Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Šta su problemi kod neplaćenih odsustava?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Rad, prava i obaveze br. 9, avgust 2023. god.
U komentaru „Kakva neplaćena odsustva postoje?“, dao sam razloge pisanja gore navedenog komentara, te objasnio osnovne postavke, kakva odsustva sa rada postoje, te u čemu je razlika između neplaćenog odsustva i mirovanja radnog odnosa. Inače, sve ograde i napomene (u vezi upotrebljenih izraza itd.) date u tom tekstu važe i ovde.
U „Kada se može odobriti neplaćeno odsustvo?“ analizirao sam kako, kome i kada se može odobriti neplaćeno odsustvo, te u čemu je razlika između plaćenog i neplaćenog odsustva?
Značajem poštovanja isteka neplaćenog odsustva, te posledicama u slučaju suprotnog ponašanja zaposlenog bavio sam se u „Da li je važno poštovati istek neplaćenog odsustva?“.
Ovde ću razmotriti probleme koji se kod neplaćenog odsustva pojavljuju u praksi, konkretno najveći, da li je zaposleni za vreme neplaćenog odsustva zdravstveno osiguran, te dati predlog sistemskog rešenja problema.
1. Problemi kod neplaćenog odsustva u praksi
Da se sada vratim na primer koji bio povod za pisanje komentara (opisan na početku teksta „Kakva neplaćena odsustva postoje?“). Zašto to nije slučaj kada po zakonu obavezno nastupa mirovanje radnog odnosa? Naprosto, nije reč o funkciji čije vršenje zahteva da zaposleni privremeno prestane da radi kod poslodavca, već samo da odsustvuje u dane održavanja sednica skupštine.
Zakon o radu („Sl. glasnik RS“ br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – u daljem tekstu: ZOR, ne daje definicije šta se smatra javnom funkcijom niti državnim organom, a začudo ni u zakonima kojima je uređen predstavnički sistem nema upotrebljive definicije pojma državnog organa.
Ali, Zakon o radnim odnosima u državnim organima („Sl. glasnik RS“, br. 48/1991, 66/1991, 44/1998-dr.zakon, 49/1999-dr.zakon, 34/2001-dr.zakon, 39/2002, 49/2005-US, 79/2005-dr. Zakon, 23/2013-OUS i 21/2016-dr.zakon), daje neku posrednu definiciju, kada određuje predmet tog zakona, i kaže da se pod zaposlenima u državnim organima smatraju zaposleni u ministarstvima, posebnim organizacijama, sudovima, javnim tužilaštvima, javnom pravobranilaštvu, organima za prekršaje i u službama Narodne skupštine, predsednika, Vlade i Ustavnog suda RS, koji se primaju u radni odnos odlukom funkcionera koji rukovode ovim organima i službama, što bi vodilo zaključku da su pobrojani subjekti u stvari državni organi u smislu zakona.
Situacija je malo jasnija sa pojmovima funkcije i funkcionera, jer Zakon o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 35/2019, 88/2019, 11/2021-aut.tumačenje, 94/2021 i 14/2022) kaže da je „javni funkcioner“ svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti, te da je javna funkcija ona funkcija koju vrši javni funkcioner. Pri tome „organ javne vlasti” je organ RS, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, ustanova, javno preduzeće i drugo pravno lice čiji je osnivač ili član RS, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština.
Prethodni propis koji je definisao ove pojmove, Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 97/2008, 53/2010, 66/2011-OUS, 67/2013-OUS, 112/2013-aut.tumačenje i 8/2015-OUS), to je činio na sličan način, uz drugačiju redakciju teksta, tako što je decidno navedeno da je funkcioner i svako drugo lice koje bira Narodna skupština, a pod javnom funkcijom je, osim funkcija u pobrojanim organima, smatrana i funkcija drugih lica koje bira Narodna skupština, a koja je podrazumevala ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata.
