Konkretan povod za pisanje ovog komentara su poslednje izmene Zakona o putnim ispravama („Sl. glasnik RS“, br. 90/2007, 116/2008, 104/2009, 76/2010, 62/2014) – daljem tekstu: Zakon, objavljene u Sl. glasniku RS“, br. 81/2019, a primenjuju se od 23. novembra 2019. god.
Kao razlog za izmene zakona u Obrazloženju istog, koje se moglo videti na web sajtu Narodne skupštine Republike Srbije, stoji da je Zakon donet 2007. godine a poslednje izmene pretrpeo je 2014. god., i da je kroz primenu uočena potreba da se određene norme preciznije definišu, da se prilagode ili usklade sa nekim drugim propisima koji su u međuvremenu menjani, a u cilju postizanja celovitosti i jedinstvenosti pravnog sistema, kao i da se određena zakonska rešenja izmene na način koji će doprineti boljem funkcionisanju nadležnih organa, pre svega Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP) i omogući bolja zaštita i efikasnije ostvarivanje prava građana.
Na početku pre analize, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije onog što je urađeno i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema.
Važno da napomenom, svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.
1. Kada se može izvršiti zamena pasoša kojima nije istekla važnost?
Ovde se bavim pasošima kao vrstom putnih isprava, koju koriste svi državljani RS. U smislu Zakona, putna isprava je javna isprava koja državljaninu Republike Srbije (u daljem teskt: RS) služi za prelazak državne granice, radi putovanja i boravka u inostranstvu i za povratak u zemlju. Putnа isprava služi njenom imaocu za dokazivanje identiteta i kao dokaz o državljanstvu RS. Putne isprave su: pasoš, diplomatski pasoš, službeni pasoš, putni list, kao i putne isprave koje se izdaju na osnovu međunarodnog ugovora.
O zameni važećih pasoša već sam pisao u tekstu “Zamena pasoša kojima nije istekla važnost”, koji je objavljen na Pravnom portalu. Naime, nekad jednostavno morate zameniti važeći pasoš, jer neke zemlje traže da pasoš važi najmanje onoliko meseci od datuma ulaska koliko traje maksimalni boravak u istim, da ne bi došlo do isteka pasoša u periodu dozvoljenog boravka.
Da konkretizujem, izmenjen je ceo tekst člana 33. Zakona, koji sada glasi:
„Lice koje poseduje putnu ispravu čiji rok važenja nije istekao dužno je da podnese zahtev za izdavanje nove putne isprave ako:
1) je došlo do promene podataka koji su upisani u putnu ispravu;
2) je putna isprava oštećena, popunjena ili dotrajala, tako da ne može da služi svojoj svrsi;
3) ako fotografija na putnoj ispravi ne odgovara izgledu lica.
Na zahtev lica novi pasoš može se izdati i pre roka propisanog članom 27. stav 3. ovog zakona, uz plaćanje uvećane cene obrasca pasoša u skladu sa propisom iz člana 44. stav 2. ovog zakona.
Uz zahtev za izdavanje nove putne isprave podnosilac zahteva dužan je da priloži i putnu ispravu čiji rok važenja nije istekao, a prilikom preuzimanja nove putne isprave prethodna će biti poništena.
U slučajevima iz st. 1. i 2. ovog člana novi pasoš izdaće se sa rokom važenja od deset godina.
Odredbe ovog člana ne primenjuju se na izdavanje putnog lista.”.
Član 33. je do izmena glasio:
“Licu koje poseduje putnu ispravu čiji rok važenja nije istekao na zahtev izdaće se nova putna isprava u sledećim slučajevima:
1) ako je putna isprava popunjena;
2) ako je putna isprava oštećena ili dotrajala, tako da ne može da služi svojoj svrsi;
3) ako je došlo do promene ličnih podataka imaoca putne isprave upisanih u putnu ispravu;
4) ako fotografija ili slika na putnoj ispravi ne odgovara izgledu lica;
5) ako strana država odbije da izda vizu i reguliše boravak jer preostali rok važenja putne isprave iznosi manje od šest meseci.
