– relevantne odredbe, razlika u odnosu na prethodni zakon i praksa Republičke komisije –
1. Relevante odredbe
Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019) u glavi IX. IZBOR UČESNIKA I DODELA UGOVORA, odeljak 10. Ponuda u postupku javne nabavke, u članu 136. propisuje ponude sa varijantama.
Ovim članom propisano je sledeće:
„Naručioci mogu da dozvole ili da zahtevaju podnošenje ponude sa varijantama.
U slučaju iz stava 1. ovog člana naručilac u javnom pozivu navodi da li je dozvoljeno ili se zahteva podnošenje ponude sa varijantama. Ukoliko naručilac u javnom pozivu nije naveo da li je dozvoljeno ili se zahteva podnošenje ponude sa varijantama smatra se da podnošenje ponude sa varijantama nije dozvoljeno.
Varijante moraju da budu povezane sa predmetom ugovora.
Ako je podnošenje ponude sa varijantama dozvoljeno ili se zahteva, u dokumentaciji o nabavci se navode minimalni zahtevi koje varijante treba da ispune i svi posebni zahtevi za njihovo podnošenje.
Odabrani kriterijumi za dodelu ugovora određuju se da mogu da se primene na varijante koje ispunjavaju minimalne zahteve, kao i na ponude koje su u skladu sa minimalnim zahtevima, a koje nisu sa varijantama.
U obzir se mogu uzeti samo varijante koje ispunjavaju minimalne zahteve koje je utvrdio naručilac.
U postupcima dodele ugovora o javnoj nabavci dobara ili usluga, naručioci koji su dozvolili ili zahtevali ponude sa varijantama ne mogu da odbiju varijantu samo zbog toga što bi njeno eventualno prihvatanje dovelo do ugovora o javnoj nabavci usluga umesto dobara ili ugovora o javnoj nabavci dobara umesto usluga.“
Takođe, u članu 72. koji uređuje način primene elektronske licitacije, između ostalog, propisano je, da otvaranje ponuda u slučaju kada naručilac primenjuje elektronsku licitaciju nije javno i naručilac je dužan da poziv za učešće u elektronskoj licitaciji dostavi posebno svakom ponuđaču i uz poziv priloži rezultat početne ocene njegove ponude, ne otkrivajući informacije o drugim ponuđačima. Ovaj poziv sadrži matematičku formulu koja će se koristiti u elektronskoj licitaciji, da bi se odredile automatske promene u rangiranju na osnovu ponuđenih novih cena ili novih vrednosti. Matematička formula sadrži ponder svih elemenata kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude koji su utvrđeni u javnom pozivu ili konkursnoj dokumentaciji, osim ako je cena jedini kriterijum, pri čemu se svi rasponi unapred svode na određenu vrednost.
Ako je dopušteno podnošenje ponuda sa varijantama, za svaku varijantu se određuje posebna matematička formula.
U prilogu 4. uz Zakon o javnim nabavkama SADRŽINA OGLASA O JAVNOJ NABAVCI Deo V JAVNI POZIV – I. JAVNI POZIV (JAVNI NARUČILAC) određeno je da se u javnom pozivu navodi da li je dozvoljeno ili zabranjeno podnošenje varijanti.
Dakle, iz navedenog pre svega možemo zaključiti sledeće:
Naručilac ima izbor da li će ili neće dozvoliti podnošenje ponude sa varijantama, odnosno ima pravo i da zahteva podnošenje ovakve ponude.
Da li je dozvoljeno ili se zahteva podnošenje ovakve ponude navodi se u javnom pozivu, a ako nije smatraće se da podnošenje ponude sa varijantama nije dozvoljeno.
Mora postojati povezanost varijanti sa samim predmetom ugovora.
Kad je dozvoljeno ili se zahteva podnošenje ponude sa varijantama, u dokumentaciji o nabavci se moraju navesti minimalni zahtevi koje varijante treba da ispune i svi posebni zahtevi za njihovo podnošenje.
Kriterijumi za dodelu ugovora moraju biti takvi da se primene na varijante koje ispunjavaju minimalne zahteve, ali i na ponude koje nisu sa varijantama. Smatramo da je ovo praktično relevantno samo kada se ne zahtevaju varijante, već samo kada su dozvoljene.
Ne mogu se odbiti varijante kada bi eventualno prihvatanje varijante dovelo do ugovora o javnoj nabavci usluga umesto dobara ili ugovora o javnoj nabavci dobara umesto usluga.
