Koliko god puta da pomislim da sam sve video i čuo, institucije vlasti ove države me uvek i iznova (neprijatno) iznenade svojim neverovatnim postupanjima.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko učinio ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi. Moji autorski tekstovi koje pominjem dostupni su na Pravnom portalu.
U „Sl. glasniku RS“, br. 35/2021, dana 8. aprila 2021. god. objavljeno je nešto što je nazvano: „Zakon o izmenama Zakona o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2022. godine“ (u daljem tekstu: Zakon o izmenama).
Inače, reč je o odlaganju sprovođenja popisa stanovništva, domaćinstava i stanova u RS, koji je trebalo da bude sproveden od 1. do 30. aprila 2021. god. Sada je predviđeno da se popis sprovede od 1. do 31. oktobra 2022. god. I to je najmanje sporno, jer svima je jasno da u uslovima pandemije nije moguće (ni razumno) sprovoditi ovakve aktivnosti. Problem predstavlja način na koji je to odlaganje urađeno.
1. Koje nomotehničke greške su napravljene?
Zakoni se menjaju neprestano, ali ovde nešto „bode oči“. Da bi neki propis bio izmenjen najpre mora da već postoji, da je usvojen i objavljen ranije. Ali, Zakon o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2022. godine ne postoji, jer u „Sl. glasniku RS“, br. 9/2020 objavljen je Zakon o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2021. godine (u daljem teksu: Zakon o popisu).
Najpre sam pomislio da je posredi prosta tehnička greška, koja će biti ispravljena u narednim danima, što se nije desilo. Naime, do dana objavljivanja ovog komentara u „Sl. glasniku RS“ nije objavljena nikakva ispravka. Ali, ni sadržina izmena ne upućuje na to da je reč o tehnničkoj grešci. Jer, ne postoji ono što je uobičajeno, član koji kaže da se nešto menja u samom nazivu zakona (konkretno broj 2021. sa 2022.).
U članu 1. Zakona o izmenama rečeno je (citat):
„U nazivu Predloga zakona o izmenama Zakona o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2021. godine, u Zakonu o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2021. godine („Službeni glasnik RS”, broj 9/20), koji se menja, broj: „2021.” zamenjuje se brojem: „2022.”.“
Od člana 2. Zakona o izmenama već je jasnije što je zakonopisac hteo, jer se u istom kaže (citat):
„U članu 1. Zakona o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova 2021. godine broj: „2021.” zamenjuje se brojem: „2022.”.“
Da li je neko primetio nelogičnost, odnosno ogromnu nomotehničku grešku? Inače o nomotehnici (šta je to uopšte), jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”.
Ovo šta je rečeno članom 1. Zakona o izmenama, verovatno nije jasno ni piscima izmena. Menja se nešto u „u nazivu Predloga zakona o izmenama“, pa onda u zakonu koji se menja?!?! Šta se to menja i gde?
Ne, ne postoji više nikakav predlog, tekst koji zakonodavno telo usvoji postaje propis, konkretno zakon. A izmenama koje se usvajaju ne menja se predlog već sam propis. Predlog se menja dok je još kod predlagača, dok ne izađe pred zakonodavno telo kada može biti menjan amandmanima u toku rasprave o predlogu.
Inače reč „zakon“ u nazivu zakona se piše velikim slovom, to je prosto pravopis, a postoji i nešto što se zove Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010) – u daljem tekstu: pravila, koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine RS (u daljem tesktu: skupština), kojima su utvrđena pravila za izradu propisa a koja se primenjuju se na izradu zakona, odluka i Poslovnika skupštine, a shodno se primenjuju i na druge opšte akte koje ona donosi. Ova pravila iako su pisana za izradu akata koja donosi skupština, principi dati u njima su upotrebljivi kod izrade bilo kog opšteg pravnog akta. Dakle, pravila postoje, treba ih samo naučiti i potom primeniti.
