Konkretan povod za pisanje ovog komentara je stav koji je u svojoj presudi Kzz 977/2016 od 9. marta 2017. god. zauzeo Vrhovni kasacioni sud (u daljem tekstu: VKS), a koji se u najkraćem može svesti na sledeće, da lekar zaposlen u zdravstvenoj ustanovi koja predstavlja javnu službu ima status službenog lica i može biti pasivni subjekat krivičnog dela napad na službeno lice u vršenju službene dužnosti.
Da prvo citiramo delove obrazloženja navedene presude i vidimo šta je VKS zaključio:
„[…] Republički tužilac je podneo zahtev za zaštitu zakonitosti.
Presudom Vrhovnog kasacionog suda, utvrđena je povreda Zakona – čl. 112. st. 3. u vezi čl. 323. st. 2. u vezi st. 1. KZ donošenjem pravnosnažnih rešenja, a u korist okrivljenog.
Drugostepeni sud je potvrdio rešenje prvostepenog suda kojim je odbijen optužni predlog nalazeći da opis krivičnog dela naveden u dispozitivu optužnog akta ne sadrži bitna obeležja krivičnog dela napad na službeno lice u vršenju službene dužnosti iz čl. 323. st. 2. u vezi st. 1. KZ jer pomenuto delo može biti izvršeno samo prema službenom licu u vršenju službene dužnosti, a u konkretnom slučaju lekar se ne može smatrati službenim licem.
Zahtev za zaštitu zakonitosti je osnovan, pa u konkretnom slučaju oštećeni je zaposlen kao lekar specijalista ortopedije a odredbom čl. 1. Zakona o javnim službama je predviđeno da se javnim službama smatraju i delatnost navedenog Instituta kojima se obezbeđuje zadovoljenje određenih potreba građana, a prema odredbi čl. 3. st. 1. Zakona o javnim službama određene su oblasti u kojima se osnivaju ustanove radi obezbeđivanja prava građana pa između ostalih je navedena i oblast zdravstvene zaštite.
Imajući to u vidu ispunjeni su uslovi iz čl. 112. st. 3. t. 3. KZ pa se oštećeni u konkretnom slučaju smatra službenim licem, te prema tome, prema njemu kao pasivnom subjektu može se izvršiti navedeno krivično delo. […]“.
Dakle, prema iznetom VKS je zaključio da lekar jeste službeno lice.
I pored sve dobre volje, te uvažavanja sudija VKS, sa gore iznetim zaključkom ne mogu se složiti. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke). Idemo redom.
1. Ko su službena lica?
Vidimo da je VKS gore navedeno zaključio pozivajući se na tačku 3. stava 3. člana 112. Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014 i 94/2016) – u daljem tekstu: KZ.
Članom 112. KZ definisano je značenje izraza u ovom zakoniku, a stav 3. u celosti glasi:
„(3) Službenim licem smatra se:
1) lice koje u državnom organu vrši službene dužnosti;
2) izabrano, imenovano ili postavljeno lice u državnom organu, organu lokalne samouprave ili lice koje stalno ili povremeno vrši službene dužnosti ili službene funkcije u tim organima;
3) javni beležnik, javni izvršitelj i arbitar, kao i lice u ustanovi, preduzeću ili drugom subjektu, kojem je povereno vršenje javnih ovlašćenja, koje odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu;
4) službenim licem smatra se i lice kojem je faktički povereno vršenje pojedinih službenih dužnosti ili poslova;
5) vojno lice.“.
Inače, važi i opšta pretpostavka da je posebnim zakonima propisano ko su službena lica i kakva su im ovlašćenja. Generalno, bez obzira da li se radi o policiji, inspektorima, organima koji rešavaju u upravnom postupku ili pak šumarima, reč je vršenju javnih ovlašćenja.
