Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički. Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage (zakoni, uredbe, pravilnici, odluke…). Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
U svojim tekstovima neprestano ukazujem na ono u čemu zakonodavna vlast, državni organi, nezavisna regultorna tela, sudovi, tužilaštva i svi ostali, neprestano greše u pisanju i tumačenju propisa. Ovde ću na jednom mestu pokušati da sublimiram najveće probleme u vezi s tim sa aspekta pravne struke i prema standardima i pravilima pisanja i tumačenja propisa, te logičkim premisama.
Odgovorno tvrdim da ono što iznosim nisu paušalne ocene niti „teorije“, jer se ovim temama bavim veoma dugo, a ono o čemu pišem po pravilu sam prethodno dokazao u konkretnim postupcima pred sudovima ili organima uprave.
1. O nomotehnici
Za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Kada govorimo o loše napisanim propisima, loše tumačenje istih je neminovna posledica, što dalje proizvodi niz problema u praksi.
Uzroci su razni. Recimo, kako smo zemlja u procesu pristupanja Evropskoj uniji (u daljem tekstu: EU), imamo obavezu usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim, ali, tome nikako ne treba pristupati na način na koji se to inače čini kod nas, najobičnijim prepisivanjem. I to na način da se tekst našeg propisa recimo dobije tako što se iz npr. crnogorskog teksta propisa (tamo gde su oni ispred nas za korak) izbaci slovo „j“ (prebaci iz jekavice u ekavicu). A taj „crnogorski“ tekst je po pravilu prilagođavanje „hrvatskog“ teksta koji je dobijen prevodom „holandskog“ teksta. I tu se obično zaboravi potreba prilagođavanja i usklađivanja domaćeg zakonodavstva, ne samo konkretnog propisa već i svih ostalih. Pa smo tako recimo imali situaciju da su osiguravajuća društva više od dve godine „prodavala“ obavezu osiguranja zaposlenih kompanijama (tačnije dovodila u zabludu iste što se negde definiše i kao prevara), jer se resorno ministarstvo (zbog neznanja, sujete ili sramote) nije oglašavalo povodom odredbe koju su napisali na gore opisani način, uz prenebregavanje proste činjenice da naš sistem penzijsko-invalidskog osiguranja počiva na potpuno drugačijim principima (socijalnim i solidarnosti) od holandskog koji se u materiji bezbednosti i zdravlja na radu zasniva na osiguranju od štete kao obligacionoj kategoriji.
A u tom procesu ne treba pristupati ni slepo preuzimajući „evropska“ rešenja kao najbolja, pogotovo u poljima koja su nova, i u kojima i oni još uvek tragaju za najboljom postavkom stvari. Jer, dešava se da neke ideje razvijene kod nas, ovde budu apriori odbijene a u EU prihvaćene, i da ih mi potom sa ogromnim kašnjenjem preuzimamo od njih na gore opisani način.
Dakle, nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. A pre svega potrebno je razumeti ono što se prepisuje.
A pitanje „tehničkog“ znanja je tek problem. Kod nas u izradi propisa obično najviše reč imaju ljudi koji su stručni u polju koje se uređuje, pri čemu se zaboravlja da je pravno, odnosno umeće pisanja propisa takođe nekakvo „tehničko“ znanje. Zato, ako neki saobraćajni inženjer ili ekonomista npr. ima ideju koju želi pretočiti u tekst propisa, potrebno je da konsultuje stručnog i iskusnog pravnika radi pisanja upotrebljivog teksta propisa. Mora se dakle povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što se primenjuje kao pozitivno pravo. A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. Nekada upotreba velikog slova ili interpunkcijskog znaka pravi distinktivnu razliku, a valjda nije potrebno da objašnjavam šta može izazvati upotreba pogrešnog izraza.
Pisanje i tumačenje propisa je zanat koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. U procesu stvaranja propisa mora se truditi da se pravna norma što preciznije napiše, da bi se kasnije uvek mogao tačno utvrditi njen smisao. Znači, tehnički dobro urediti tekst propisa da bi njegove odredbe bile primenjive u praksi i pokrivale sve sitacije. A pre svega, potrebno je jasno utvrditi svrhu donošenja propisa i šta se njegovom primenom želi postići, jer jasno definisan predmet i cilj propisa omogućava njegovu razradu u pojedinostima i kasnije davanje tumačenja.
Među pravnicima inače važi pravilo da je forma poslednje uporište prava. Jer gde nema istovetnog postupanja u istim ili sličnim situacijama, ne može biti ni govora o pravnoj sigurnosti niti o vladavini prava. Pravo je osnov za tehnička postupanja, ne obratno. A ako želimo standard u postupanju, onda važna pitanja u kojima ne sme biti različitih tumačenja moraju biti veoma detaljno i precizno uređena samim tekstom propisa.