Nažalost zakonom nije preciziran, odnosno jasno definisan pojma ponude sa varijantama, odnosno varijante.
2. Razlika u odnosu na prethodni zakon
Najvažnija razlika u odnosu na prethodni Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015) jeste što je taj zakon predviđao da naručilac posebno navodi u pozivu za podnošenje ponude i konkursnoj dokumentaciji da li je dozvoljeno podnošenje ponude sa varijantama, ali nije postojala mogućnost zahtevanja podnošenja ponude sa varijantama.
Ovo je važno zbog razlike između situacije kada naručilac dozvoljava, odnosno daje mogućnost podnošenja ponude sa varijantama, dakle kada nije obavezno podnošenje ovakve ponude, od situacije kada zahteva ponudu sa varijantama.
Odnosno šta je posledica za ponuđača koji nije podneo ponudu sa varijantama, a naručilac je to izričito zahtevao.
Prema članu 144. važećeg Zakona o javnim nabavkama:
„Naručilac, nakon pregleda i stručne ocene, odbija ponudu, odnosno prijavu kao neprihvatljivu, ako:
1) utvrdi da postoje osnovi za isključenje privrednog subjekta;
2) nisu ispunjeni kriterijumi za izbor privrednog subjekta;
3) nisu ispunjeni zahtevi i uslovi u vezi sa predmetom nabavke i tehničkim specifikacijama;
4) nije dostavljeno sredstvo obezbeđenja za ozbiljnost ponude u skladu sa dokumentacijom o nabavci;
5) postoje valjani dokazi o povredi konkurencije ili korupciji;
6) utvrdi druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama….“
Dakle, smatramo da naručilac odbija ponudu, kada je zahteva varijante, a ponuđač nije dao takvu ponudu, što je moguće iz dva razloga: 1. nisu ispunjeni zahtevi i uslovi u vezi sa predmetom nabavke i tehničkim specifikacijama, jer su varijante različita rešenja za jedan isti predmet javne nabavke, a to je prema proceni naručioca bilo potrebno u konkretnoj nabavci, a 2. drugi razlog je da nije moguće uporediti je sa drugim ponudama, jer sve ostale ponude su sa varijantama.
3. Ponuda sa varijantama u dosadašnjom praksi
3.1. Stavovi Republičke komisije – prva odluka (po prethodno važećem zakonu)
Ponuda sa varijantama, možda i neopravdano zbog mogućnosti koje pruža u postupku javne nabavke, vrlo je retka u praksi, pa tako i u odlukama Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija). Ovde ćemo navesti jedan slučaj, odnosno jedno rešenje Republičke komisije u kojem je dat stav, odnosno objašnjenje šta je, a šta nije ponuda sa varijantama. Rešenje je doneto u periodu kada se primenjivao stari ZJN, ali s obzirom da je vrlo slično regulisano i važećim ZJN (osim gore navedene razlike i možda preciznijih odredbi), a kada već ne postoji jasna zakonska definicija ovog pojma, stavovi iz ovog rešenja mogu biti korisni u praksi.
U rešenju Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, br. 4-00-1237/2017 od 5. oktobra 2017. godine navedeno je:
„Republička komisija je dalje razmatrala navod kojim je podnosilac zahteva osporio stručnu ocenu ponude izabranog ponuđača ukazujući da je naručilac bio dužan da istu ponudu odbije, jer je za partiju 13 izabrani ponuđač ponudio dva dobra različitih proizvođača i različitih tehničkih karakteristika, što znači da je podneo ponudu sa varijantama, koja shodno odredbama konkursne dokumentacije nije dozvoljena.
Uvidom u konkursnu dokumentaciju… utvrdeno je da je naručilac predvideo pod tačkom 10. u odeljku naslovljenom kao „Uputstvo ponuđačima“ da ponuda sa varijantama nije dozvoljena.
Takođe, uvidom u Prilog V – Obrazac ponude sa obrascem strukture cene utvrđeno je da su ponuđač i za svaku od partija za koje su podnosili ponudu, pa tako i partiju 13, bili dužni da u koloni III navedu zaštićeni naziv ponuđenog dobra i kataloški broj, u koloni IV proizvođača, u koloni VII jediničnu cenu, u koloni VIII ukupnu cenu bez PDV-a, ukoloni IX stopu PDV-a, u koloni X iznos PDV-a i u koloni XI ukupnu cenu sa PDV-om.
