Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Šta je zaista drugačije po pitanjima rizika i zaštite na radu?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Rad, prava i obaveze, br. 11, decembar 2023. god., te u časopisu Advokatska kancelarija br. 112, decembar 2023. god.
U svojim tekstovima neprestano ukazujem na ono u čemu zakonodavna vlast, sudovi, tužilaštva, državni organi, nezavisna regulatorna tela i svi ostali, neprestano greše u pisanju i tumačenju propisa. A pogotovo mi „upada u oči“ kad se od strane nekih privrednih subjekata izmene propisa predstavljaju na pogrešan način, pri čemu se „plaše“ korisnici, a sve u cilju uzimanja novca za nepotrebne poslove.
U tekstu „Od kada je nešto drugačije po pitanjima rizika i zaštite na radu?“, objasnio sam šta je povod za pisanje tog i povezanih komentara (uključujući i ovaj) i od kada važe „novine“. Inače, sve ograde i napomene date na početku tog komentara važe i ovde. U tekstu “Da li je nešto drugačije u vezi osiguranja zaposlenih na radu?”, razmatrao sam obavezu osiguranja zaposlenih od povreda na radu i profesionalnih oboljenja.
Ovde ću se pozabaviti radnim mestima sa povećanim rizikom, konkretno time, da li je svako radno mesto koje podrazumeva upravljanje vozilom takvo?
1. Koja radna mesta nose povećani rizik?
Sada analiziram ono što mi je najviše sporno u dopisu koji sam imao priliku da pročitam, nazvanom „OBAVEŠTENJE O NOVONASTALIM PROMENAMA NA OSNOVU ZAKONA O BEZBEDNOSTI I ZDRAVLJA NA RADU“ (u daljem tekstu: obaveštenje), koji svojim korisnicima šalje jedna firma – pružaoc usluga u vezi zaštite na radu (a slične proteklih meseci dobijaju svi poslodavci) gde se kaže da je „uočena nezakonitost“ (citat): „[…] Radna mesta koja podrazumevaju upravljanje vozilima (Sl. Glasnik br. 35/2023 Zakon o bezbednosti i zdravlja na radu, čl.4). […]“.
Kao mera za otklanjanje nezakonitosti navedeno je: „[…] Kako je zakonodavac odredio, da je radno mesto upravljanje vozilom, radno mesto sa povećanim rizikom, potrebno je izvršiti izmene i dopune Akta o proceni rizika shodno tome. Ovim je stavljeno van snage mogućnost da procenjivač donese zaključak da li je radno mesto povećanog rizika ili nije. Potrebno je uraditi analizu radnih mesta koja u svom radu zahtevaju upotrebu vozila. Zaposleni su u obavezi da urade prethodni i periodični lekarski pregled. […]”.
Izvinite, a gde piše da je svako radno mesto gde se upravlja vozilom, automatski radno mesto sa povećanim rizikom? U kom to propisu?
Ovde je već potrebna malo detaljnija analiza. Navedeno je da postoji nezakonitost u smislu člana 4. Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu („Sl. glasnik RS”, br. 35/2023) – u daljem tekstu: Zakon o BZR, pri čemu pretpostavljam da se mislilo na tačku 21) stava 1. pomenutog člana, jer je to jedina odredba koja pominje vozila u tom članu. A ona kaže (citat):
„21) radno mesto sa povećanim rizikom jeste radno mesto na visini, radno mesto u dubini, radno mesto na upravljanju vozilima i unutrašnjem transportu (viljuškari, dizalice, transporteri, građevinske i poljoprivredne mašine i sl.) i drugo radno mesto utvrđeno aktom o proceni rizika poslodavca na kome, i pored potpuno primenjenih mera u skladu sa ovim zakonom, postoje okolnosti koje mogu da ugroze bezbednost i zdravlje zaposlenog;”.
Dakle, nije svako radno mesto gde se upotrebljava vozilo, ili gde postoji vozač, automatski radno mesto sa povećanim rizikom, već samo ono gde i pored primenjenih mera i dalje postoji opravdan rizik (a to se procenuje aktom o proceni). I za procenu jeste ovlašćen procenjivač, jer u suprotnom koja je njegova svrha?