S obzirom da se VKS pozvao na gore citiranu tačku 3. stava 3. člana 112. KZ, postavlja se kao pitanje, gde je VKS pročitao ono što je interpretirao? Šta zaista piše u tački 3. stava 3. člana 112. KZ? Kako lekar sigurno nije javni beležnik, javni izvršitelj i arbitar, VKS je verovatno tumačio deo gde se kaže da se službenim licem smatra lice u ustanovi, preduzeću ili drugom subjektu, kojem je povereno vršenje javnih ovlašćenja, koje odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu. Dobro, lekar jeste lice u ustanovi, ali da li je lekaru povereno vršenje javnih ovlašćenja, da li lekar odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu?
VKS se i tumačenju pozvao na odredbe Zakona o javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 42/91, 71/94, 79/2005-dr.zakon, 81/2005-ispr.dr.zakona, 83/2005-ispr.dr.zakona i 83/2014-dr.zakon), konkretno na član 1. i stav 1. člana 3. tog zakona. Da bi predstavio koliko me ovo zbunjuje, moram citirati doslovno navedene odredbe.
Član 1. Zakona o javnim službama u celosti glasi:
„Javnom službom u smislu ovog zakona smatraju se ustanove, preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima.
Građani mogu obavljati određene delatnosti, odnosno poslove iz stava 1. ovog člana, u skladu sa zakonom.“.
Stav 1. člana 3. istog zakona u celosti glasi:
„Radi obezbeđivanja ostvarivanja prava utvrđenih zakonom i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti: obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, osnivaju se ustanove.“.
2.Da li je svako lice koje vrši javnu službu ujedno i službeno lice?
Kako je VKS uspeo da tumačeći navedene odredbe KZ i Zakona o javnim službama zaključi da se lekar smatra službenim licem, te se prema tome, prema njemu kao pasivnom subjektu može izvršiti krivično delo napada na službeno lice u vršenju službene dužnosti iz člana 323. KZ, koje čini onaj ko napadne ili preti da će napasti službeno lice u vršenju službene dužnosti, prilično je nejasno.
Što je najgore, ovom temom sam se već detaljno bavio u tekstu „Da li je poklon lekaru mito?“, objavljenom u časopisu Advokatska kancelarija br. 5. (januar 2015. god.), u kome sam izneo tumačenje da, prema trenutno važećim propsima (a što nije bio slučaj u ranijim) davanje bilo kakvog poklona lekaru nije i nikako ne može biti krivično delo (da lekar praktično ne može da primi mito) i to iz najmanje dva razloga, od kojih je prvi u domenu pravne filozofije a tiče se radnje izvršenja i samog bića dela a drugi je na polju formalnih pretpostavki, odnosno propisanosti zakonom, jer pošto je KZ loše napisan, članovima 367. (primanje mita) i 368. (davanje mita) predviđeno je da mito može primiti odnosno da se mito može dati samo službenom licu da u okviru svog službenog ovlašćenja ili u vezi sa svojim službenim ovlašćenjem izvrši službenu radnju koju ne bi smelo izvršiti ili da ne izvrši službenu radnju koju bi moralo izvršiti, a u tekstu sam pokazao da lekar nije i ne može spadati u krug službenih lica, a da se lečenje ljudi ne može smatrati službenom radnjom, sledi da nema ni dela iako je mito zaista i traženo i dato i primljeno. Samo treba pratiti stručne tekstove, i stalno učiti, ali…
Iz istog razloga zbog kog lekar uopšte ne može da primi ili da mu se ponudi mito, ne može se ni napasti kao službeno lice u vršenju dužnosti. Naprosto, lekar nije službeno lice. A zašto nije lako je shvatiti ako se vratimo na primanje i davanje mita. Tu je od presudne važnosti pitanje, zašto se mito traži, odnosno daje? Kako zakon kaže, daje se da bi službeno lice izvršilo ili ne neku službenu radnju.
Dakle, reč je o službenoj radnji u okviru službenog ovlašćenja koje mogu vršiti samo službena lica odnosno lica kojima su takva ovlašćenja poverena. Tako da, svako lice koje vrši službene radnje u okviru svog službenog ovlašćenja ili u vezi sa svojim službenim ovlašćenjem, jeste službeno lice u smislu zakona.
