Ovaj tekst predstavlja deo serije tekstova na Pravnom portalu, započetih tekstom „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“, u kojima se bavim pravnom regulativom upotrebe bespilotnih vazduhoplova, te pokušavam da ukažem na probleme ali i moguća rešenja postojeće situacije. Dakle, da bi se razumelo ovo izlaganje najpre se mora pročitati navedeni tekst (u kome je dat spisak i ostalih tekstova). Sve ograde i napomene date u navedenom tekstu važe i ovde. Ovaj tekst konkretno bavi se raznim odobrenjima (dozvolama, saglasnostima i sl.) koje se moraju pribaviti radi leta bespilotnih vazduhoplova, postupcima u kojima se pribavljaju te pitanjima nadležnosti u vezi s tim.
Ovde ću samo dati par odrednica, čisto radi razumevanja ovog teksta.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice). Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Pod pojmom „Zakon“ podrazumevam Zakon o vazdušnom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 73/2010, 57/2011, 93/2012, 45/2015, 66/2015-dr.zakon, 83/2018 i 9/2020). Kada govorim o „Pravilniku“, mislim na aktuelni Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 1/2020), a pod „starim pravilnikom“ podrazumevam prethodno važeći Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 108/2015).
Od propisa Evropske unije (u daljem tekstu: EU) za ovo razmatranje značajni su Uredba Komisije (EU) 2019/947 o pravilima i postupcima za rad bespilotnih vazduhoplova („Sl. list EU“, br. L 152/45) – u daljem tekstu: Uredba (EU) 2019/947, te Uredba Komisije (EU) 2019/945 o sistemima bespilotnih vazguhoplova i o operaterima sistema bespilotnih vazguhoplova iz trećih zemalja („Sl list EU“ br. 152/1).
„Direktorat“ je Direktorat civilnog vazduhoplovstva RS.
1. Odobrenja koja izdaje Direktorat
Odgovor na pitanje postavljeno u naslovu ovog teksta veoma je teško dati. Generelno, Direktorat bi trebao biti nadležan za to, ali… Ovde se vraćamo na problem jasnog razdvajanja nadležnosti o kome sam već govorio u u tekstu „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“. Tamo sam rekao da je nadležnost veoma bitna, da se moraju se razdvojiti nadležosti za uređenje sistema (pravo propisivanja obaveza) od prava na izdavanja odobrenja, vođenja registara, priznavanja uslova i prava, kontrolu svega toga i kažnjavanja u slučaju postupanja suprotnih pravilima, jer time se obesmišljava ceo postupak, te načelo podele vlasti na kome naš sistem počiva.
Direktorat ima regulatornu funkciju (dadonosi propise) ali i prvostepene upravne akte kad je na to ovlašćen, izdaje javne isprave i vodi evidencije za koje je ovlašćen, obavlja odit (proveru) i inspekcijski nadzor nad vazduhoplovnim subjektima, te izdaje sertifikat za pružanje usluga u vazdušnoj plovidbi i proverava da li pružaoci usluga u vazdušnoj plovidbi i dalje ispunjavaju uslove za pružanje usluga.
Direktorat posebno odobrava letove bespilotnih vazduhoplova:
- Kategorije 3 u rejonima III i IV (kategorizacija bespilotnih vazduhoplova objašnjena je u tekstu „Šta je bespilotni vazduhoplov? a rejoni leta u tekstu „Gde i kako bespilotni vazduhoplovi mogu da lete?“),
- u uslovno zabranjenoj zoni (deo vazdušnog prostora u kome se na određeno vreme letenje vazduhoplova ograničava i odvija prema unapred određenim uslovima),
- u blizini aerodroma, odnosno (uz alokaciju vazdušnog prostora),
- na visinama iznad 100 m od tla (uz alokaciju vazdušnog prostora),
- iznad gradova, naseljenih mesta, industrijskih objekata,
- u blizini ljudi manjoj od 30 m te iznad ljudi (što je problematično propisano o čemu sam govorio u tekstu u tekstu „Gde i kako bespilotni vazduhoplovi mogu da lete?“),
- na otvorenom prostoru na visini manjoj od one koja omogućuje bezbedno sletanje vazduhoplova u slučaju nužde bez opasnosti po lica ili imovinu na zemlji (minimalna relativna visina), osim kada je to potrebno za poletanje ili sletanje vazduhoplova,
- ispod propisane visine utvrđene propisom o klasama vazdušnog prostora iznad gradova, naseljenih mesta i industrijskih objekata,
- u noćnim uslovima,
- na horizontalnoj udaljenosti bespilotnog vazduhoplova od operatera većoj od 500 m,
- kada se vrši izbacivanje tečnosti i predmeta iz bespilotnog vazduhoplova,
- kada se nosi spoljni teret koji nije element strukture i opreme bespilotnog vazduhoplova,
- stranih bespilotnih vazduhoplova u vazdušnom prostoru RS.