A navedena pravila u delu drugom, Glava V „IZMENE I DOPUNE PROPISA“ o način vršenja izmena i dopuna u članu 48. kažu da se izmene i dopune propisa mogu se vršiti samo propisom iste važnosti kao što je i propis koji se menja, odnosno dopunjuje i po istom postupku po kojem se donosi propis koji se menja, odnosno dopunjuje. I to je jedino ispravno što je urađeno ovde. Izmene su izvršene zakonom koji je donela skupština.
O nazivu propisa o izmenama i dopunama propisa, pravila u članu 49. kažu da taj naziv treba da odgovara njegovom sadržaju te da naziv propisa o izmenama i dopunama treba da obuhvati ceo naziv propisa koji se menja, odnosno dopunjuje.
U vezi određivanja propisa koji se menja i dopunjuje, član 50. pravila kaže (citiram stav 1.):
„Ako se vrše izmene i dopune propisa, u članu 1. propisa o izmenama i dopunama propisa treba navesti naziv propisa koji se menja i dopunjuje, broj službenog glasila u kojem je objavljen osnovni tekst, kao i brojeve svih službenih glasila u kojima su objavljene izmene i dopune tog propisa, zatim član propisa u kojem se vrši prva izmena, odnosno dopuna, a posle toga, po redosledu, naredne članove u kojima se vrše izmene, odnosno dopune. To treba formulisati na sledeći način:
„U propisu (naziv propisa, naziv i brojevi službenih glasila) član 1. menja se i glasi:…“.
Dakle, navodi se naziv propisa koji se menja i dopunjuje onako kako glasi pre izmena i dopuna sa a ne kako će glasiti nakon izmena i dopuna.
2. Ima li još nešto sporno?
Bez namere da previše polemišem i analiziram, istaći ću (po mom mišljenju) spornu obavezu učestovanja u popisu predviđenu zakonom te obavezu davanja odgovora. Naime, članom 32. Zakona o popisu propisan je prekršaj (citiram zbog važnosti za analizu):
„Novčanom kaznom, od 20.000 do 50.000 dinara, kazniće se za prekršaj fizičko lice koje se obuhvata Popisom ili lice koje je dužno da dâ podatke o odsutnim članovima domaćinstva, odnosno roditelj, usvojitelj ili staratelj za dete mlađe od petnaest godina, ako odbije da odgovori na pitanja u popisnim upitnicima ili dâ netačne i nepotpune odgovore (član 26. stav 1.).“.
Inače, član 26. Zakona o popisu govori o dužnosti lica koja se obuhvataju popisom u celosti glasi:
„Lice koje se obuhvata Popisom dužno je da u njemu učestvuje, odnosno da odgovori na sva popisna pitanja i da na svako pitanje da tačan i potpun odgovor. Podatke o odsutnim članovima domaćinstva daje član domaćinstva kome su podaci najviše poznati, a o deci mlađoj od petnaest godina podatke daje roditelj, usvojitelj ili staratelj.
Lice koje se obuhvata Popisom nije dužno da se izjašnjava o nacionalnoj pripadnosti i veroispovesti.
Ako popisivač u vreme Popisa ne zatekne u stanu lice koje se obuhvata Popisom, a podatke ne može da prikupi na način predviđen u stavu 1. ovog člana, ostavlja pismeno obaveštenje da je to lice dužno da se najkasnije do 31. oktobra 2022. godine. godine javi nadležnom organu radi davanja podataka u vezi s Popisom.“.
Ovde najpre postoji jedna nomotehnička greška a potom i nelogičnost. Propisana je kazna samo za nedavanje tačnih i potpunih odgovora na popisna pitanja. Iako se na početku člana 26. Zakona o popisu za fizička lica obuhvaćena popisom kao glavna obaveza ističe dužnost učešća, nije predviđeno kažnjavanje za neučestvovanje u popisu?!?!