S druge strane, ako nema statusa službenog lica ne možemo govoriti ni o službenoj dužnosti, jer. npr. lekara nema kod krivičnog dela “Zloupotreba službenog položaja” iz člana 359. KZ, koje čini službeno lice koje iskorišćavanjem svog službenog položaja ili ovlašćenja, prekoračenjem granice svog službenog ovlašćenja ili nevršenjem svoje službene dužnosti pribavi sebi ili drugom fizičkom ili pravnom licu kakvu korist, drugom nanese kakvu štetu ili teže povredi prava drugog. Nema ih ni kod dela “Nesavestan rad u službi” iz člana 361. KZ, koje čini službeno lice koje kršenjem zakona ili drugih propisa ili opštih akata, propuštanjem dužnosti nadzora ili na drugi način očigledno nesavesno postupa u vršenju službe, iako je bilo svesno ili je bilo dužno i moralo biti svesno da usled toga može nastupiti teža povreda prava drugog ili imovinska šteta. Dakle, postupanja lekara u vezi pružanja medicinske pomoći uopšte se ne nalaze u korpusu krivičnih dela protiv službene dužnosti iz glave 33. KZ.
Ali ima ih u posebnoj grupi krivičnih dela iz glave 23. KZ “KRIVIČNA DELA PROTIV ZDRAVLJA LJUDI”., recimo “Nesavesno pružanje lekarske pomoći” iz člana 251. KZ koje čini lekar koji pri pružanju lekarske pomoći primeni očigledno nepodobno sredstvo ili očigledno nepodoban način lečenja ili ne primeni odgovarajuće higijenske mere ili uopšte očigledno nesavesno postupa i time prouzrokuje pogoršanje zdravstvenog stanja nekog lica. Ili “Neukazivanje lekarske pomoći” iz člana 253. KZ koje čini lekar koji protivno svojoj dužnosti odbije da ukaže lekarsku pomoć licu kojem je takva pomoć potrebna, a koje se nalazi u neposrednoj opasnosti za život ili opasnosti nastupanja teške telesne povrede ili teškog narušavanja zdravlja. Dakle, lekara nema kod dela protiv službene dužnosti ali ih ima kod dela u vezi pružanja lekarske pomoći.
Ono što se postavlja kao pitanje je, kada su lekari postali službena lica i koja to oni javna ovlašćenja vrše? Koliko je meni poznato, jedan od uvek aktuelnih a neispunjenih zahteva komora zdravstvenih radnika, upravo jeste da dobiju status službenog lica da bi se napad na njih tretirao kao napad na službeno lice i kao takav strožije sankcionisao. Šta onda traže ako to već imaju tj. jesu?
Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Sl. glasnik RS“, br. 107/2005, 72/2009-dr. zakon, 88/2010, 99/2010, 57/2011, 119/2012, 45/2013-dr.zakon, 93/2014, 96/2015, 106/2015 i 113/2017-dr.zakon) zdravstvenim radnicima nije dat status službenih lica niti je propisano da oni vrše neka javna ovlašćenja. Zdravstvena delatnost, po ovom zakonu, je delatnost kojom se obezbeđuje zdravstvena zaštita građana, a koja obuhvata sprovođenje mera i aktivnosti zdravstvene zaštite koje se, u skladu sa zdravstvenom doktrinom i uz upotrebu zdravstvenih tehnologija, koriste za očuvanje i unapređenje zdravlja ljudi, a koju obavlja zdravstvena služba. Znači, reč je o pružanju zdravstvenih usluga a ne o javnim ovlašćenjima.
S druge strane, zdravstvo možemo posmatrati kao vrstu javne službe, što ona i jeste, kako je VKS pravilno zaključio tumačeći Zakon o javnim službama, jer zdravstvene ustanove jesu oblik organizovanja utvrđeni zakonom koje obavljaju delatnosti, odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima. Ali to što se njihovim delovanjem obezbeđuje ostvarivanje prava i zadovoljavanje potreba građana, ne znači automatski da su lekari službena lica.
Evo primera za analogiju. Već smo citirali stav 1. člana 1. Zakona o javnim službama, prema kome se javnom službom smatraju ustanove, preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima. Prema takođe citiranom stavu 1. člana 3. istog zakona, ustanove se osnivaju u oblastima obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja. Ali, nismo rekli da se prema stavu 3. istog člana za obavljanje delatnosti, odnosno poslova utvrđenih zakonom u oblastima PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i drugim oblastima određenim zakonom, osnivaju preduzeća.