U obaveštenju se poziva na inspekciju rada i nekakve seminare koje drže razni „eksperti“, tj. na njihova mišljenja, kao da je to propis. Ne znam o kojim seminarima jer reč, i koji inspektori rada su konsultovani, ali baš bih voleo da čujem ta tumačenja. Jer, ovde je reč o tumačenju napisanih odredbi. A tumačenje je zanat i ima svoja pravila (neka pravila pravne struke i nauke), o čemu ovde neću pisati, da ne bih širio temu. O tome je sve rečeno u „Koliko je važno ono što piše u propisu?”. Samo ću kratko podsetiti, da pravni sistem ne čini jedan propis, jer pravni poredak je jedinstven kako to u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022), a ponavlja i u članu 194. Da je zabranjeno tumačiti ono čega nema (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u tekstu pod te odredbe. Da se propusti u pisanju propisa (ako postoje, a kod nas postoje svakako) nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih. Da se razmatra samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Da, čak i kada je očigledno da nešto nije bila namera zakonodavca, zbog pravne sigurnosti uvek se mora primenjivati onako kako piše u propisu. Da nije dovoljno navesti ili citirati odredbe nekog propisa, već je potrebno izvući logičan zaključak koji je moguće obrazložiti. Da se mora veoma voditi računa o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. A u odredbama koje tumačim ovde, baš je reč o tome, o apozicijskom značenju zareza (dopunjujućem, ono što sledi iza njega je dopuna i pojašnjenje onog ispred), o čemu sam davno pisao u tekstu „Ko po tumačenju Ustavnog suda može biti punomoćnik stranke u parničnom postupku?” (Advokatska kancelarija, broj 7, mart 2015. god.).
2. Za koje vozače postoji obaveza periodičnih lekarskih pregleda?
Pa tako, ako pričamo o periodičnim lekarskim pregledima za lica koja upravljaju vozilima, to se reguliše posebnim propisima koji regulišu oblast saobraćaja i transporta. Jer, pravni sistem je jedinstven, kako rekoh.
Prema članu 189. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, br. 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018, 23/2019, 128/2020-dr.zakon i 76/2023) – u daljem tesktu: ZOBS, samo vozači koji upravljaju motornim vozilom, odnosno skupom vozila kojima se obavlja javni prevoz, instruktori vožnje, i drugi vozači kojima je upravljanje motornim vozilima osnovno zanimanje, moraju se podvrgnuti zdravstvenom pregledu radi utvrđivanja psihofizičke sposobnosti za vozača u roku koji ne može biti duži od tri godine. Za sve ostale važe opšta pravila (lekarski pregled pri produženju vozačke dozvole ako se zahteva u odnosu na propisane uslove), bez obzira da li voze automobil u toku radnog vremena.
Ako kod poslodavca ne postoje radna mesta po sistematizaciji koja podrazumevaju upravljanje motornim vozilima kao osnovno zanimanje (ne samo upotrebu automobila u toku radnog vremena), niti isti obavlja javni prevoz niti u smislu pomenutog vrši obuku kandidata za vozače (nisu registrovani ni u MUP ni akreditovani od Agencije za bezbednost saobraćaja za osposobljavanje kandidata za vozače), onda nema ni obaveze ovih pregleda.
Dakle, samo instruktori vožnje i vozači kojima je upravljanje motornim vozilima osnovno zanimanje ili koji upravljaju vozilima kojima se obavlja javni prevoz, moraju se podvrgavati periodičnom zdravstvenom pregledu.
U smislu ZOBS, instruktor vožnje je lice koje je ovlašćeno da obavlja praktičnu obuku kandidata za vozače (na vozilima specijalno prepravljenim za tu svrhu), i mora da ima licencu za to.
A u smislu Zakona o prevozu putnika u drumskom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018-dr.zakon, 83/2018, 31/2019 i 9/2020), javni prevoz putnka je prevoz koji je pod jednakim uslovima dostupan svim korisnicima prevoznih usluga i za koji se naplaćuje usluga prevoza.
Po Zakonu o prevozu tereta u drumskom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 68/2015 i 41/2018), javni prevoz tereta je prevoz u drumskom saobraćaju kod koga onaj ko obavlja prevoz naplaćuje uslugu ili ostvaruje bilo kakvu direktnu ili indirektnu ekonomsku korist na osnovu obavljanja tog prevoza.
Mislim da je sve prilično jasno, kada se sumira. Osim ako neko ciljano (tj. namerno, da bi naplatio neku dodatnu uslugu) ne tumači drugačije.
Kako god, šta smatraju ministarstva, inspekcije, i sl. nije posebno relevantno. Jer, podsetiću da po Zakonu o državnoj upravi („Sl. glasnik RS“, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018-dr.zakon i 47/2018), državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava (znači i inpspekcije) i posebne organizacije, a da mišljenja organa državne uprave nisu obavezujuća. Jer, na kraju, sudovi su jedini koji donose izvršne odluke koje se mogu sprovesti. Znači, ono što i kako sudovi rezonuju je bitno, ništa drugo.