Stalno podsećam na osnovne postulate pravnog sistema, ono što se stalno zaboravlja (ili se ne zna, svejedno). Pre svega da pravni sistem ne čini jedan propis, jer pravni poredak je jedinstven kako to u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194. Jer, nijedan propis ne postoji sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Ne mogu se iste stvari propisivati različitim propisima, a pogotovo ne podzakonskim aktima propisivati nešto u suprotnosti sa zakonom. Takođe, mora se shvatiti i da ako nešto nije regulisano jednim propisom, ne znači da nije uopšte.
Pri pisanju (i tumačenju kasnije) odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li je reč o sistemskom, opštem ili lex specialis propisu, da li se radi o prinudnom propisu, šta predviđaju odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd., da li smo potpisnici neke konvencije ili međunarodnog ugovora, a kao najvažnije moraju se uzeti u obzir pravila struke i šta pravna nauka kaže o svemu navedenom.
Ne sme se u različitim propisima na različite načine regulisati ista materija. Mora postojati saglasje između propisa (i među zakonima, između zakona i podzakonskih akata te među podzakonskim aktima) u pogledu pravila, načela, terminologije, definicija, postupaka… Ono što se često zaboravlja je da odredbe posebnog propisa (lex specialis) ne smeju biti u suprotnosti sa odredbama opšteg propisa (lex generalis), da se posebnim propisom može doraditi, razraditi, dodatno definisati ono što je predviđeno opštim propisom ili predvideti izuzetak u posebnom slučaju ali nikako menjati smisao krovne odredbe. Ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja.
Nije neuobičajeno kod nas, ni da podzakonski akt donet na osnovu nekog zakona i kao njegova razrada sadrži odredbe koje su u direktnoj suprotnosti sa istim. Pogotovo je problematično kada lokalne samouprave svojim opštim aktima izlaze iz okvira i regulišu materiju mimo zakona. Hijerarhija postoji, šta god bilo propisano podzakonskim aktom (uredbom, pravilnikom, odlukom…), zakon je stariji.
Ovo sve nam je kao državi previše puta zamereno. Koliko puta da podsetim na stav Evropskog suda za ljudska prava na koji se više puta pozvao i naš Ustavni sud, recimo u Odluci IUz-920/2012 („Sl. glasnik RS“, br. 34/2014): „[…] da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom […] da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava […]“.
Piscima propisa može se preporučiti da prate i čitaju stručne radove posvećene ovim temama, na primer rad prof. dr Radmile Vasić, „Nomotehnika – metod ili umeće stvaranja prava“, predstavljenom na stručnom skupu na temu „Unapređivanje kvaliteta zakonodavnog postupka u Narodnoj skupštini – Nomotehnika“ (novembar 2011. god.) koji je održan na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Rad je objavljen u „Parlamentarna praksa I. Uvodni referati, članci i prilozi o unapređenju kvaliteta zakonodavnog postupka sa težištem na nomotehniku i na uticaj međunarodnog prava na zakonodavni postupak u Republici Srbiji, Konrad Adenauer Stiftung“ (Beograd 2012., str. 39-50.).
A za početak bi trebalo proučiti Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010), koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine Republike Srbije. Iako su pisana za izradu akata koja donosi Narodna skupština, principi dati u njima su upotrebljivi kod izrade bilo kog opšteg pravnog akta. Pravila postoje, treba ih samo naučiti te potom primeniti.
A ne smemo da zaboravimo i na logiku. O logičkim sposobnostima je nezahvalno govoriti, ali postavljene premise uvek moraju davati konkluziju.
Uvek mi je čudno kako razne besmislene odredbe uopšte prođu put do usvajanja. Da zanemarimo čak i stručnost predlagača i pisaca teksta propisa, postavlja se pitanje, zar tekst nekog opšteg akta ne prođe još par kontrola (raznih stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta, odbora…) pre nego što postane zvaničan predlog? A kod nekih prođe i raspravu u skupštini (na bilo kom nivou), znači predstavnike i vlasti i opozicije, znači stranačka „stručna“ tela, i niko ne primeti nelogičnosti bar. Šta reći na to?
Kako god, osnovni problem je u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja) pisaca propisa, ali i onih koji te propise sprovode, te nepoznavanju funkcionisanja pravnog sistema uopšte, a pogotovo pozitivnog zakonodavstva.
Problem (koji je uzrok svega) na koji konstantno ukazujem je sistemski, loše napisani propisi i loše tumačenje istih. Ali, ovde teoretski ulazimo i u osnove našeg pravnog sistema, u sam pristup, od koga zavisi ne samo oblikovanje propisa nego i stručnjaka koje taj sistem iznedrava. Ako propisu priđemo na takav način da ulazimo u sve pojedinosti, dolazimo do izvesnog stepena preciznosti, ali otvaramo druge probleme. Prvo, niko i nikada ne može da teoretski osmisli, predvidi i razradi sve moguće situacije. Uvek će život ići napred i davati nove izazove. Ali, drugo, ovakav sistem dugoročno pravi nesposobne kadrove, bez širine u razmišljanju i inertne, bez potrebe da stiču znanja (i stručna i opšta), jer će uvek tražiti tačno prepoznavanje situacije u konkretnoj normi. A ako ne nađu tačno poklapanje zaključiće da nešto i ne postoji.