Na osnovu uvida u osporenu ponudu Republička komisija kao nesporno konstatuje da je izabrani ponuđač popunio Prilog V – Obrazac ponude sa obrascem strukture cene tako što je, kada je u pitanju partija 13, u koloni III – „,zaštićeni naziv ponuđenog dobra i kataloški broj“ naveo sledeća dva proizvoda: „… i …“, dok je u koloni IV – „proizvođač“ naveo sledeća dva proizvođača „… i …“. Takođe je nesporno da je izabrani ponuđač u istom obrascu u koloni VII naveo jednu jediničnu cenu u iznosu od 3.800,00 dinara, u koloni VIII jednu ukupnu cenu bez PDV-a u iznosu od 19.608.000,00, u koloni IX jednu stopu PDV-a od 20%, u X jedan iznos PDV-a i to 3.921.600,00 i u koloni XI jednu ukupnu cenu sa PDV-om u iznosu od 23.529.600,00 dinara.
Osim navedenog, uvidom u osporenu ponudu utvrđeno je da je izabrani ponuđač u cilju dokazivanja ispunjenosti tehničkih specifikacija ponuđenih dobara dostavio određene dokaze poput izjave proizvođača i kataloge za oba proizvoda navedena u Obrascu ponude…
Članom 91. stav 2. ZJN je propisano da naručilac posebno navodi u pozivu za podnošenje ponude i konkursnoj dokumentaciji da li je dozvoljeno podnošenje ponude sa varijantama, u suprotnom pretpostavlja se da podnošenje ponude sa varijantama nije dozvoljeno.
Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je izabrani ponuđač u svojoj ponudi za ponuđeno dobro za partiju 13, … u okviru Priloga V – Obrasca ponude sa obrascem strukture cene, naveo dva proizvoda koja nudi … i … i stoga dva proizvođača … i …, dok je ponudio jednu cenu (jediničnu i ukupnu). Imajući u vidu navedeno, Republička komisija ukazuje da situacija kada ponuđač navodi dva proizvoda, odnosno dva proizvođača, ali nudi jednu cenu pod istim uslovima, što je utvrđeno kao nesporno iz Obrasca ponude priloženog u ponudi, ne predstavlja ponudu sa varijantama u smislu člana 91. stav 2. ZJN. U konkretnom slučaju izabrani ponuđač u okviru svoje ponude navodi jednu cenu za proizvode koji nudi, ali ne navodi varijantu već ponuđene cene. Imajući u vidu napred navedeno, Republička komisija nalazi da se u konkretnom slučaju ne može za ponudu izabranog ponujača, u okviru koje je za uvodnike dva proizvođača ponuđena jedna cena, reći da je ponuda sa varijantom. Po oceni Republičke komisije, ponuda sa varijantama je ponuda u kojoj je ponuđen predmet nabavke sa različitim tehničkim karakteristikama, ali svakako te karakteristike ispunjavaju minimalne zahteve koje je istakao naručilac. Takođe, svaki od ponuđenih predmeta u okviru varijanti podrazumeva različite uslove izvršenja ugovora i to kako u pogledu cene tako i u pogledu ostalih elemenata, a posebno onih koje će naručilac ocenjivati u okviru kriterijuma za dodelu ugovora, a što u konkretnoj situaciji izabrani ponuđač nije ponudio.“
3.2. Stavovi Republičke komisije – druga odluka (po novom zakonu)
U novijoj odluci Republičke komisije, br. 4-00-524/2021 od 9. avgusta 2021. godine, donetoj po odredbama važećeg Zakona o javnim nabavkama, dato je još preciznije objašnjenje pojam ponude sa varijantama.
„Uvidom u osporenu Odluku o zaključenju Okrivnog sporazuma u partiji 1. utvrđeno je da je naručilac ukazao i na sadržinu dostavljenog pojašnjenja ponude podnosioca zahteva te naveo da je razmotrivši pojašanjenje zauzeo stav da je ponuđač dostavio ponudu sa varijantama te da je, kako naručilac nije konkursnom dokumentacijom dozvolio ponudu sa varijantama, ponudu odbio kao neprihvatljivu.
Članom 93. stav 1. ZJN propisano je da konkursna dokumentacija mora da bude sačinjena na način da omogući pripremu i podnošenje ponude, odnosno prijave.
Članom 98. stav 1. ZJN propisano je da se tehničkim specifikacijama, koje se navode u konkursnoj dokumentaciji, utvrđuju tražene karakteristike radova, dobara ili usluga koje se nabavljaju i sve druge okolnosti koje su od značaja za izvršenje ugovora, a time i za pripremu ponude.
