Ovaj tekst je nastao od stručnog komentara „Da li je moguće biti kažnjen za nepostojeću obavezu u vezi radnih knjižica?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Rad, prava i obaveze br. 2, jun 2022. god.
U svojim tekstovima neprestano ukazujem na ono u čemu zakonodavna vlast, sudovi, tužilaštva, državni organi, nezavisna regulatorna tela i svi ostali, neprestano greše u pisanju i tumačenju propisa. Konkretno, ovde je reč o propustu zakonodavca, koji, s obzirom na znanja onih koji sprovode kontrolu rada i radnih odnosa, može nekome napraviti problem.
Na pitanje da li je moguće biti kažnjen za nepostojeću obavezu u vezi radnih knjižica, odgovor je formalno, izgleda da jeste, bar po onome što i dalje piše u važećem Zakonu o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje), u daljem tekstu: ZOR.
Osnovnim pitanjima, šta je bila radna knjižica i da li radne knjižice i obaveze po osnovu njih postoje još uvek, bavio sam se u povezanom tekstu „Postoje li radne knjižice još uvek?“. Inače, sve ograde i napomene date u tom tekstu (u vezi očekivanja, namera, motiva, svrhe i manira pisanja teksta, odsustvo namera izvrgavanja ruglu i optuživanja, upotrebe izraza i skraćenica, o tome šta predstavlja izneto itd.) važe i ovom komentaru. Inače, tekstovi koje navodim dostupni su na Pravnom portalu.
U ovom komentaru ću se pozabaviti pitanjem da li postoji prekršaj u vezi obaveza sa radnim knjižicama.
1. Postoji li problem sa radnim knjižicama?
Dakle, u prethodnom komentaru rekao sam da radne knjižice fizički postoje (kao nekakva uspomena), ali formalno-pravno više ne, jer je iz ZOR izbrisan član 204. koji je govorio o radnoj knjižici. Dakle, radne knjižice se više ne koriste, niti se izdaju, niti poslodavac i zaposleni imaju ikakve obaveze u vezi s tim.
Ali, problem sa radnim knjižicama postoji još uvek, bar ako je sudeći po važećim odredbama ZOR. Naime, prema tački 7) stava 1. člana 276. ZOR poslodavac može biti kažnjen novčanom kaznom za prekršaj (citat): „ako zaposlenom ne vrati uredno popunjenu radnu knjižicu (član 204)“.
Naime, 2014. god. član 276. ZOR je pretrpeo izmenu, ali je navedena odredba ostala ista. Razlika je u tome da su dodate neke nove stavke, pa je sada to tačka 7) a ranije je bila 4). Promenjen je i iznos kazne. Sada je 150.000,00 do 300.000,00 din. za pravno lice, a za preduzetnika iznosi 50.000,00 do 150.000,00 din. dok je ranije bilo 20.000 din. za bilo kog poslodavca. Takođe, sada je kazna 10.000,00 do 20.000,00 din. za odgovorno lice u pravnom licu, odnosno zastupnika pravnog lica (direktora), dok je ranije to bilo 5.000,00 din.
Razlika je i u tome što je ranije kaznu naplaćivao inspektor rada na licu mesta (jer je bila fiksna), dok je sada propisana u rasponu, te bi se morao podneti zahtev za pokretanje postupka prekršajnom sudu.
Znači, neki inspektor bi mogao da podnese prekršajnu prijavu, tako da bi neki sudija morao da razmatra da li prekršaj postoji. Jer, situacija da je neka radna knjižica zaostala kod poslodavca, da nije vraćena, ili da je vraćena a nije popunjena, i dalje je moguća. Ali, da li je moguć i prekršaj?
2. Šta imamo ovde?
Imamo sankciju bez dispozicije, što je raritet. Jer, češća greška u našim propisima je ustanovljenje raznih obaveza ili zabrana bez predviđanja kazni za suprotna postupanja i mehanizama (procedura, postupaka) da se obezbedi poštovanje obaveza u takvim slučajevima (dispozicije bez sankcija). Po svoj prilici, naši zakonopisci baš ne vladaju onim što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom. O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, tako da neću ponavljati. Ovde ću razmotriti samo ono što je bitno za ovo razmatranje.
Da definišemo, a bez prevelikog zalaženja u teoriju, par pojmova koji će nam pomoći u razumevanju izlaganja.
Šta je delikt? U osnovnom značenju delikt je protivpravno ponašanje, odnosno postupanje suprotno propisu (prestup, zločin, eksces, prekršaj), odnosno svaka kažnjiva radnja. U užem značenju delikt je pojam koji se odnosi na sva postupanja koja imaju karakter kažnjive radnje a posebno na prekršaje, privredne prestupe i krivična dela. Po širem shvatanju u delikte se uključuju i neprilagođena i asocijalna ponašanja. U smislu naknade štete to je protivpravno štetno ponašanje (ono kojim je izazvana neka šteta).
