – ispravka), kao i odredbe Zakona o kulturnim dobrima („Sl. glasnik RS”, br. 71/1994, 52/3011 – dr. zakon i 99/2011 – dr. zakon) koje se odnose na arhivsku građu i rad arhiva.
Ali, posle godinu i po, izgleda da većini nije jasno ni šta treba činiti, ni zašto, ni kako, ni čemu sve to služi. Situaciju ne popravlja ni ono što čine resorno ministarstvo i nadležni arhivi (mislim na javne ustanove koje se time bave). Doduše, nije da se istima može zameriti mnogo, dodeljen im je posao koji je jednostavno nemoguće sprovesti brzo i efikasno. A ovako kako je zamišljeno, po mom sudu, praktično je i nemoguće. A kad se (i ako se) taj ogroman posao uradi, to ničemu neće služiti. Zašto, biće jasno onima koji pročitaju ovaj tekst do kraja.
Na početku, ograda, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko uradio ili izjavio, ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno odnosno polno neutralno i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Svi tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.
1. Čemu služi arhiv?
Kažu da naciju između ostalog definiše i odnos prema sopstvenoj prošlosti. A da bi se prošlost mogla poznavati i izučavati, potrebni su dokazi o događajima. I zato su dokumenti i arhivi bitni.
Po pojmom „arhiv“ kolokvijalno se porazumeva ustanova (institucija) koja prikuplja, sortira, čuva, obrađuje i izdaje pisane, štampane, zvučne, filmske i digitalne dokumente od istorijskog i kulturnog značaja, a da bi se omogućila upotreba dokumentacije u istraživačke i druge svrhe. Prema Zakonu recimo, javni arhiv je ustanova zaštite koja obavlja arhivsku delatnost. U širem smislu pod pojmom arhiv podrazumeva se svako čuvanje dokumentacije. Dakle, u arhivima se čuvaju dokumenti – zapisi koji su odabrani za (trajno ili dugoročno) čuvanje na osnovu njihove kulturne, istorijske ili dokazne vrednosti.
Zakon uređuje sistem zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala, uslove i način korišćenja arhivske građe, te organizaciju, nadležnost i delatnost arhiva u RS.
U članu 2. Zakon kaže da arhivska delatnost zaštite arhivske građe i dokumentarnog materijala obuhvata: istraživanje, pronalaženje i evidentiranje; prikupljanje, preuzimanje, čuvanje i stručno održavanje arhivske građe; proučavanje, sređivanje i obradu arhivske građe; sprovođenje mera zaštite; izradu informativnih sredstava, vrednovanje i kategorizaciju, korišćenje, izlaganje i objavljivanje arhivske građe; nadzor nad čuvanjem i zaštitom arhivske građe i dokumentarnog materijala koji se nalazi van arhiva i druge poslove.
Dokumentarni materijal prema istom članu Zakona, predstavlja celinu dokumenata ili zapisa, u izvornom ili reprodukovanom obliku dokumenta, bez obzira na formu i format beleženja, kao i propisane evidencije o njemu. A logično, dokumentarni materijal u elektronskom obliku je onaj koji je izvorno nastao u elektronskom obliku. Dokument predstavlja zapis bilo koje vrste, oblika i tehnike izrade, koji sadržajem, kontekstom i strukturom pruža dokaz o aktivnosti koju pravno ili fizičko lice preduzima, obavlja ili zaključuje tokom svoje delatnosti ili lične aktivnosti.
Glavna svojstva dokumenta su: autentičnost, verodostojnost, celovitost i upotrebljivost. Autentičan je dokument za koji se može dokazati da jeste ono što se u njemu tvrdi da jeste, da ga je stvorilo ili poslalo fizičko ili pravno lice za koje se tvrdi da ga je stvorilo ili poslalo, i da je stvoren ili poslat u ono vreme u koje se tvrdi da je to učinjeno. Verodostojan je onaj dokument čijem se sadržaju može verovati da potpuno i tačno predstavlja poslovne aktivnosti ili činjenice koje potvrđuje i na koje se može osloniti tokom narednih poslovnih aktivnosti. Celovit je onaj dokument koji je potpun i neizmenjen. Upotrebljiv je onaj dokument koji je moguće locirati, pretražiti, predstaviti i interpretirati.
Stvaralac arhivske građe i dokumentarnog materijala je pravno ili fizičko lice čijim delovanjem nastaje arhivska građa i dokumentarni materijal.