Kako god, zaposlenom iz konkretnog primera može se odobriti samo neka vrsta odsustva, naravno ako tačno sledimo ono što je zakonima propisano, jer postoje i slučajevi malo „slobodnijeg“ tumačenja kada odbornicima u lokalnim skupštinama, ako izraze takvu želju, miruje radni odnos kod dotadašnjeg poslodavca i zasnivaju radni odnos u skupštinama u koje su izabrani. Jer, Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014-dr.zakon, 101/2016, 47/2018 i 111/2021-dr.zakon), jedino predviđa (u članu 30.), da odbornik ne može biti zaposlen u opštinskoj upravi i lice koje imenuje, odnosno postavlja skupština opštine, a da ako zaposleni u opštinskoj upravi bude izabran za odbornika, prava i obaveze po osnovu rada miruju mu dok traje njegov odbornički mandat. Ništa drugo. Znači, odbornik može biti zaposlen kod bilo kog poslodavca na bilo kom radnom mestu osim onih decidno pobrojanih, što dalje vodi zaključku da se mora iznaći neki modus neplaćenog odsustva.
Ali, kada se nekom licu odobri neplaćeno odsustvo, automatski se pojavljuju tehnički problemi oko obaveznog socijalnog osiguranja, jer nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (nekada znano i kao Ministarstvo rada i socijalne politike, te Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike) – u daljem tekstu: Ministarstvo,u svom Mišljenju br. …2016-07 od 8. jula 2016. god. kaže (citat):
„[…] Zaposleni za vreme neplaćenog odsustva nema svojstvo osiguranika u smislu propisa koji uređuju penzijsko i invalidsko osiguranje i propisa koji uređuju doprinose za obavezno socijalno osiguranje, pošto je reč o odsustvu sa rada bez naknade zarade.
Naime, ne postoji zakonski osnov da poslodavac za vreme neplaćenog odsustva vrši obračun i uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, s obzirom da je […] utvrđeno da je osnovica doprinosa za zaposlene i za poslodavce zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa. […] u tom smislu poslodavac trebao da izvrši odjavu zaposlenog sa penzijskog i invalidskog osiguranja za period za koji mu je odobreno neplaćeno odsustvo[…], kao i da, po isteku neplaćenog odsustva, u istom roku izvrši prijavu na osiguranje […] Pravni osnov za odjavu sa osiguranja i ponovnu prijavu je Rešenje poslodavca kojim se zaposlenom odobrava neplaćeno odsustvo […]“.
I tu je Ministarstvo formalno u pravu, mada se rukovodilo odredbama člana 13. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl.glasnik RS“, br. 84/2004, 61/2005, 62/2006, 5/2009, 52/2011, 101/2011, 47/2013, 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr. zakon, 112/2015, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 153/2020, 44/2021, 118/2021 i 138/2022), koji kaže da osnovicu doprinosa za zaposlene predstavlja zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa, a ne člana 78. ZOR, koji nije čak ni pomenulo.
Gore navedeno Ministarstvo je i ranije reklo, u Mišljenju br. 011-00-136/2007 od 25. aprila 2007. god., gde kaže i (citat): „[…] Zaposleni u tom periodu ne ostvaruje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja odnosno, ne teče mu staž osiguranja. […] ne postoji zakonski osnov da poslodavac za vreme neplaćenog odsustva vrši obračun i uplatu doprinosa […] potrebno je da, iz razloga celishodnosti, poslodavac izvrši odjavu zaposlenog sa penzijskog i invalidskog osiguranja za period za koji je odobreno neplaćeno odsustvo, […] i da, po isteku neplaćenog odsustva, u istom roku izvrši prijavu na osiguranje […]“.
Inače, Ministarstvo se u svojim razmatranjima pozivalo na Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 34/2003, 64/2004-US, 84/2004-dr.zakon, 85/2005, 101/2005, 63/2006-US, 5/2009, 107/2009, 30/2010-dr.zakon, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019, 86/2019, 62/2021, 125/2022 i 138/2022), ali bojim se bespotrebno, jer to naprosto nije propis kojim je regulisano neplaćeno odsustvo, niti to može biti. Ovaj zakon u članu 14. kaže, svojstvo osiguranika stiče se danom početka a prestaje danom prestanka zaposlenja, obavljanja samostalne ili poljoprivredne delatnosti, odnosno obavljanja ugovorenih poslova. Inače, ovaj zakon stalno barata odrednicom „osiguranik“, ali ne daje direktnu već posrednu definiciju tog pojma, kada u članu 10. kaže da osiguranici – obavezno osigurana lica jesu: zaposleni, lica koja samostalno obavljaju delatnost i poljoprivrednici.