Članom 144. stav 1. ZJN je propisano da naručilac, nakon pregleda i stručne ocene, odbija ponudu, odnosno prijavu kao neprihvatljivu, ako: 1) utvrdi da postoje osnovi za isюьučenje privrednog subjekta; 2) nisu ispunjeni kriterijumi za izbor privrednog subjekta; 3) nisu ispunjeni zahtevi i uslovi u vezi sa predmetom nabavke i tehničkim specifikacijama; 4) nije dostavljeno sredstvo obezbeđenja za ozbiljnost ponude u skladu sa dokumentacijom o nabavci; 5) postoje valjani dokazi o povredi konkurencije ili korupciji; 6) utvrdi druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili je nije moguće uporediti sa drugim ponudama.
Imajući u vidu okolnosti utvrđene uvidom u raspoloživu dokumentaciju predmetnog postupka javne nabavke, Republička komisija nalazi da iz istih ne proizilazi zaključak o pravilnosti postupanja naručioca prilikom ocene prihvatljivosti ponude podnete od strane podnosioca zahteva u partiji br. 1 predmetnog postupka javne nabavke.
Naime, shodno odredbi člana 144. stav 1. tačka Z) ZJN neprihvatljivom će se smatrati ona ponuda u kojoj, između ostalog, nisu ispunjeni zahtevi i uslovi u vezi sa predmetom nabavke i tehničkim specifikacijama. Sa druge strane, u skladu sa odredbom člana 93. stav 1. ZJN, konkursna dokumentacija mora da bude sačinjena na način da omogući pripremu i podnošenje ponude, iz čega proizilazi da će ponuđači, pored drugih zahteva definisanih svakom konkretnom konkursnom dokumentacijom, dokazivati i ispunjenost onih zahteva koji su vezi sa predmetom nabavke i tehničkim specifikacijama predviđenih u svakom konkretnom postupku javne nabavke na način na koji je to precizirano konkursnom dokumentacijom svakog konkretnog postupka javne nabavke. Navedeno stoga što je u svakom konkretnom postupku javne nabavke konkursna dokumentacija osnov svake ponude, ali istovremeno i osnov za ocenu prihvatljivosti ponuda, koja stručna ocena stoga mora biti vršena od strane naručioca u odnosu na zahteve konkursne dokumentacije na osnovu koje su ponude pripremane.
U konkretnom slučaju, naručilac je tehničku specifikaciju predmeta koji je opredeljen u partiji broj 1. definisao na način koji podrazumeva navođenje opšteg naziva vrste dobara koja se u konkretnoj partiji nabavljaju, bez preciziranja konkretnih karakteristika koje bi trebalo da ista ispunjavaju, te predvideo dokumentaciju koja se dostavlja, a koja podrazumeva konkretne sertifikate i tehnički list, koji treba da glase na proizvođača ponuđenog dobra. Dalje, naručilac je u obrascu tehničke specifikacije definisao mesto za upis proizvođača svakog konkretnog dobra iz svake pozicije koje je predmet ponude u partiji br. 1.
Iz navedenog sledi da su ponuđači zahteve u pogledu dobara koja su opredeljena kao predmet partije br. 1 odnosno zahteve tehničke specifikacije definisane na način koji podrazumeva samo navođenje opšteg naziva vrste dobara, bili obavezni dokazivati na način koji je bio predviđen konkursnom dokumentacijom, odnosno dostavljanjem popunjenog Obrasca specifikacija, te tehničke dokumentacije koja glasi na proizvođača, a što u konkretnom slučaju podrazumeva da je i stručna ocena ponuda sačinjenih u skladu sa konkretnim zahtevima konkursne dokumentacije morala biti vršena od strane naručioca u odnosu na takvu sadržinu konkursne dokumentacije predmegnog postupka javne nabavke.
Imajući u vidu način na koji je tehnička specifikacija predmeta u partiji br. 1 bila definisana, kao i utvrđenu sadržinu ponude podnosioca zahteva, Republička komisija nalazi da iz obrazloženja osporene Odluke o zaključenju okvirnog sporazuma u partiji br. 1 ne sledi zaključak daje naručilac stručnu ocenu predmetne ponude vršio u skladu sa sadržinom konkursne dokumentacije u konkretnom slučaju, odnosno ne sledi da je pravilna i na zakonu zasnovana ocena da se ponuda koju je podneo podnosilac zahteva može smatrati ponudom sa varijantama.