3. Umesto zaključka
Sa problemima u tumačenju propisa o bezbednosti i zdravlju na radu, lično se nosim još od 2005. god. kad je prethodni zakon donet. I učestvovao sam na prvom seminaru koji su organizovali pisci istog. Već tada mi je bilo jasno sve (kako i zašto je sve urađeno, i koliko su pisci zakona razumeli šta pišu). I tvrdim, ništa se nije promenilo do danas, u suštini niko ne zna šta radi, prepisuje nešto a ne zna šta. Bitna je forma, da postoji neki obrazac, a ne da li je neko zaista shvatio šta je potpisao u tom obrascu. Forma je tu da prikaže i opravda suštinu, ne obratno. Formom se iskazuje suština.
Ponavljam, tumači se ono što piše u propisu. Ne može propis o bezbednosti i zdravlju na radu da određuje ono što je u domenu dugog propisa. A kad bude pisalo precizno u Zakonu o BZR ili bude bio donet poseban propis kojim bi bio uređen rad vozača u svakom pogledu (pa i njihova zaštita), onda možemo da pričamo o nečem drugom i drugačijem. Ovako, odredbe o njihovom radu, uređenjem radnog odnosa, uslovima za rad, zaštiti itd., razbacane su u više propisa. Ali, iako je tako, ono što je napisano ima se primenjivati. Ono što ne postoji ne može se ni sprovesti.
U raspravi o propisima uvek se postavlja pitanje legitimnosti, ali ceni se zakonitost i ustavnost, a to su pravna pitanja. Kako god, pravni poredak je jedinstven, postoji hijerarhija propisa, pa se propisi čije su odredbe u suprotnosti sa odredbama drugog propisa, Ustava ili međunardne konvencije ili ugovora (po Ustavu stariji akti u odnosu na unutrašnji propis) ne bi smeli primenjivati od državnih organa i sudova, iako su napisane. Ali, ako pričamo o legitimnosti koja podrazumeva opravdanost, to je onda polje struke koja se bavi bezbednosti i zdravljem na radu. Dakle, stručnjaci za pitanja bezbednosti i zdravlja na radu (lekari, inženjeri…) su ti koji treba da objasne da li tehnički, sa stanovišta tih struka nešto treba ili ne treba da bude u propisu. Zašto je to opravdano, poželjno, šta se time dobija? Pri čemu se mora voditi računa i o celishodnosti i svrsishodnosti (da li će doći prenormiranosti, do propisivanja previše obaveza…). Za šta opet moraju biti konsultovani pravnici nomotehničari. Znači, da se radi timski. I to je ono najčudnije, što svako lice koje se bavi poslovima bezbednosti i zdravlja (pružalac usluge) na radu uvek ističe da oni i poslodavac čine tim, a ne ponašaju se tako.
Kako god, ako svaka vožnja bude proglašena opasnom i rizičnom, otvaraju mnoga dodatna pitanja i problemi. Šta ćemo da uradimo sa onim što su po Zakonu o radu („Sl. glasnik RS“ broj 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje), dolazak i odlazak s posla povezani s radom, te što po članu 22. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 34/2003, 64/2004-US, 84/2004-dr.zakon, 85/2005, 101/2005, 63/2006-US, 5/2009, 107/2009, 30/2010-dr.zakon, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019-OUS, 86/2019, 62/2021, 125/2022, 138/2022 i 76/2023) i 51. Zakona o zdravstvenom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 25/2019 i 92/2023), povredom na radu smatra i povreda koju osiguranik pretrpi na redovnom putu od stana do mesta rada ili obratno, i na putu preduzetom radi stupanja na rad? Gde će onda počinjati a gde prestajati odgovornost poslodavca? Svako će moći da kaže da je nešto u vezi s radom, a to otvara problem po osiguranja i socijalne fondove. I tako dalje. Shvatate što hoću da kažem. Mora se podvući crta i radno mesto povezano sa vožnjom posmatrati u odnosu na posebne propise koji tretiraju oblast saobraćaja i transporta. Jer to i sam Zakon o BZR kaže ako se pažljivo čita i razume ono što se čita. E to je negde ono što ljudi po ministarstvima moraju da shvate, da je pravni poredak jedinstven, da kad recimo pišu Zakon o BZR, ne može to da radi samo ministrstvo za rad (tačnije jedan sektor u istom), već da uključe i ostala (ali stvarno da uključe), i da konsultuju nomotehničare, koji znaju kako se propis piše. Ideja je jedno, ali treba znati kako nešto staviti na papir.
Valjda je sada jasno zašto smatram da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“, a što sam slikovito opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Kako god, ostaje preporuka za poslodavce, nemojte ništa raditi zarad forme. Kad vam predlože mere, pitajte, šta konkretno mora da se uradi i kako, i to razmotrite. Gledajte da ono što preduzimate ima suštinu, da će zaposleni stvarno biti bezbedniji i time biti zaštićeno njegovo zdravlje, a ne da vas neko ne bi kaznio.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet je iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