Šta su kazne? Kazne su vrsta sankcija. Sankcija je reakcija društva na način ponašanja, koji se time odobrava (pozitivna sankcija) ili ne odobrava (negativna sankcija). U pravu, termin sankcija označava deo pravne norme. Uslov za primenu sankcije uvek mora biti predviđen, kao ponašanje suprotno onom koje je u dispoziciji pravne norme predviđeno kao obavezno. Ta radnja (ponašanje suprotno propisanom) može biti pozitivna (činjenje) ili negativna (nečinjenje).
Dakle, u propisivanju pravne norme imamo dispoziciju (obaveza ili zabrana), i sankciju (kazna za postupanje suprotno utvrđenoj obavezi ili zabrani). I dispozicija i sankcija imaju svoje pretpostavke koje moraju biti ispunjene. Recimo pojednostavljeno, kada se kaže npr: „prilikom izvođenja obuke“, to je pretpostavka dispozicije (kada postoji neka obaveza ili zabrana), a odrednica tipa: „instruktor je dužan da…“ je dispozicija u užem smislu (sama obaveza ili zabrana). Kada se kaže: „instruktor koji postupa suprotno obavezi iz člana…“, to je pretpostavka sankcije (kada će se izreći ista), a „kažnjava se novčanom kaznom od…“ je sankcija u užem smislu.
Dakle, da bi govorili o kažnjavanju za neko delo, mora biti ostvarena pretpostavka sankcije, odnosno da bude ostvareno postupanje suprotno dispoziciji. Kod nekih prekršaja, koji su lakši oblik kaznenih dela, pretpostavka može biti ispunjena, bez obzira da li je radnja prouzrokovala neku posledicu. Recimo, čim se neko vozi brže od dozvoljene brzine prekršaj postoji, bez obzira da li je time prouzrokovana neka posledica, i da li je postojala namera učinioca da to čini, zbog čega je to učinio itd. Da li će učinilac biti kažnjen, potpuno je drugo pitanje, gde se ceni sve navedeno. Ali, za postojanje krivičnih dela i nekih prekršaja potrebno je da u okviru pretpostavke sankcije, dođe do „ostvarenja zabranjene posledice“. Potrebno je da je nekom radnjom izazvana konkretna posledica koja je zabranjena propisom (npr. da je pričinjena neka šteta).
Toliko o teorijskim postavkama. Da vidimo ono konkretno.
3. Šta poslodavac i kome treba da vrati?
Ranije, dok je postojao član 204. ZOR, bilo je jasno da je poslodavac bio dužan da na dan prestanka radnog zaposlenom vrati uredno popunjenu radnu knjižicu. Kako se ista popunjavala bilo je propisano Pravilnikom. U skladu sa članom 15. istog, zaposleni je na dan početka rada predavao radnu knjižicu pravnom, odnosno fizičkom licu kod koga je zasnovao radni odnos (poslodavcu), o čemu mu se morala izdati potvrda. Poslodavac je u knjižici u rubriku „Staž“ upisivao brojevima trajanje zaposlenja u godinama, mesecima i danima, a u rubriku „Potpis i pečat“ stavljao se pečat i potpis lica koje unosi podatke.
Kako su radne knjižice prestale da važe (izbrisan je član 204. ZOR) zaposleni nisu više dužni da ih predaju poslodavcu pri zasnivanju radnog odnosa, niti su poslodavci više u obavezi da ih uzimaju, drže i popunjavaju.
Šta onda zaposlenom treba da vrati poslodavac, i to uredno popunjeno?
Možemo samo da špekulišemo šta je ovde mogući prekršaj.
Recimo, možda su zakonopisci mislili da nakon prestanka važenja člana 204. ZOR poslodavci vrate zaposlenima radne knjižice zatečene kod njih. I da ih popune podacima o radnim stažu ostvarenom zaključno sa 31. decembrom 2015. god. To bi bilo jedino moguće. Jer, resorno ministarstvo koje je inače bilo i predlagač izmena, odnosno čije su službe sačinile tekst predloga zakona, u gore pomenutim mišjenjima je decidno da se od 1. januara 2016. god. u radnm knjižicama ne može unositi niti menjati bilo šta. Ako je to bila namera zakopisaca, tako je trebalo i reći u samom zakonu, ali nije. Što znači da nije o tome reč.
S druge strane tačka 7) stava 1. člana 276. ZOR i dalje referira na brisani član 204. Što će reći da je ono što je bilo propisano tim članom dispozicija u odnosu na sankciju propisanu članom 276. A obaveze po članu 204. ZOR u odnosu na poslodavca bile su da zaposlenom na dan prestanka radnog odnosa vrati radnu knjižicu, popunjenu onako kako je propisivao Pravilnik. Postojala je i zabrana za poslodavca, da u radnu knjižicu ne upisuje negativne podatke o zaposlenom, tako da bi se unošenje takvog nečeg takođe moglo smatrati neurednim popunjavanjem iste.
Druge obaveze nisu postojale. A još važnije, te obaveze danas ne postoje.
I za šta onda poslodavac treba da bude kažnjen prema tački 7) stava 1. člana 276. ZOR?