2. Postupak odobravanja leta bespilotnih vazduhoplova kod Direktorata
Zahtev za izdavanje odobrenja podnosi se Direktoratu, po pravilu, najkasnije 15 dana pre planiranog leta, na propisanim obrascima (član 18. Pravilnika). Zahtev može da se odnosi na jedan let ili seriju letova u periodu od najviše 30 dana, računajući od dana kada se planira prvi let. Podnosilac zahteva je dužan uz zahtev da dostavi kopiju važećeg ugovora o osiguranju od odgovornosti za štetu koja se upotrebom bespilotnog vazduhoplova pričini trećim licima. Direktorat može, u zavisnosti od okolnosti konkretnog slučaja, da odredi dopunske uslove koje podnosilac zahteva mora da ispuni, ako je ispunjavanje tih dodatnih uslova neophodno za bezbedno letenje bespilotnog vazduhoplova.
Ovde ću, bez namere da poredim sa procedurom po Pravilniku, dati osvrt na to kako je Uredbom (EU) 2019/947) uređen postupak odobravanja operacija u „posebnoj“ kategoriji. Objašnjenje kategorizacije UAS (Unmanned aerial system – sistem, sklop bespilotnog vazduhoplova = vazduhoplov + oprema za daljinsko upravljanje istim) po Uredbi (EU) 2019/947 može se pročitati u tekstu „Šta je bespilotni vazduhoplov?“. Po navedenoj uredbi nadležno telo ocenjuje procenu rizika i predviđene mera za ublažavanje rizika koje je operater UAS u cilju bezbednog odvijanja cele operacije predložio, i izdaje odobrenje za rad ako oceni da su obuhvaćeni rizici operacije zadovoljavajući, odnoso da su mere za ublažavanje rizika koje se odnose na radne uslove za izvođenje operacija, stručnost uključenog osoblja i tehnička obeležja bespilotnog vazduhoplova zajedno dovoljni da bi operacija bila sigurna u odnosu na utvrđene rizike na tlu i u vazduhu. Takođe, potrebno je da operater UAS u izjavi garantuje da je planirana operacija u skladu sa svim primenjivim pravilima EU i nacionalnim pravilima, posebno u pogledu bezbednosti, privatnosti, zaštite podataka, odgovornosti, osiguranja i zaštite životne sredine. A ako se operacija ne smatra dovoljno bezbednom, nadležno telo mora obrazložiti zašto je odbilo izdati odobrenje za rad.
Još ću reći da se Uredba (EU) 2019/947 bavi i „prekograničnim“ operacijama, koje se delimično ili u celosti ne izvode u vazdušnom prostoru države registracije vazduhoplova, nego u drugoj državi, te propisuje proceduru obaveštavanja i odobravanja leta.
Da se vratimo na konkretne probleme. Po Pravilniku je nejasno, ko je podnosilac zahteva, vlasnik, korisnik ili operater bespilotnog vazduhoplova? Logika upućuje, ali to ipak mora biti propisano, da bi se izbegli nesporazumi. U odredbama koje se odnose na upis u Evidenciju vazduhoplova jasno je rečeno da je podnosilac zahteva vlasnik ili korisnik vazduhoplova, zašto to ovde nije učinjeno? Možda zbog konfuzije koja vlada u pogledu ovih pojmova (o čemu će biti više reči kasnije)? Inače, koji bespilotni vazduhoplovi podelžu registraciji, odnosno upisu u evidencije objašnjeno je u tekstu „Šta je bespilotni vazduhoplov?“.
A generalno, ovde se otvara logičan problem koji je u samoj prirodi letenja kao aktivnosti. Jer, let vazduhoplova zavisi od spoljnih uslova (meteoroloških). Ko može sa sigurnošću predvideti te uslove mesec dana unapred? Meteotrološki stručnjaci kažu da je svaka vremenska prognoza koja se daje na više od 30 minuta (ne sati, ne dana) samo nagađanje i pretpostavka.
