Ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Šta ako vam državni organ neosnovano nešto naplati?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 119-120, jul 2024. god. U komentaru „Kako se vrši povraćaj neosnovano naplaćene takse?“ sam opisao šta se konkretno desilo i otvorio temu. Inače, sve ograde i napomene date u navedenom tekstu, važe i ovde.
Ono što se po pravilu prenebregava, a to su kaznena dela koja čine postupajuća ovlašćena službena lica koja ne znaju svoj posao i ko odgovara za štetu koja zbog toga nastane, analizirao sam u “Šta u stvari čine postupajući službenici koji nepravilno sprovode procedure? ”.
Ovde ću objasniti zašto su procedura i ožalbeno rešenje u pokaznom primeru bili manjkavi.
1. Šta je pogrešno utvrđeno u vezi činjeničnog stanja?
Pre analize, podsetiću da pravo ima svoje postulate i pravila, što uključuje i pravila tumačenja, a da nijedan propis ne postoji sam za sebe, jer pravni poredak je jedinstven, kako u članu 4. (a ponavlja i u članu 194.) kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 98/2006, 115/2021-Amandmani i 16/2022) – u daljem tekstu: Ustav. O nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, tako da ovde neću ponavljati.
U pokaznom primeru nepravilna primena propisa dovela je do pogrešno sprovedenog postupka. A pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje proizilazilo je iz pogrešne primene materijalnog prava. Tako, odluka o upravnoj stvari proizašla je iz nepravilne primene propisa, a pravilna primena propisa je obaveza organa koji sprovodi postupak. Jer, organ koji sprovodi postupak mora da poznaje pravo, da ima stručna znanja da primeni propis. Dakle, da zna šta u propisu tačno piše, kako se to tumači i primenjuje.
Postupajući organ je utvrdio da je uručen jedan zahtev za dopunu, a u stvari to su bila dva zahteva i dva uručenja. Po prvom zahtevu oštećena je postupila predajući traženi dokument lično, u prostorijama postupajućeg organa. Dakle, u spisima predmeta se već nalazila tražena potvrda od Nacionalne službe za zapošljavanje (u daljem tekstu: NSZ). Drugim zahtevom tražena je uplatnica o izvršenoj uplati, što je poslato poštom preporučeno (priložen je dokaz).
Sad, predaja podnesaka uređena je članom 60. Zakona o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 95/2018-aut.tumačenje i 2/2023-OUS) – u daljem tekstu: ZUP, koji kaže da se podnesci predaju organu kome su naslovljeni, ako neki drugi organ nije ovlašćen da primi podnesak, i to neposredno, preko pošte, diplomatsko-konzularnog predstavništva, elektronskim putem, u skladu sa zakonom, ili se saopštavaju usmeno na zapisnik.
Prema članu 81. ZUP, podnesak je predat u roku ako nadležni organ primi podnesak pre nego što rok istekne. Ako je podnesak predat preporučenom poštom, kao dan prijema podneska smatra se dan kada je predat poštanskom operatoru.
Član 59. ZUP kaže, podnesak je neuredan ako ima nedostatke koji organ sprečavaju da postupa po njemu, odnosno ako nije razumljiv ili ako nije potpun. U tom slučaju organ u roku od osam dana od prijema podneska obaveštava podnosioca na koji način da uredi podnesak i to u roku koji ne može biti kraći od osam dana, uz upozorenje na pravne posledice ako ne uredi podnesak u roku. Ako podnesak ne bude uređen u roku, organ rešenjem odbacuje podnesak. Ako podnesak bude uređen u roku, smatra se da je od početka bio uredan, ako zakonom nije drukčije predviđeno.
Ono što je takođe bilo čudno, je kratak rok za dopunu (samo 8 dana) koji je prvostepeni organ odredio. Jer, videli smo, rok za dopunu ne može biti kraći od 8 dana, ali organ može odrediti i duži.
Nebitno, čak i da oštećena po drugom zahtevu nije uopšte izvršila dostavu, potvrda izdata od NSZ sadržala je sve ono što je bilo potrebno da postupajući organ reši zahtev (konstataciju da je izvršena neosnovana naplata, potvrdu o ukupnom i pojedinačnim iznosima koji su uplaćivani i kada…). Tako da, postupajući organ nije ni smeo da traži dostavu uplatnica (jer, reč je o dve a ne jednoj uplatnici), jer je drugi državni organ (kome su sredstva i uplaćena), već uredno konstatovao sve. Dakle, moglo se postupiti po zahtevu za povraćaj. Na to upućuje načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka propisano članom 9. ZUP, o kome će još biti reči.
Kako god, oba tražena dokumenta dostavljena su postupajućem organu. I morala su biti u spisima, što se ispostavilo kao tačno. Čak i da nisu bili tamo, oštećena za to ne snosi odgovornost, originale je predala organu (postoji dokaz), tako da je posedovala samo kopije koje su priložene uz žalbu.