Arhivska građa, takođe prema članu 2. Zakona, kao dokumentarni materijal koji se trajno čuva, je odabrani izvorni, a u nedostatku izvornog, i svaki reprodukovani oblik dokumenta ili zapisa koji su nastali radom bilo koga (od državnih organa do fizičkih lica), a od trajnog su značaja za kulturu, umetnost, nauku, prosvetu i druge društvene oblasti, bez obzira na to kada i gde su nastali, gde se nalaze (u ustanovama zaštite kulturnih dobara ili van njih), i bez obzira na oblik i nosač zapisa na kome su sačuvani. Inače postoji i arhivska građa u elektronskom obliku koja je izvorno nastala kao dokumenti u elektronskom obliku.
Prema članu 4. Zakona, arhivska građa je kulturno dobro od opšteg interesa za RS, koje uživa posebnu zakonsku zaštitu, bez obzira na to u čijem je vlasništvu ili posedu, odnosno kod koga se nalazi.
Dostupnost predstavlja pravo uvida u arhivsku građu, a korišćenje naročito predstavlja pravo uvida, pribavljanja kopija i objavljivanje arhivske građe, pod istim uslovima za sva fizička i pravna lica, u skladu sa Zakonom.
Arhivi kao mesta gde se čuvaju dokumenti imaju neku svrhu, ne samo istorijsku već i praktičnu, recimo kada je potrebno nešto dokazati u nekom postupku i sl.
2. Koje su obaveze stvaralaca i čuvaoca arhivske građe?
Ovde se inače neću detaljno baviti svim obavezama, ni zašto ni kako je nešto predviđeno, niti celishodnošću zakonskih rešenja, osvrnuću se samo na ono što je od značaja za ovo razmatranje.
U skladu sa članom 6. Zakona, arhivska građa čuva se trajno u obliku u kojem je nastala, a dokumentarni materijal koji se trajno čuva, iz kojeg nije izvršeno odabiranje arhivske građe, ne sme se oštetiti ni uništiti bez obzira na to da li je mikrofilmovan ili digitalizovan.
Prema članu 9. stvaralac i imalac (onaj kod kog je u posedu) dužan je da savesno čuva u sređenom i bezbednom stanju arhivsku građu i dokumentarni materijal u obliku u kojem su nastali. Stvaralac i imalac (osim fizičkih lica) dužan je i da (pored ostalog) obezbedi odgovarajući prostor i opremu za smeštaj i zaštitu arhivske građe i dokumentarnog materijala, evidentira, označava, klasifikuje, datira i arhivira sve to, predaje arhivsku građu i dostavljanja prepis arhivske knjige nadležnom arhivu, izdvaja radi uništenja bezvredan dokumentarni materijal, omogući ovlašćenom licu nadležnog javnog arhiva stručni nadzor, da arhivsku građu čuva kao celinu – arhivski fond itd.
A čim ima obavezu, znači da je previđena i kazna ukoliko ne postupa po obavezi. I to ne mala, propisane su novčane kazne za prekršaj pravnog lica u iznosu od 50.000,00 do 2.000.000,00 dinara, na šta se dodaje 5.000,00 do 150.000,00 dinara kazne za odgovorno lice u pravnom licu (direktor). Nije naivno, i zato se mora znati kako se nešto čini pravilno. A pre svega toga važno je i razumeti zašto činiti sve to.
3. Šta se čuva?
Zakon predviđa i obavezu stvaraoca da dosese Listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala (daljem u tekstu: Lista kategorija), kao poseban akt kojim se određuju vrste arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja. A još bitnije je da se ta lista podnosi nadležnom arhivu na „odobrenje“, što je u potpunosti nepotreban korak. Jer, lista ionako sadrži popis materijala određenog za čuvanje sa rokovima čuvanja koji su određeni raznim posebnim zakonima (o evidencijama, o računovodstvu, procesnim…), najčešće dok imaju dokaznu vrednost, odnosno dok je moguće preduzeti neki pravni postupak u odnosu na pravo koje nije zastarelo. Pa zašto onda donosti te liste i slati ih arhivima na odobrenje, kad je to sve već propisano zakonom?!? A to je prethodni korak da bi se pristupilo ostalim obavezama. I tu se zastalo, jer arhivi jednostavno nemaju tehničke ni kadrovske kapacitete da taj posao sprovedu.
Evo, na web prezentaciji Istorijskog arhiva Beograda već dugo stoji sledeće saopštenje (citat):
„POŠTOVANI,
Usled izuzetno velikog broja do sada primljenih zahteva za izdavanje saglasnosti na Listu kategorija arhivske građe i dokumentarnog materijala sa rokovima čuvanja, kao i približavanje zakonskog roka za dostavaljnje prepisa arhivske knjige, a iz nepostojanja adekvatnih tehničkih i kadrovskih kapaciteta, obaveštavamo Vas da Istorijski arhiv Beograda NIJE U MOGUĆNOSTI DA DO DALJEG PRIMA NOVU DOKUMENTACIJU, na do sada jedini primenjeni način – isključivo pisanim putem.