Uz zahtev za izdavanje putne isprave podnosilac zahteva dužan je da priloži i putnu ispravu čiji rok važenja nije istekao, а prilikom preuzimаnjа novog pаsošа, prethodnа putnа isprаvа će biti poništenа.”.
Vidimo da ono što je do sada bila mogućnost i nije obavezno zahtevano, sada postaje obaveza za građane. Naime, lice koje ima pasoš čiji rok važenja nije istekao sada je dužno je da podnese zahtev za izdavanje novog ako je došlo do promene podataka koji su upisani u putnu ispravu, ako je pasoš oštećen, popunjen ili dotrajao, ili ako fotografija u istom više ne odgovara izgledu tog lica.
Šta se smatra ličnim podatkom koji se upisuje u obrazac pasoša, propisano je takođe Zakonom, u delu „V. OBRАZАC PUTNE ISPRАVE“, u odseku „Propisivanje obrasca. Sadržina obrasca“. Stav 1. člana 24. Zakona kaže da se putne isprave izdaju se na propisanim obrascima, a stav 3. istog člana kaže da obrazac putne isprave sadrži prostor za upis sledećih podataka imaoca te isprave: prezime i ime, dan, mesec i godina rođenja, mesto i država rođenja, pol, državljanstvo, jedinstveni matični broj građana (JMBG), prebivаlište i strana država u kojoj živi, za lica bez prebivališta na teritoriji RS.
Datum i mesto (državu) rođenja nije moguće promeniti, samim tim i JMBG, ali prezime i ime jeste (u posebnom postupku), kao i pol (moderna medicina to omogućava), tako da bi u tim slučajevima bila obavezna zamena pasoša. A državljanstvo direktno definiše državu izdavaoca, pasoša, tako da ako izgubite srpsko državljanstvo izgubićete i srpski pasoš, tako da u tom slučaju nema zamene. Dakle, jedini realan slučaj je promena prebivališta, bilo kao promena adrese stanovanja u Srbiji, bilo kao iseljenje srpskog državljanina u inostranstvo.
Inače, definiciju prebivališta daje Zakon o prebivalištu i boravištu građana („Sl. glasnik RS“, br. 87/2011) koji u članu 2. kaže, prebivalište je mesto u kome se građanin nastanio sa namerom da u njemu stalno živi, odnosno mesto u kome se nalazi centar njegovih životnih aktivnosti, profesionalnih, ekonomskih, socijalnih i drugih veza koje dokazuju njegovu trajnu povezanost s mestom u kome se nastanio. Adresa stanovanja u smislu tog zakona, podrazumeva grad, opštinu, naseljeno mesto, ulicu ili trg, kućni broj, sprat i broj stana, u skladu s propisima kojima se uređuje teritorijalna organizacija.
Dakle, sada ako izvršite promenu adrese stanovanja morate uz promenu u ličnoj karti, zameniti i pasoš.
Ono što mi je zanimljivo, je propisivanje obaveze bez konkretne sankcije za suprotno postupanje, jer u kaznenim odredbama nije propisana kazna za nepoštovanje ove obaveze.
2. Kada se može podneti zahtev za zamenu pasoša kome uskoro ističe rok važenja?
Rok važenja pasoša propisan je članom 19. Zakona, je deset godina. Izuzetno, licima mlađim od tri godine života pasoš se izdaje sa rokom važenja od tri godine, a licima od tri do 14 godina života sa rokom važenja od pet godina. Pasoš se može izdati sa kraćim rokom važenja od navedenih rokova, ako nadležni sud, odnosno javni tužilac to dozvoli u slučajevima utvrđenim ovim zakonom. Licu kome se iz objektivnih razloga ne mogu uzeti otisci prstiju pasoš se izdaje sa rokom važenja od godinu dana (ako su razlozi privremenog karaktera), a sa rokom važenja od deset godina (ako su razlozi trajnog karaktera).