Znači, prema gore navedenom, komunalna preduzeća koja obavljaju komunalne delatnosti jesu javne službe. Prema članu 2. Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011 i 104/2016), komunalne delatnosti su delatnosti od opšteg interesa, i to su: snabdevanje vodom za piće, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, upravljanje komunalnim otpadom, gradski i prigradski prevoz putnika, upravljanje grobljima i sahranjivanje, pogrebna delatnost, upravljanje javnim parkiralištima, obezbeđivanje javnog osvetljenja, upravljanje pijacama, održavanje ulica i puteva, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, dimničarske usluge i delatnost zoohigijene, s tim što skupština jedinice lokalne samouprave može kao komunalne odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja.
Evo prostog pitanja. Da li su (uz sve uvažavanje svake profesije i njenog značaja za društvo) čistači ulica, radnici koji vrše odvoz smeća, popravljaju ulice, vodovodnu i kanalizacionu mrežu, naplaćuju parking, dimničari, šinteri, grobari i druga lica koja obavljaju komunalne delatnosti, službena lica ili ih je iko ikada kao takve posmatrao? Nisu naravno, oni samo rade svoj posao kojim se zadovoljava javni interes što ih čini javnom službom, ali ne i službenim licima. Jer oni ne odlučuju o pravima građana (da li će nekom smeće biti odveženo, da li će voda biti isporučena i sl.), oni samo vrše uslugu koja jeste od opšteg interesa.
Isto tako, lekari leče, odnosno bave se medicinskom strukom, tj. pružanjem zdravstvenih usluga i zdravstvene pomoći, a ne odlučuju o pravima i interesima građana, što inače čine službena lica kada obavljaju službene radnje u okviru svog službenog ovlašćenja. Sam pregled i pružanje pomoći, izvođenje zahvata ili prepisivanje lekova je zdravstvena usluga, to je deo rada u okviru medicinskog zanata.
Međutim, neki poslovi u vezi ostvarenja prava na zdravstvenu zaštitu mogu se posmatrati kao poslovi javne službe u vršenju javnih ovlašćenja. Zaista postoje slučajevi kada je lekar neka vrsta službenog lica, kada vrši javna ovlašćenja. Kao takvo se može posmatrati odbijanje lekara da nekome pruži medicinsku pomoć jer isti nema izabranog lekara ili karton u konkretnoj medicinskoj ustanovi (odlučivanje o nečijem pravu), ali to obično ne radi lekar, već administrativni radnik na šalteru ustanove. Postoje i druge situacije gde lekari mogu da vrše neka javna ovlaćenja propisana posebnim propisima (npr. kod proglašenja epidemija i karantinskih mera ili kod utvrđivanja sposobnosti za rasuđivanje i stavljanja pod starateljstvo fizičkih lica, davanje nalaza i mišljenja od kojih zavisi tretman okrivljenih i sl.).
Dakle, da bi uopšte mogli govoriti o statusu službenog lica, mora se prvo utvrditi koje je javno ovlašćenje u pitanju, da li se uopšte radi o ovlašćenju, o kom pravu se odlučuje… Znači, svaki konkretan slučaj mora da prođe ovu logičku proveru, pa tek onda da se utvrđuje da li neko ko inače nije službeno lice ima status službenog lica u nekom konkretnom slučaju.
3.Umesto zaključka
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje? A ovde je reč o stavu VKS, koji je, kako mu ime kaže, vrhovna sudska instanca u zemlji, u kojem po nekoj logici valjda rade najkvalitetnije i najiskusnije sudije, koji bi trebali da kontrolišu rad svih sudova, da ispravljaju njihove greške. Ako su oni najbolji, kakvi li su tek oni ostali?