Od pomoći nije ni aktuelni Zakon o zdravstvenom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 25/2019), a uzgred ni prethodni zakon o tome, jer kao osiguranika definišu fizičko lice koje je obavezno osigurano u skladu sa zakonom, a lica u radnom odnosu nabrajaju kao osiguranike (pored ostalih). Član 24. pomenutog zakona još kaže da se svojstvo osiguranog lica stiče danom nastanka osnova po kome se to svojstvo utvrđuje.
Dakle, navedeni zakoni ne uređuju radni odnos niti prava iz istog, već socijalno osiguranje po tom osnovu.
2. Da li se za vreme neplaćenog odsustva zaposleni odjavljuje sa obaveznog socijalnog osiguranja?
A prema mišljenju Ministarstva, kad je neko lice na neplaćenom odsustvu trebalo bi ga odjaviti iz registara obaveznog socijalnog osiguranja. A odjava preko portala Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja – CROSO (koja je obavezan i zakonski jedini mogući način) automatski povlači odjavu iz svih registara i fondova penzijskog i zdravstvenog osiguranja. Čak i ako se fizički, direktno na šalteru uradi odjava preko jednog fonda, to automatski opet povlači promene u drugom jer je registar objedinjen.
S druge strane, da bi neko lice bilo pokriveno u slučaju povrede ili bolesti, trebalo bi ga onda prijaviti na zdravstveno osiguranje po drugom osnovu.
Ali, da li je praktično i celishodno odjavljivati nekoga na dan pa sutradan opet prijavljivati, kao u primeru koji je povod za ovaj komentar? A drugo i važnije, u slučajevima kada se neplaćeno odsustvo odobri na duže vreme, po kom osnovu zaposleni na neplaćenom odsustvu može biti prijavljen na zdravstveno osiguranje? Nije moguće da bude prijavljen kao nezaposleno lice, jer on je po Ministarstvu (a i zakonu) još uvek zaposlen, nije raskinut ugovor o radu, a nije moguće ni da bude prijavljen kao varijanta zaposlenog lica, jer, videli smo, ne može zasnovati novi radni odnos dok je na neplaćenom odsustvu. Kako tehnički rešiti ovu situaciju?
Ono što je zanimljivo, neplaćeno odsustvo je nekada bilo malo drugačije (bolje) postavljeno.
U vreme važenja Zakona o radu („Sl. glasnik RS”, br. 70/2001 i 73/2001) odredbe o neplaćenom odsustvu bile su identične kao i u aktuelnom zakonu. U vreme važenja Zakona o radnim odnosima („Sl. glasnik RS”, br. 55/1996, 28/2001 i 43/2001-dr.zakon) bilo je predviđeno da zaposleni ima pravo na neplaćeno odsustvo, za vreme i u slučajevima utvrđenim kolektivnim ugovorom, kada zaposlenom miruju prava i obaveze, ako zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom nije drukčije određeno.
Ali, u vreme važenja Zakona o radnim odnosima („Sl. glasniku RS“, br. 45/1991, 18/1992, 22/1993-odluka SUS-a, 53/1993, 67/1993, 34/1994, 48/1994, 49/1995, 53/1995, 24/1996, 26/1996-ispr. i 39/1996), neplaćeno odsustvo je bilo „nešto između“, i zaposlenom nisu mirovala sva prava i obaveze iz radnog odnosa. Naime, iako se terminologija malo razlikovala, članom 44. tog zakona bilo je predviđeno da radnik ima pravo na neplaćeno odsustvo u slučajevima utvrđenim kolektivnim ugovorom, kada miruju prava i obaveze, ako zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom nije drukčije određeno. Ali, istim članom bilo je propisano i da za vreme neplaćenog odsustva radnik ima pravo na zdravstveno osiguranje a da doprinos za isto plaća preduzeće. Time je bar jedno sporno pitanje iz ovog razmatranja bilo rešeno.
Međutim, ako pravilno čitamo i tumačimo, odredbe ZOR, moram podvući da stav 2. člana 78. tog zakona, kaže da za vreme neplaćenog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ako za pojedina prava i obaveze zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno. Jer, poslodavac u davanju prava i propisivanu obaveza mora da poštuje zakonske minimume i ograničenja, ali nigde ne piše da zaposlenom ne sme dati i više prava. Šta navedeno znači?
Da li poslodavac može opštim aktom i ugovorom o radu zaposlenom dati više prava? Da može da mu npr. i dalje uplaćuje doprinose za zdravstveno osiguranje? Nejasno, a s obzirom na ono što sam navodio da Ministarstvo smatra (da bez naknade zarade nema ni osnovice za uplatu doprinosa), te da zaposlenog treba odjaviti sa registra obaveznog socijalnog osigurnja, pitanje je kako bi se to moglo izvesti?