A članom 23. Zakona propisan je i poseban slučaj izdavanja pasoša sa kraćim rokom važenja, jer stav 2. istog kaže, licu koje u periodu od pet godina izgubi ili ošteti dva ili više pasoša, novi pasoš izdaje se sa rokom važenja od godinu dana, osim kada lice ima regulisan boravak u inostranstvu na period duži od godinu dana. Novi period od pet godina počinje da teče od dana prijave gubitka ili oštećenja. Nakon isteka roka važenja pasoša koji je izdat na godinu dana, novi pasoš će se, ako su ispunjeni zakonski uslovi, izdati sa rokom važenja od deset godina. Ova odredba je postojala i pre izmena, a njena opravdanost je diskutabilna. Neću se previše baviti ovime, samo pitam, o čemu je ovde reč? O nekakvoj kazni za nemarne građane putem diskriminisanja (priznavanje manje prava, konkretno roka važenja putne isprave, u odnosu na druge)? I šta pri tome znači izgubiti pasoš? Da li je krađa izuzeta od toga? Jer i ukraden pasoš je izgubljen, imalac ne zna gde je. Da li se kao oštećenje računa samo ono namerno koje učini imalac ili svako, pa čak i ako je nastalo recimo u požaru ili poplavi? Ko to i u kakvom postupku ceni? Neverovatno.
Kada se može podneti zahtev za zamenu pasoša? U članu 27. dodat je novi stav 3. koji glasi:
„Zahtev za izdavanje pasoša može se podneti najranije sedam meseci pre isteka roka važenja već izdatog pasoša.”.
Dakle, jasno je, najranije sedam meseci pre isteka važenja pasoša koji već posedujete.
U vezi sa navedenim, potpuno mi je nejasno, ono što je navedeno u Obrazloženju predloga izmena. Naime, prvo se kaže da se predloženim izmenama i dopunama zakona propisuju eksplicitni rokovi kada je u pitanju podnošenje zahteva za izdavanje novih pasoša, a navedene norme uspostaviće preciznije procedure za postupanje nadležnog organa kao i obaveze i mogućnosti za građane. I to je jasno, propisan je rok od 7 meseci pre isteka roka važenja, kao najraniji.
Ono što zbunjuje, je dalji tekst Obrazloženja, da je utvrđeni rok od šest meseci do dana prestanka važenja pasoša, kao najraniji momenat za podnošenje zahteva za izdavanje novog dokumenta ocenjen je kao optimalan. A ministar unutrašnjih poslova Nebojša Stefanović kao predstavnik ministarstva u čijoj nadležnosti je izdavanje putnih isprava (koje je i obrađivač propisa), koji je u ime predlagača (Vlada RS) obrazlagao predlog izmena, kako su mediji preneli, rekao je, da je želja da se pojednostave procedure i efikasnije ostvaruju prava građana, te da će građani imati mogućnost da zatraže izdavanje novog pasoša šest ili više meseci pre isteka tog dokumenta. Koji sad rok od 6 (ili više) meseci? Jedino smisla ima ako je amandamanom izmenjen ovaj rok, kada je izvršena tačna računica smislenosti roka. Ali, da zanemarim ovo.
Sporniji su mi razlozi koji se navode za utvrđenje ovog roka. Kaže se, sa jedne strane građani na vreme mogu da zamene svoju putnu ispravu, naročito imajući u vidu zahteve pojedinih zemalja o potrebi važenja putne isprave 3 ili 6 meseci, a sa druge strane ograničiće se mogućnosti za podnošenje zahteva za nove pasoše bez preke potrebe čime se opterećuju kapaciteti nadležnog organa. Dakle, predlagač zakona kaže da se vrši ograničavanje prava građana zbog toga što je nadležni organ zauzet?! Znači, umesto da reše pitanja rada i efikasnosti nadležnog organa, boljom organizacijom posla, boljom obukom ili primanjem novih zaposlenih, problem se rešava ograničavanjem građana u njihovim pravima!?
A za “nemarne građane”, propisan je i poseban rok. Naime, stavom 4. člana 23. Zakona, predvođeno je da lice koje poseduje važeći pasoš izdat sa rokom važenja od godinu dana, zahtev za izdavanje novog pasoša može podneti najranije 30 dana pre isteka roka važenja pasoša koji je izdat na godinu dana.