3. Dozvole drugih nadležnih organa i službi
Međutim, napred navedenim nije pokriveno sve, jer postoji i Uredba o upravljanju vazdušnim prostorom („Sl. glasnik RS“, br. 86/2019) – u daljem tekstu: Uredba, koju je donela Vlada RS, a po hijerarhijskoj važnosti je propis višeg ranga u odnosu na Pravilnik, a to je konkretno propis kojim se uređuje upravljanje vazdušnim prostorom na koji se Pravilnik poziva. Po članu 15. Uredbe, operater bespilotnog vazduhoplova je dužan da o nameravanom letu obavesti mesno nadležnu organizacionu jedinicu policije ako planira da let obavi:
1) iznad ljudi ili u blizini ljudi, po pribavljenom odobrenju Direktorata;
2) u blizini infrastrukturnih ili drugih značajnih objekata;
3) u uslovno zabranjenoj zoni, po pribavljenom odobrenju Direktorata, osim ako se let obavlja za potrebe ministarstva nadležnog za poslove odbrane, ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove i poslove carine.
Ovde prvo imamo koliziju u definicijama koje se upotrebljavaju. Jer, Zakon pod operaterom podrazumeva jedno a Uredba i Pravilnik drugo, o čemu je više rečeno u tekst „Ko su operateri bespilotnih vazduhoplova?“. Tako da je nejasno ko konkretno ima obavezu obaveštavanja?
A drugo, imamo i obavezu obaveštavanja policije čak i u onim slučajevima kada policija ne izdaje nikakvo odobrenje, što je moralo biti pomenuto u Pravilniku, kao obaveza obaveštavanja drugih organa i službi (ne samo policije, jer takva obaveza može nastati i prema drugim službama, o čemu govorim u tekstu „Ko odobrava korišćenje bespilotnih vazduhoplova za snimanja?“, koji takođe možete pročitati na Pravnom portalu).
Strani bespilotni vazduhoplov može da leti u vazdušnom prostoru RS samo na osnovu odobrenja koje izdaje Direktorat (član 24. Pravilnika), i saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove odbrane. Stari pravilnik nije zahtevao odobrenje Direktorata, već samo ministarstva nadležnog za poslove odbrane. Uz zahtev za izdavanje odobrenja vlasnik, odnosno korisnik stranog bespilotnog vazduhoplova je dužan da dostavi važeći ugovor o osiguranju od odgovornosti za štetu koja se upotrebom bespilotnog vazduhoplova pričini trećim licima, koji pokriva teritoriju RS. Na letenje stranog bespilotnog vazduhoplova primenjuju se sve odredbe Pravilnika, osim odredbe o upisu u Evidenciju vazdzhoplova.
Direktorat se članom 26. Pravilnika ograđuje, jer su u istom kaže da odredbe Pravilnika ne oslobađaju vlasnika, odnosno operatera bespilotnog vazduhoplova obaveze da pribavi dozvole drugih nadležnih organa koje su neophodne za obavljanje delatnosti kojom namerava da se bavi. Identičnu odredbu sadržao je i stari pravilnik. Dakle, u odnosu na svrhu leta, odnosno delatnost koja se obavlja, let bepilotnog vazduhoplova može biti uslovljen još nekim odobrenjima i saglasnostima. I tu dolazimo do glavnog roblema koji komplikuje i usložnjava postupak. Ovo je toliko problematična materija da sam joj posvetio poseban tekst „Ko odobrava korišćenje bespilotnih vazduhoplova za snimanja?“.
Pravilnikom su svakako uređena određena pitanja, ali je ostao problem procedure u vezi izdavanja dozvola za letenje, odnosno problem nadležnosti. Jer, nije reč samo o odobrenju za konkretnu delatnost (snimanje npr.), već i odobrenju samog leta, jer Pravilnik u više slučajeva treži prethodne odobrenja (saglasnost, pozitivno mišljenje…) raznih organa da bi Direktorat uopšte odobrio let.
4. Umesto zaključka
Na kraju, reći ću da problemi opisivani u ovom tekstu dolaze još više do izražaja u postupcima kontrole i kažnjavanja, o čemu sam govorio u tekstu „Ko kontroliše upotrebu bespilotnih vazduhoplova i sprovodi kaznene postupke u vezi s njima?“, koji se takođe može pročitati na Pravnom portalu.
Rezime izlaganja, kroz postavljanje određenih pitanja i predloge kako rešiti konkretne probleme na koje sam ukazao može se pročitati na kraju teksta „Pravni aspekt korišćenja bespilotnih vazduhoplova“ koji je objavljen na Pravnom portalu.
Tamo sam rekao da su svi problemi rešivi, da se sve svodi na pitanje dobre volje.
Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