Jer, nije rečeno da će se neko lice kazniti ako odbije da učestvuje u popisu već samo ako odbije da odgovori na pitanja u popisnim upitnicima ili dâ netačne i nepotpune odgovore.
Takođe, ništa nije predviđeno u vezi neodazivanja nadležnom organu radi davanja podataka u vezi s popisom (obaveza iz stava 3. člana 26.). Jedino da neodazivanje možemo da tumačimo kao odbijanje učešća… ali, to se tako obično ne radi.
U redu, možda bih se mogao i složiti sa nekom vrstom obaveze učestovanja u popisu. To nije neka prevelika izmišljotina. Model obaveznog popisa sa vrlo visokim kaznama predviđen je u Turskoj npr., gde na dan popisa sva fizička lica moraju biti kod svojih kuća. Ali, ako nam je Turska uzor u demokratiji i vladavini prava, onda… Međutim, po mišljenju, veoma sporno je propisati obavezu davanja tačnih i potpunih odgovora na pitanja ako uzmemo u obzir za šta služe podaci koji se prikupljaju. Podsetiću, svrha mora opravdati uspostavljanje neke obaveze ili zabrane.
Inače, popis priprema, organizuje i sprovodi Republički zavod za statistiku (u daljem tekstu: RZS). Član 29. Zakona o popisu kaže da se prikupljeni podaci koriste isključivo u statističke svrhe i RSZ ne može iste ustupati drugim fizičkim i pravnim licima, te da se ne mogu se upotrebljavati u svrhu utvrđivanja obaveza građana, niti se mogu koristiti kao dokaz za ostvarivanje prava građana. RSZ može koristiti prikupljene podatke samo za uspostavljanje statističkih registara, u skladu sa zakonom koji uređuje oblast zvanične statistike i zakonom koji uređuje zaštitu podataka o ličnosti, dok za potrebe korišćenja popisnih podataka u naučnoistraživačke svrhe, RSZ obrazuje posebnu bazu sa anonimiziranim mikropodacima.
A prema članu 6. Zakona o popisu, podaci koji se prikupljaju o licima su raznovrsni,to su: ime i prezime, ime jednog roditelja, pol, datum rođenja, jedinstveni matični broj građana, evidencijski broj stranca, adresa stanovanja, državljanstvo, mesto rođenja, mesto iz kojeg se lice doselilo, datum i razlog doseljenja, period boravka u inostranstvu, naziv države i razlog doseljenja/povratka u RS, bračni status, da li lice živi u vanbračnoj zajednici, broj živorođene dece i godine njihovog rođenja, nacionalna pripadnost, maternji jezik, veroispovest, najviše stečeno obrazovanje, pohađanje škole, mesto školovanja, način putovanja u školu, pismenost, ekonomska aktivnost, zanimanje, delatnost, status zaposlenog lica, mesto rada, način putovanja na posao i funkcionalna sposobnost lica za obavljanje svakodnevnih aktivnosti. O odsutnim članovima domaćinstva prikupljaju se i sledeći podaci: razlog i dužina odsustva, mesto boravka i učestalost vraćanja u mesto stalnog stanovanja, dok se o licima koja su privremeno prisutna u mestu popisa prikupljaju sledeći podaci: razlog i dužina prisustva, mesto stalnog stanovanja i učestalost vraćanja u mesto stalnog stanovanja.
Koliko je pravo države da zahteva odgovore od nekog u vezi ličnih stvari? Izuzeto je jedino izjašnjavanje o nacionalnoj pripadnosti i veroispovesti (a što je recimo važan statistički podatak). A šta je sa pravom nekog da se ne izjasni o razlogu doseljenja ili povratka u RS? Kako da se izjasni o sposobnosti lica za obavljanje svakodnevnih aktivnosti? Neko će sam sebe diskvalifikovati kao nesposobnog za život?