I tu dolazimo do problema. Kako je u tom članu rečeno da se licu koje u periodu od pet godina izgubi ili ošteti dva ili više pasoša, novi pasoš izdaje se sa rokom važenja od godinu dana, osim kada lice ima regulisan boravak u inostranstvu na period duži od godinu dana, dolazimo do pitanja, a šta ako to lice želi da boravi recimo tri meseca na teritoriji zemlje članice Šengenskog sporazuma? Kako on da ostvari svoje pravo na putovanje ako mu pasoš ističe za recimo dva meseca? Odgovor ću dati u narednom delu.
3. Kada se može podneti zahtev za zamenu pasoša kome rok važenja ne ističe uskoro?
Kada se može podneti zahtev za zamenu pasoša kome važnost ne ističe u narednih 7 meseci (ili 30 dana za imaoce pasoša sa jednogodišnjim rokom važenja)?
Da krenem od onog što i dalje (u trenutku pisanja ovog teksta) stoji na web sajtu MUP, budući da se većina građana tamo obaveštava o svemu, a isto (ili slično) obaveštenje može se videti i na zidovima policijskih stanica. Dakle, na web-sajtu MUP u sekciji „Dokumenti građana / Putne isprave / Bimetrijski pasoš“ piše da je za izdavanje biometrijskog pasoša za punoletno lice potrebno lično podneti zahtev u policijskoj upravi ili stanici prema mestu prebivališta odnosno boravišta podnosioca zahteva, odnosno u nadležnom diplomatsko – konzularnom predstavništvu, pri čemu je neophodno priložiti (pored ostalog) pasoš čiji je rok važenja istekao ili koji ne može služiti svojoj nameni.
Dakle, po onome što kao uputstvo daje MUP može se zameniti samo pasoš čiji je rok važenja već istekao (dakle ne unapred) ili koji ne može služiti svojoj nameni (oštećena, popunjena ili dotrajala). Znači MUP se i dalje drži starog uputstva koje nije bilo zakonito čak ni u vreme pre izmena Zakona (i tada je po zakonu bilo moguće zahtevati zamenu važećeg pasoša bilo kada), o čemu sam pisao u tekstu “Zamena pasoša kojima nije istekla važnost”. Ali, hajde da ovo pripišemo nemaru i neažurnosti službi MUP. Problem je što službenici koji su u direktnom kontaktu sa strankama ne tumače ništa, već postupaju prema uputstvima. A kako uputsvo sa web-sajta nije promenjeno, veliko je pitanje da li su oni dobili drugačija uputstva?
Da se vratimo na ono što je u Zakonu rečeno, da se na zahtev lica novi pasoš može se izdati i pre roka propisanog članom 27. stav 3. Zakona. Ovo bi trebao da znači da se zahtev za pasoš kome nije istekla važnost može podneti bilo kada, bez obzira da li je do isteka roka važnosti ostalo 1, 5, 7, 12 ili koliko god meseci. Tako da je propisivanje roka od 7 meseci u suštini besmisleno i bespotrebno.
Ali, navedeno ne važi za “nemarne građane”, jer za njih ne važi rok iz stava 3. člana 27. Zakona, već poseban rok iz stava 4. člana 23. Zakona. I za njih je gore opisana situacija nerešiva.
Dakle, u pogledu zamene pasoša kojima nije istekla važnost a ne spadaju one kada se mora izvršiti zamena ili u kategoriju „nemarnih“, ništa se nije promenilo. Zahtev se može podneti uvek, samo je pitanje razloga.
Ali tu dolazimo do spornog pitanja i možda do dogovora na pitanje, zašto je određen navedeni rok od 7 meseci, koji je daljim odredbama obesmišljen.
U članu 33. rečeno je da se na zahtev lica novi pasoš može se izdati i pre članom 27. stav 3. Zakona propisanog roka, uz plaćanje uvećane cene obrasca pasoša u skladu sa propisom iz člana 44. stav 2. Zakona.
Ovde je više stvari nejasno.
Prvo, koji je to propis iz člana 44. stav 2. Zakona, kojim je određena uvećana cena?