2. Šta je bilo nepravilno u vezi primene propisa?
Već je navedeno šta je postupajući organ „utvrdio“ i na osnovu čega. Opisi i formulacije koje postupajući organ upotrebljavao nisu bile razumljive, jasne i precizne, što je poseban žalbeni razlog. Dakle, obrazloženje ožalbenog rešenja je bilo nerazumljivo. Stav 4. člana 141. ZUP kojim se propisuju delovi i sadržina rešenja, kaže da obrazloženje rešenja mora da bude razumljivo i da sadrži činjenično stanje i dokaze na osnovu kojih je ono utvrđeno, razloge koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na odluku iz dispozitiva i razloge zašto nije uvažen neki zahtev ili predlog. Ali zanemariću tehnički deo (opise i formulacije), fokusiraću se na suštinu.
Iako iz sadržineožalbenog rešenja nije bilo jasno da li je ono poreski upravni akt ili običan upravni akt, to negde nije ni bitno. I poreski upravni akt je u osnovi upravni akt, a poreski postupak je u suštini upravni postupak. Znači, poreski organi su dužni da za ono što nije posebno propisano primenjuju odredbe propisa kojim je uređen upravni postupak, kao krovnog, a to je ZUP.
Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka propisano je članom 9. ZUP, a st. 3. i 4. istog glase:
„(3) Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavlja i obrađuje.
(4) Organ može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija.“.
O načinu utvrđivanja činjenica u postupku novi ZUP govori u članu 102., a st. 2. istog glasi:
„(2) Stranka ne mora da pribavi dokaze koje može da pribavi organ, niti uverenja i druge isprave koje organi nisu dužni da izdaju.“.
Dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti razrađena je članom 103. ZUP koji glasi:
„(1) Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje (član 9. stav (3) ovog zakona).
(2) Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku.
(3) U postupku koji se pokreće po zahtevu stranke organ može da vrši uvid, pribavlja i obrađuje lične podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija kada je to neophodno za odlučivanje, osim ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama. Ako stranka u roku ne podnese lične podatke neophodne za odlučivanje organa, zahtev za pokretanje postupka će se smatrati neurednim (član 59. stav (2) ovog zakona).“.
Ono što je zanimljivo su odredbe st. 1. i 4. člana 121. ZUP koje predviđaju da isprave podnose stranke ili pribavlja organ koji vodi postupak, kao i da se smatra da je stranka podnela ispravu i kad obavesti organ o tome u kojoj se službenoj evidenciji nalazi odgovarajući zapis koji je dostupan organu.
Dalje, članom 122. ZUP, st. 8. i 9., propisano je da organ koji vodi postupak pribavlja po službenoj dužnosti ispravu koja se nalazi kod drugog organa a da se stranci time ne uskraćuje pravo da i sama pribavi takvu ispravu.
Važno je posebno istaći da su odredbe zakona i drugih propisa prema kojima se ustanovljava obaveza za stranku i drugog učesnika u postupku da organu dostavljaju podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, suprotno odredbama člana 9. i 103. ovog zakona, prestale da važe pre više godina, na osnovu člana 215. ZUP. Dakle, organi se ne smeju pozivati na posebne propise i zahtevati od stranaka da dostavljaju podatke o kojima se vodi službena evidencija. Sada, organ je po službenoj dužnosti dužan da vrši uvid u podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, pribavi i obradi te činjenice, pribavi isprave koja se nalaze kod drugih organa i sampribavi dokaze do kojih može da dođe.
U suštini, reč je o zahtevu da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku. Zato su precizno određene obaveze za organ koji vodi postupak. Stranka više nije u obavezi da pribavi dokaze koje može da pribavi organ, niti uverenja i druge isprave koje organi nisu dužni da izdaju. Organ s druge strane ima obavezu da određene podatke pribavi po službenoj dužnosti. Jedini izuzetak predviđen je u postupku koji se pokreće po zahtevu stranke, ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama.
Možda je bitno napomenuti, kada govorimo o podacima koje je organ dužan da pribavi po službenoj dužnosti, da je reč samo o podacima o kojima se vodi službena evidencija ustanovljena zakonom, odnosno drugim propisima, u kojoj se registruju podaci ili činjenice za određene namene, odnosno za potrebe određenih korisnika.
Inače o obavezama organa koji sprovode postupak već sam naširoko pisao u komentaru „Obaveza organa da sam pribavi podatake i dokaze“, objavljenom u časopisu Advokatska Kancelarija, broj 79, mart 2021. god.
3. Umesto zaključka
Kad se pročitaju svi povezani komentari biće jasno zašto smatram da ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“, što sam slikovito opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet je iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