Ali, nije sve tako crno (bar ne za sve zaposlene). Oni koji uzmu neplaćeno odsustvo radi nege deteta do tri godine života, imaće zdravstveno osiguranje.
Naime, prema tački 1) stava 3. člana 8. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl. glasnik RS“, br. 84/2004, 61/2005, 62/2006, 5/2009, 52/2011, 101/2011, 47/2013, 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr. zakon, 112/2015, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 153/2020, 44/2021, 118/2021 i 138/2022), obveznici doprinosa na osnovicu su poslodavci za zaposlene za vreme neplaćenog odsustva u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja. Prema članu 32. istog zakona, osnovica doprinosa za poslodavce za zaposlenog na neplaćenom odsustvu je zarada koju bi taj zaposleni ostvario da je na radu.
A prema aktuelnom (a i prethodnom) Zakonu o zdravstvenom osiguranju ( „Sl. glasniku RS“, br. 25/2019), konkretno tačkom 8. stava 1. člana 11., zaposleni roditelj, usvojitelj, hranitelj, odnosno staratelj koji odsustvuje sa rada dok dete ne navrši tri godine života, dok mu miruju prava i obaveze po osnovu rada, u skladu sa propisima kojima se uređuje rad i dalje je osiguranik. Što će reći da poslodavac i dalje za njega uplaćuje doprinos za zdravstveno osiguranje. Ostaje pitanje, kako tehnički da bude prijavjen u jednom a ne i u ostalim povezanim registrima?
Da zanemarimo tehnički problem, ono što nije jasno (bar meni), zašto je to tako kod jedne kategorije a ne kod svih zaspoelnih?
3. Ima li rešenja?
Nakon ovakve analize možemo zaključiti jedino da su nam odredbe propisa nedorečene. Te da i ovo potvrđuje tezu da je neznanje ipak glavni problem našeg pravnog sistema. Koliko sam puta ponovio u svojim radovima da nije dovoljno nešto prepisati od nekud, da je potrebno to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim? A da pogotovo treba povesti računa o nemogućim situacijama, kao što je recimo gore navedeno predviđanje situacija ugovorom o radu i opštim aktom koje zakon ne pominje, te davanje više prava od zakonom predviđenog? Da li je potrebno dalje analizirati i još komentarisati o kolikom je neznanju reč?
Da se ne ponavljam, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”.
Ovde sam razmatrao i načelna (da li nešto treba da postoji) i tehnička pitanja (kako nešto rešiti). I zato, iako generalno izbegavam iznošenje ličnih stavova te da analiziram ideje (zašto, šta je namera), mislim da bi u ZOR trebalo malo drugačije postaviti stvari, te jasno razdvojiti slučajeve odsustava i mirovanja radnog odnosa, odnosno propisati kada zaposleni ima pravo na to (kada se neka vrsta odsustva sa rada obavezno odobrava) a kod svake opcije ostaviti mogućnost poslodavcu da sam propiše više (slučajeve, širi krug lica, dužinu trajanja…), i to kao sledeće opcije:
- plaćeno odsustvo – kada radni odnos nije prekinut, kada zaposleni ima sva prava iz radnog odnosa (teče staž osiguranja, prima naknadu zarade, uplaćuju se doprinosi za obavezno socijalno osiguranje…);
- neplaćeno odsustvo – kada radni odnos nije prekinut, kada zaposleni zadržava neka prava (teče staž osiguranja, uplaćuju se doprinosi, ima zdravstveno osiguranje…), ali ne prima naknadu zarade;
- mirovanje radnog odnosa – kada sva prava iz radnog odnosa miruju (ne teče staž osiguranja, ne uplaćuju se doprinosi…), kada se radni odnos faktički prekida.
Onima koji donose propise ostavljam da razmišljaju o svemu ovome.
4. Umesto zaključka
Nadam se da je jasno, zašto smatram da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“, i zašto me sve zajedno podseća na ono što sam opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Kako god, poenta ovog i svih komentara koje pišem je apel za postavku stvari onako kako bi to trebalo biti, dakle, uređenje pravnog sistema, a ne kritika radi kritike, dokazivanja ko je u pravu, “pametovanja” i sl.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet je iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