Razumljivo je da je VKS želeo strožije kažnjavanje za napad na lekara, jer su za napad na službeno lice u vršenju službene dužnosti predviđene strožije kazne nego za laku telesnu povredu iz člana 122. KZ, pošto verovatno nisu ispunjeni uslovi za krivično delo teške telesne povrede iz člana 121. KZ. Ali sličan efekat mogao se na primer postići i osudom za krivično delo nasilničko ponašanje iz člana 344. KZ, za koje je propisana kazna do tri godine zatvora. Nije bilo potrebno proizvoljno tumačiti propise da bi se postigla strožija osuda.
S druge strane, pohvalno je to što je VKS konačno shvatio da je pravni poredak jedinstven, što u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), ), a ponavlja i u članu 194., da pravni sistem ne čini jedan propis i da se nikako ne sme usko gledati, da se mora uzeti u obzir šira slika, te videti da li se radi o sistemskom (lex generalis) i posebnom (lex specialis) propisu, da li se radi o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima, kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima, itd. A najvažnije, VKS je shvatio da ako nešto nije uređeno jednim propisom to ne znači automatski da nije propisano, da možda drugi propis reguliše tu materiju.
Ali, izgleda da je VKS zaboravio da se pri tumačenju odredbi mora uzeti u obzir i šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi (inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta, predmet Uvod u pravo). A ta pravila kažu, da se prvo se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže). Kažu i da je zabranjeno tumačiti ono čega nema u propisu (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u propisu pod te odredbe. A pre svega kod tumačenja se mora veoma voditi računa, o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. Dakle, osim pravničkih potrebna su i druga opšta znanja a pre svega stručnost i iskustvo.
Osim navedenog, VKS je ponajviše zaboravio na logiku. Kako se uopšte citiranjem par odredbi koje jedna s drugom nemaju nikakve veze može izvesti zaključak? Postavljene premise ne daju konkluziji u ovom slučaju. Da podsetim, VKS je, na osnovu toga što službeno lice odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu, i toga što se javnom službom smatraju ustanove koje obavljaju delatnosti, odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava i zadovoljavanje potreba građana i organizacija, te toga da se radi obezbeđivanja ostvarivanja prava i interesa u oblasti zdravstvene zaštite osnivaju ustanove, zaključio da su lica koja rade u tim ustanovama automatski i službena lica. Ako tako krenemo i čistačice i domari u tim ustanovama će postati službena lica.
Jer ostvarivanje prava i zadovoljavanje potreba nije isto što i odlučivanje o nečijem pravu. Zdravstvene ustanove se osnivaju radi ostvarivanja prava i zadovoljavanja potreba za zdravstvenom zaštitom (medicinskom pomoći i negom), ali odlučivanje o nečijem pravu na zdravstvenu zaštitu je domen zdravstvenog osiguranja, to se zaboravilo. Jer zdravstveno osiguranje daje pravo na zdravstvenu zaštitu.
Dobro, možda je ovo sve (ulazak u pravnu filozofiju i primenu analogije) prekomplikovan poduhvat za VKS, te moram pohvaliti napor i otvorenost u razmišljanju. Namera je možda bila dobra ali realizacija nije. Kako god, ne mogu se propusti u pisanju zakona nadomešćivati slobodnim i kreativnim tumačenjem istih. Ako je nešto loše, inicirajte promenu i dopunu zakona, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu. Ako se krene tim putem ko zna gde će se završiti. A ovde je stvar prosta za uređenje. Osim napada na službeno lice u vršenju službene dužnosti potrebno je da se pored službenih lica kao subjekata zaštite (lica koja se mogu napasti) dodati opštom definicijom i sva druga lica na njihovom radnom mestu dok izvršavaju poslove koji su iz okvira njihove delatnosti. Isto je moguće i kod krivičnih dela primanja i davanja mita, potrebno je pored službenih lica kao lica koja mogu primiti i tražiti mito, dodati i sva lica koja primaju i traže mito u okviru svog zanimanja, za izvršenje redovnih poslova (ili neizvršenje istih) za koje su već plaćeni.
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako se ne želi nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti se neka konkretna osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što su neka lica sama iznela, i postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 43, mart 2018. god.
[button link=”http://profisistem.com/” type=”big” color=”orange” newwindow=”yes”] DETALJNIJE[/button]