JOŠ JEDNOM VAM UKAZUJEMO DA BEZ OBZIRA NA PRIBLIŽAVANJE ZAKONSKOG ROKA ZA PREDAJU PREPISA ARHIVSKE KNJIGE NAM DO DALJEG ISTE NE DOSTAVLJATE NI LIČNO NI REDOVNOM POŠTOM.
U cilju adekvatnog rešavanja ovog problema, u ovom trenutku se, u saradnji sa eUpravom, radi na uspostavljanju e-servisa kojim će se dokumentacija primati i u elektronskom obliku. Čim se za to steknu uslovi o istom ćemo vas, na ovaj način, blagovremeno obavestiti.
Dok svi stvaraoci i imaoci ne budu u prilici da nam dostave pomenutu dokumentaciju vezanu za Zakon o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti, Arhiv Beograda, po ovom pitanju, NEĆE SPROVODITI KAZNENE MERE NAVEDENE ZAKONOM.
Napominjemo da je Arhiv Beograda do sada primio preko 20.000 zahteva za izdavanje saglasnosti na Listu kategorija i da se isti kontinuirano obrađuju u skladu sa pomenutim mogućnostima, te je do sada obrađeno i uručeno oko 4.500 saglasnosti.
Hvala na razumevanju!“.
I to odražava veličinu posla koji treba uraditi. Rade već više od godinu dana i nisu stigli ni do četvrtine primljenih zahteva, što nije ni pola od onog što ukupno moraju da obrade. Ovako izgleda da neko namerno izmišlja posao ne bi li onaj glavni bio odložen. Kažem izgleda, jer sumnjam da postoji „mozak“ iza svega, a drugo, koji je interes za takvim čim? Možda jedino, onaj prozaični, uzeti novac na besmislenom a lakšem delu posla (na uslugama izrade opštih akata i lista, što je copy/paste procedura).
Uzgred, to je manji, formalni deo posla. Onaj veći nastupa kada bude počelo da se unosi ono što konkretno postoji, a to je tek besmisleno, kako su stvari sada postavljene.
4. Čemu služi arhivska knjiga?
O arhivskoj građi postoji registar, u koji se upisuje arhivska građa koja se nalazi u arhivu. Nadležni arhiv vodi registar arhivske građe, pa tako Državni arhiv Srbije vodi centralni registar arhivske građe, a Arhiv Vojvodine za područje Autonomne pokrajine Vojvodine. Registri su javni, a u njima se obrazuje i čuva neka dokumentacija.
U članu 2. Zakon kaže, arhivska knjiga je osnovna evidencija o celokupnoj arhivskoj građi i dokumentarnom materijalu nastalom u radu stvaraoca.
Na osnovu Zakona, Ministar kulture i informisanja doneo je Pravilnik o obrascu arhivske knjige (Sl. glasniku RS”, br. 34/2022) – u daljem tekstu: Pravilnik, koji se primenjuje od 24. marta 2022. god. Pravilnikom je propisan obrazac arhivske knjige koju vode stvaraoci i imaoci arhivske građe i dokumentarnog materijala.
Prema članu 2. Pravilnika, arhivska knjiga, pored onog rečenog u Zakonu, predstavlja opšti inventarni pregled celokupnog arhivskog i dokumentarnog materijala iz ranijih godina, koju su stvaraoci i imaoci arhivske građe i dokumentarnog materijala obavezni da vode od osnivanja, kao i dokumentarnog materijala koji se po bilo kojem osnovu nalazi kod stvaraoca i imaoca. Arhivska knjiga se može voditi u papirnom i elektronskom obliku. Uz Pravilnik je dat i obrazac iste (obrazac AK). Prema članu 3. Pravilnika, upis u arhivsku knjigu vrši se hronološki, po godinama i klasifikacionim oznakama, po nazivu kategorija dokumentarnog materijala prema važećoj Listi kategorija.
I sad, ako uzmemo u obzir svrhu zbog koje arhiviranje radi, arhivska knjiga je veoma važna, na osnovu nje bi trebao biti formiran registar celokupne arhivske građe u celoj državi, bez obzira ko istu čuva. Ali…
Prema onome što je predviđeno u obrascu, i u članu 4. Pravilnika, gde su data objašnjenja, arhivska knjiga, kao i obaveza dostavljanja prepisa iste nadležnom arhivu (čije je propuštanje propisano kao kažnjivo), u potpunosti su besmisleni. Jer, nemaju nikakvu praktičnu svrhu. Osim, ako kao svrhu Zakona ne podrazumevamo predviđanje kažnjavanja i nametanje obaveza koje stvaraoci arhivske građe ne mogu sami da izvrše (sve i da hoće), te tako otvaranje mogućnosti da neko (“stručni” arhivatori) zaradi na tome.