I konačno, šta ako neko lice ne zna tačne i potune podatke? I kako će neko da utvrdi da li je neko lice dalo netačne odgovore? Ko će napraviti presek, kontrolisati odgovore? Recimo, o ličnim stvarima, osećajima? Ili prihodima? Kako utvrditi prihode na crno? Da se to može, poreski organi bi „pevali“. Ako se neko izjasni kao Eskim iliti Inuit, ako baš insistiramo na politički korektnom govoru, da li je to tačno ili ne? Na prethodnim popisima uvek je bilo po nekoliko Eskima, zato sam ih i pomenuo. Ovde ne govorimo o lažima, jer laž se definiše kao izneta (saopštena) neistina, i podrazumeva neke subjektivne i objektivne elemente. Objektivan element je činjenica da li je nešto tačno ili ne, da li odgovara stvarnosti, a subjektivni element je svest učinioca o tome (da li zna) da li je nešto istina ili ne. A bez svesti o delu nema krivice, učinilac dela se ne može kazniti. Ako neko sebe smatra Eskimom, zaista veruje u to, šta onda? I kako mu osporiti pravo da sebe smatra Eskimom, kako ga kazniti zbog toga, sve i da se šalio?
Ne znam, čudno.
3. Zašto se ovakve greške dešavaju?
Zato što je za svaki posao potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Jer, pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. Inače, kada govorimoo loše napisanim propisima, loše tumačenje istih je neminovna posledica, što dalje proizvodi niz problema u praksi.
Mora se dakle povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što se primenjuje kao pozitivno pravo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog.
Osim preporuke da nauče pravila, piscima propisa može se preporučiti da prate i čitaju stručne radove posvećene ovim temama (recimo ovaj i druge moje komentare). Osim toga, preporučio bih rad prof. dr Radmile Vasić, „Nomotehnika – metod ili umeće stvaranja prava“, predstavljenom na stručnom skupu na temu „Unapređivanje kvaliteta zakonodavnog postupka u Narodnoj skupštini – Nomotehnika“ (novembar 2011. god.) koji je održan na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Rad je objavljen u „Parlamentarna praksa I. Uvodni referati, članci i prilozi o unapređenju kvaliteta zakonodavnog postupka sa težištem na nomotehniku i na uticaj međunarodnog prava na zakonodavni postupak u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung“ (Beograd 2012., str. 39-50.).
4. Umesto zaključka, a možda nekome bude i od koristi
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (i pisaca propisa i onih koji ih primenjuju) a ne korupcija, glavni problem našeg pravnog sistema?
Uvek mi je čudno kako razni besmisleni akti (i odredbe u njima) uopšte prođu put do usvajanja. Mada ne znam čemu se čudim kad znam kako je stanje stvari. Da zanemarimo čak i stručnost pisaca teksta istih, postavlja se pitanje, zar taj tekst ne prođe još par kontrola (raznih stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta, odbora…) pre nego što postane zvaničan predlog? A nakon toga prođe i raspravu u skupštini (znači i skupštinska a i stranačka „stručna“ tela), i niko ne primeti nelogičnosti bar. Šta reći na to? Ako nam je ovo pokazatelj stručnosti osoba koje sede u najvišimm organima zakonodavne i izvršne vlasti u RS (i njihovih savetnika i pomoćnika) onda stvarno… Ovo je tekst Vlade, odnosno ministarstva kao njenog dela, oni su predlagači. A zar Vlada i ministarstva nemaju neke stručne službe (koje čine stručnjaci kako sam naziv implicira)? A kako znamo da imaju, šta nam sve ovo govori o njihovoj stručnosti i znanju i sledstveno tome kvalitetu rada cele institucije?
Kako god, uvek je problem u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja). Nažalost, ovde se još jednom pokazalo, koliko institucije kod nas, umesto da grade, svojim činjenjem urušavaju sistem koji kako tako funkcioniše.
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima u RS želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