Dok je član 204. postojao u ZOR, bilo je jasno. Dispozicija u odnosu na prekršaj koji razmatramo bila je propisana st. 4. i 5. člana 204. Tu je pretpostavka dispozicije bila da je došlo do prestanka radnog odnosa, a dispozicija u užem smislu je bila obaveza vraćanja uredno popunjene radne knjižice zaposlenom i zabrana unošenja negativnih podataka o zaposlenom u istu.
Pretpostavka sankcije je bila da poslodavac na dan prestanka radnog odnosa zaposlenom ne vrati radnu knjižicu ili je vrati ali popunjenu neuredno ili nepopunjenu. Dok je sankcija u užem smislu bila zaprećena novčana kazna.
Ali sada, kako u ZOR više nema člana 204., nema ni dispozcije, tako da pretpostavka sankcije nema u odnosu na šta da bude ostvarena.
4. O čemu je ovde reč?
Izgleda o najobičnijem propustu zakonopisca. Pri redakciji člana 276. dodali su nove sankcije ali nisu redigovali tekst u odnosu na ono što od nekog trenutka postaje neprimenjivo po istim tim izmenama. I još gore, već osam godina niko nije našao za shodno da ispravi tu grešku, koja stoji kao pisani podsetnik na neznanje i nemar.
Zakonopisce je izgleda zabunilo to što je ceo Zakon o izmenama i dopunama Zakona o radu („Sl. glasnik RS“ broj 75/2014) stupio na snagu 29. jula 2014. god. (osim odredaba člana 54. tog zakona koje su u primeni od 29. avgusta 2014. god.), od kog datuma su u primeni izmene i dopune predviđene istim, uključujući i one koje se odnose na član 276. Međutim, prestanak važenja člana 204. ZOR sa tačno određenim datumom (1. januar 2016. god.), propisan je članom 116. Zakona o izmenama i dopunama, koji se nalazi u delu „PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE“ tog zakona. Što će reći, u periodu od 29. jula 2014. god. do 31. decembra 2015. god. radne knjižice su i dalje postojale, i poslodavci su imali obaveze u skladu sa članom 204. ZOR, tako da je postojao i prekršaj po osnovu neispunjenja istih. Dakle, zakonopisci su naprosto zaboravili da u članu 116. Zakona o izmenama i dopunama, pored prestanka važenja člana 204.predvide i prestanak važenja tačke 7) stava 1. člana 276. ZOR, koja prestankom važenja člana 204. postaje višak (tačnije besmislena) zbog svega ovde navedenog.
5. Umesto zaključka
Ponoviću, i ovde izneto potvrđuje tezu da je neznanje (a ne korupcija) glavni problem našeg pravnog sistema? Kako god, uvek je problem u nečijoj neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja, nepoznavanju i nerazumevanju pravnog sistema i pozitivnog zakonodavstva).
Jer, za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu i nomotehnici) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. Kad smo kod stručnog znanja, ono što sam objašnjavao o strukturi pravne norme (o dispoziciji i sankciji), nije ništa spektakularno. To je inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta u okviru predmeta Uvod u pravo, te na pravno-biroteničkim smerovima u gimnazijama po “usmerernom obrazovanju” (predmet Osnovi prava). Znači, to je nešto što je morao da zna svaki maturant gimnazije ili student prve godine prava.
Naravno, kod pisanja propisa, ne sme se zaboraviti i na logiku, koliko god bilo nezahvalno govoriti o logičkim sposobnostima.
Uvek mi je čudno kako razne besmislene odredbe uopšte prođu put do usvajanja. Da zanemarimo čak i stručnost predlagača i pisaca teksta propisa, postavlja se pitanje, zar tekst nekog opšteg akta ne prođe još par kontrola (raznih stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta, odbora…) pre nego što postane zvaničan predlog? A kod nekih prođe i raspravu u skupštini (na bilo kom nivou), znači predstavnike i vlasti i opozicije, znači stranačka „stručna“ tela, i niko ne primeti nelogičnosti bar. Šta reći na to?
Ne znam, možda su moja očekivanja preterana. Stvarno, kako uopšte mogu da očekujem da je normalno da neki pravnik sa „malo“ nomotehničkih znanja pregleda tekst propisa pre usvajanja? Uz izvinjenje zbog sarkazma, ostaviću svakom ko ovo pročita da donese sopstvene zaključke. Ponoviću samo lični utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i možda se zamisli bar. Dok se to ne desi, svim poslodavcima kod kojih su još uvek radne knjižice zaposlenih ili su ih vratili a nisu sigurni u ono što su upisali, želim mnogo sreće. Jer zaista treba imati sreće da naletite na inspektora rada koji zna ponešto o pravu. Nažalost, većina njih nema završen pravni fakultet, već neki drugi, tako da im nije ni zameriti što ne razumeju pravo. Ostaje nada da bar sudije u prekršajnim sudovima razumeju ovo sve, što se opet ne da zaključiti ako se čitaju drugi moji tekstovi u kojima se bavim rezonovanjem prekršajnih sudija. Baš sumorne konstatacije, zar ne?
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