Što je najgore, ni sam nisam isprva razumeo pravilno šta podrazumeva obaveza vođenja arhivske knige. Posmatrao sam to kao poseban delovodnik za dokumente koji predstavljaju arhivsku građu, jer tako mi je izgledalo logično. Ali, prema onome kako se to objašnjava na raznim seminarima i webinarima od strane “stručnih” arhivatora (onih poput Đorđa Čvarkova), ispada da je to samo popis količina istovrsnog arhivskog materijala.
Nadam se da sam pogrešno razumeo i da je prava svrha ono što sam pretpostavio, da stvaralac arhivskog materijala vodi tačan popis materijala koji čuva (sa opisom sadržaja i tačnim mestom čuvanja originala), da bi se to unelo u centralni registar. Jer, poenta arhiva je znati gde je neki dokument i šta u njemu piše, da bi se mogao iskoristi u slučaju potrebe, bez obzira gde se isti fizički nalazi. Recimo, ako u registru Fonda za penzijsko invalidsko osiguranje nisu dobro uneti podaci o radnom stažu od pre 30 godina za neko lice koje je podnelo zahtev za penziju, ono može dokazivati staž i drugim dokumentima. I ti dokumenti se nalaze u nekoj ustanovi, ili kod bivšeg poslodavca, ili pak u nekom arhivu, ako poslodavac više ne postoji. Ukoliko je unet podatak o dokumentima koja se odnose na to lice u centralni registar, ovlašćeno lice u PIO fondu na 2 klika može dobiti taj dokument, umesto da šalje stranku da istražuje gde se potrebni dokument fizički nalazi i pribavlja isti. Što je inače i zakonska obaveza organa (da sam pribavi dokaze) prema Zakonu o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016 i 95/2018-aut.tumačenje), o čemu sam pisao u tekstu “Obaveza organa da sam pribavi podatake i dokaze”.
5. Umesto zaključka, a možda i predlog rešenja
Sećam se davnašnje rasprave sa osobom iz Državnog arhiva Srbije, kada sam radi pisanja nekog stručnog rada tražio podatak o danu objave konkretnog broja službenog glasila koji čuvaju u depou, koja mi je odgovorila da arhiv to ne radi (ne saopštava podatke). Dakle, po tumačenju osobe koja radi u arhivu, ta ustanova samo čuva neke “papire” negde zaključane i daje na uvid strankama ako one to zavrede, a ne obrađuje ih, utvrđuje njivou sadržinu, istorijsku i dokaznu vrednost i sl. iako je to decidno navedeno kao delatnost arhiva, što sam tom prilikom i citirao. Nažalost, izgleda da se za 20 godina od tada nismo pomerili u razmišljanju.
Stalno ponavljam da ne smemo da zaboravimo na logiku, iako je o logičkim sposobnostima nezahvalno govoriti. U ovom slučaju, logično je utvrditi svrhu donošenja propisa i šta se time želi postići, i koji je najcelishodniji način za to. Ponavljam po ko zna koji put, nije poenta usvojiti zakon (čitaj prepisati) sa spiska onih koji moraju biti doneti na putu ka članstvu u Evropskoj uniji, već da to što je usvojeno nečemu i služi.
Da sam osmišljavao proces koji analiziram uradio bih par stvari. Najpre, ne bih predvideo besmislene korake (podnošenje lista na odobrenje npr.), a drugo napravio bih centralnu bazu, kao portal kome mogu pristupati (sa registrovanim pristupnim podacima, kao u CROSO npr.) svi stvaraoci arhivskog materijala i direktno unositi podatke o materijalu koji čuvaju. Time bi bio izbegnut uzaludan posao, odgovornost bi bila direktna, a uvek bi se znalo gde je koji dokument. Na taj način, arivska građa ne bi ni morala da se predaje arhivima sve dok stvaralac postoji. Time bi se štedelo i na prostoru i troškovima čuvanja. Jer, obaveza čuvanja arhivske građe i obezbeđenja neophodnih uslova je već propisana, zašto je ne koristiti?
Naravno, nisam ni ja najpametniji ni sveznajući, ovo je moj predlog, a sigiran sam da se može smisliti i neko još bolje rešenje. Kako god, ne izmišljam toplu vodu, kod nas odavno posluju firme koje sređuju arhivsku građu firmama po opisanim principima. Ako funkcioniše na nivou nekog pružaoca usluge i njegovih korisnika, nema razloga da ne može i na nivou države.
Za kraj ponoviću lični utisak, da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji se arhivskom građom bave u praksi želim mnogo sreće, jer, kako stvari sada stoje, sa arhivima nam samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