Naime, iako je nesporno utvrđeno da je podnosilac zahteva za više pozicija u obrascu tehničke dokumentacije naveo više od jednog proizvođača, Republička komisija ukazuje da s obzirom na sadržinu predmetne konkursne dokumentacije navedena okolnost nije mogla biti od uticaja na ocenu prihvatljivosti njegove ponude, imajući u vidu da je za svako dobro dostavljena tehnička dokumentacija koja je shodno konkursnoj dokumentaciji bila tražena te da je stoga bila omogućena stručna ocena ispunjenosti zahteva tehničke specifikacije, a s obzirom na to da je istom opredeljen samo naziv dobara koja se nabavljaju. Ovo posebno stoga što naručilac nije konkursnom dokumentacijom zahtevao da se u jednoj poziciji mora ponuditi dobro samo jednog proizvođača, iz čega sledi da ponuđači nisu bili onemogućeni da za dobro iz svake pojedinačne pozicije ponude pod istom cenom dobra više proizvođača, koja ispunjavaju zahteve konkretne tehničke specifikacije a koje su u skladu sa sadržinom okvirnog sporazuma i narudžbenice u obavezi da isporučuju naručiocu.
Kako je u konkretnom slučaju podnosilac zahteva dostavio ponudu koja sadrži obrazac tehničke specifikacije popunjen na način koji nije protivan sadržini konkursne dokumentacije te tehničku dokumentaciju koja glasi na proizvođače navedene u obrascu, to sledi da su konkretnom ponudom obuhvaćena dobra koja su tražena konkursnom dokumentacijom a što podrazumeva da je u konkretnom slučaju nesporno moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude, te se okolnost navođenja više proizvođača ne može u konkretnom slučaju okarakterisati kao ponuda sa varijantama, a kako je to u konkretnom slučaju ocenio naručilac.
Imajući u vidu i definisanu sadržinu modela okvirnog sporazuma te komercijalnih uslova ponude, kojima je definisano daje ponuđač dužan da se pridržava tačno definisanih naziva iz konkursne dokumentacije i prihvaćene ponude u ispostavljenom računu a da je, ukoliko zbog korišćenja različitih šifrarnika i softverskih rešenja nije moguće u samom računu navesti gore navedeni tačan naziv, izabrani ponuđač obavezan da uz račun dostavi prilog sa uporednim pregledom naziva iz računa sa zahtevanim nazivima iz konkursne dokumentacije i prihvaćene ponude, sledi da i pravila same realizacije nabavke na osnovu pojedinačnih narudžbenica ne uslovljavaju naručioca u smislu koji je naveo u odgovoru na zahtev za zaštitu prava niti ga onemogućavaju da pojedinačne nabavke sprovede na način koji će omogućiti da iste budu realizovane u svemu u skladu sa objektivnim potrebama naručioca, definisanim zahtevima konkursne dokumentacije te odredbama ZJN.
Imajući u vidu da ponuda podnosioca zahteva sadrži elemente na osnovu kojih je omogućeno utvrđivanje njene sadržine u navedenom smislu odnosno na osnovu kojih je moguće izvršiti ocenu prihvatljivosti predmetne ponude u svemu prema definisanim zahtevima konkursne dokumentacije predmetnog postupka javne nabavke, to je Republička komisija podneti zahtev za zaštitu prava ocenila kao osnovan, te je shodno odredbi člana 226. stav 4. tačka 1) ZJN, donela odluku kao u dispozitivu rešenja.“
4. Zaključak
Dakle, stavovi Republičke komisije mogu se svesti na sledeće:
Kada ponuđač nudi više predmeta javne nabavke, odnosno više proizvođača, ali nudi jednu cenu pod istim uslovima, to ne predstavlja ponudu sa varijantama, jer kada je nesporno moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude, okolnost navođenja više proizvođača ne može se okarakterisati kao ponuda sa varijantama (naročito kada naručilac nije konkursnom dokumentacijom zahtevao da se u jednoj poziciji mora ponuditi dobro samo jednog proizvođača).
Ponuda sa varijantama je ponuda u kojoj je ponuđen predmet nabavke sa različitim tehničkim karakteristikama koje ispunjavaju minimalne zahteve koje je tražio naručilac.
Svi ponuđeni predmeti u okviru varijanti podrazumevaju različite uslove izvršenja ugovora, kako u pogledu cene, tako i u pogledu ostalih elemenata, a posebno onih koje će naručilac ocenjivati u okviru kriterijuma za dodelu ugovora.
NAPOMENA: Tekst je prvobitno objavljen u časopisu “Bilten Javnih nabavki“.
Izvor: Izvod iz propisa i prakse preuzeti su iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