Jedini propis donet na osnovu stava 2. člana 44. Zakona je Uredba o ceni obrasca putnih isprava i vize i troškovima dostavljanja pasoša preko diplomatskog ili konzularnog predstavništva RS („Sl. glasnik RS“, br. 8/2008, 3/2009 i 30/2013). A tom uredbom je propisana samo cena obrasca pasoša (3.600,00 din.), nema odredbi ni o kakvim uvećanim cenama. Da li to znači da će ista biti izmenjena ili donet novi propis o uvećanoj ceni? I koliko je to uvećanje? Ne znam, videćemo.
Ali tu dolazimo do spornog pitanja i možda do dogovora na pitanje, zašto je određen navedeni rok od 7 meseci, Da li treba da zaključimo da je besmisleni rok od 7 meseci propisan samo da bi mogla da se naplati uvećana cena? Ne znam ni ovo.
A čak i da prihvatim da se onima koji bez preke potrebe menjaju pasoš može naplatiti više, ono što mi je spornije, je pitanje, zašto da uvećanu cenu plate i oni koji jednostavno moraju da zamene pasoš pre navedenog roka?
Jer, ponavljam, rečeno je samo da se na zahtev lica uz plaćanje uvećane cene, novi pasoš može izdati i pre roka propisanog članom 27. stav 3. Zakona, ali nigde nije rečeno u kojim slučajevima se uvećana cena plaća niti su predviđeni izuzeci. Znači, plaća se u svim slučajevima zamene važećeg pasoša kada se zahtev podnosi ranije od 7 meseci pre isteka roka važenja.
I šta sada šta sa onima onima kojima je sada propisana obaveza zamene pasoša? Jer, sada postoji obaveza da se pasoš zameni ako je došlo do promene upisanih podataka, ili ako fotografija na putnoj ispravi ne odgovara izgledu lica (neko pusti ili obrije bradu), ili je putna isprava ne može da služi svojoj svrsi (oštećena, dotrajala…). Dakle, ova lica to ne čine iz hira već zato što im država nameće tu obavezu. A najspornije mi je uvećanu cenu moraju da plate i lica koja zbog posla recimo popune pasoš vizama (pečati o prelascima državne granice) u roku od par meseci (turistički vodiči recimo).
4. Umesto zaključka
Sve u svemu, mnogo spornih pitanja, odgovora nigde.
Šta na kraju reći a ne ponoviti se? Da li ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje? Da opet podsećam na stav Evropskog suda za ljudska prava u vezi kvaliteta teksta zakona? Da se mora povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer je odgovornost pisaca teksta propisa ogromna? Da je pisanje teksta propisa ima svoja pravila?
Ovde ću samo reći da bi za početak, pored čitanja stručnih radova, pisci teksta propisa mogli malo da prouče Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010), koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine RS još 2010. god. Ova pravila su pisana kao uputstvo za izradu propisa koje donosi Narodna skupština, i sasvim su jasna i upotrebljiva. Pravila postoje, treba ih dakle, samo naučiti, i potom primeniti.
Neću dalje komentarisati. Samo ću ponoviti, propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). Jedino se može tumačiti samo ono što je stvarno napisano.
Da ne bude da samo kudim, pohvaliću jednu od novina. Napušteno je dosadašnje rešenje o oglašavanju nevažeće putne isprave u „Sl. glasniku RS” , već se ista oglašava na internet stranici MUP. Na taj način se građani zaista oslobađaju troška, budući da je oglašavanje vršeno o trošku građana.
Inače u Obrazloženju predlagača izmena, stoji da za sprovođenje ovih izmena i dopuna nije potrebno obezbediti sredstava iz budžeta RS, sa razdela 15 – MUP. Naravno, MUP ovo sve neće koštati ništa, građane hoće, videli smo.
Za kraj, još jedna opaska. U Obrazloženju predlagača stoji da je propis izrađen od strane predlagača (što bi trebalo da znači da su učestvovale stručne službe Vlade i resornog ministarstva), bez učešća konsultanata u njegovoj izradi. Mišljenja sam da je bolje angažovati nekog ko se zaista razume u nomotehniku, pa i ako to košta, nego donositi ovako manjkave tekstove propisa. Loš propis u primeni košta daleko više.
Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