Moj lični stav jeste da propisi, pogotovo zakoni treba da budu široko postavljeni a ne da ulaze u najsitnije pojedinosti. Tako se recimo sprečava prečesto menjanje zakona, što je komplikovana procedura. Često menjati zakon je besmisleno i kontraproduktivno, jer je procedura izmene zakona složena i dugotrajna. A mora se dati i vreme propisu da „zaživi“, da se ljudi naviknu na ono što on propisuje. Razradu tehničkih pojedinosti (načine postupanja itd.) treba činiti podzakonskim aktima koji se mogu i češće menjati. Međutim, za takav sistem potrebni su ozbiljni kadrovi, tj. veliki znalci sa širokim obrazovanjem, sa neupitnom stručnošću, pre svega znanjem koje podrazumeva odgovarajuće obrazovanje (zaista stečeno u pravim obrazovnim institucijama, ne „kupljeno“ forme radi). A to “široko obrazovanje” ne podrazumeva samo poznavanje propisa i onoga što u njima tačno piše (što je preduslov bilo kakve priče na temu), već prave intelektualce, kulturne, načitane, sa velikim opštim znanjem (a ne pukom obaveštenosti), i veoma bitno, sa relevantnim profesionalnim ali i životnim iskustvom, te nespornim moralnim dignitetom. Dakle, osobe koje se mogu nositi sa teretom odgovornosti i velike slobode u tumačenju i primeni propisa na konkretne životne situacije.
Na kraju ovog dela, jedna opaska. U obrazloženjima predloga zakona i drugih akata koje donosi Vlada i ministarstva, obično stoji da je propis izrađen od strane predlagača (što bi trebalo da znači da su učestvovale stručne službe Vlade ili resornog ministarstva), bez učešća konsultanata u njegovoj izradi. Mišljenja sam da je bolje angažovati nekog ko se zaista razume u nomotehniku, pa i ako to košta, nego donositi manjkave tekstove propisa. Loš propis u primeni košta daleko više.
Nije sramota ne znati nešto, niti pitati, niti angažovati nekog ko se razume, problem je samo neprofesionalno ponašanje. Jer, profesionalizam nekog lica podrazumeva, prvo, stručnost za obavljanje poslova koji su mu povereni (znanje + relevantno iskustvo), drugo, izvršavanje radnih zadataka i obaveza u rokovima, te volju da se svaki problem reši. Prenebegavanje i zanemarivanje problema je u stvari najveći problem. Profesionalcima je svojstvena i konstantna želja i volja za daljim usavršavanjem i učenjem, jer učenje je proces koji nikada nije u potpunosti završen, zato što se stalno i iznova pojavljuje nešto novo o čemu treba razmišljati i što treba savladati (napredak i razvoj se nikada ne zaustavljaju). A profesionalcima nije svojstvena sujeta (koja obično dolazi iz neznanja), jer profesionalizam podrazumeva i angažovanje drugih lica, stručnijih za pojedina pitanja kada je to potrebno. Neko ko pokušava dati obrazac za ponašanje i delanje neodređenog broja lica, mora se, pored sujete, osloboditi i ličnih motiva, stavova, ubeđenja, da bi takav posao mogao valjano uraditi.
2. Tumačenje propisa
Ali, bez obzira na stručnost pisaca propisa, propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih, a što se najčešće čini. Ako je nešto loše ili želite drugačije da uredite, inicirajte promenu i dopunu, nemojte stvarati pravnu nesigurnost primenom onog što ne piše u propisu. A to što se „nešto tako oduvek radi“ ne znači automatski da je pravilno i zakonito.
Lično, izbegavam da raspravljam o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti), već uvek razmatram samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Jer, nikad ne možemo da znamo, niti smemo da pretpostavljamo, šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije dakle reč o filozofskim gledanjima već isključivo o pravilima struke (i pravne nauke).
Ako nešto ne piše u propisu onda i ne postoji, a kao najvažnije mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi, inače materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta u okviru predmeta Uvod u pravo, te na pravno-biroteničkim smerovima u gimnazijama po “usmerenom obrazovanju” (predmet Osnovi prava). To su neka pravila koja je morao da zna svaki maturant gimnazije ili student prve godine prava. Ona kažu, prvo se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza) i idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže, odnosno namera, intencija). Zabranjeno je tumačiti ono čega nema (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u tekstu pod te odredbe.
Čak i kada je očigledno da nešto nije bila namera zakonodavca, zbog pravne sigurnosti uvek se mora primenjivati onako kako piše u propisu.
Kod tumačenja nije dovoljno navesti ili citirati odredbe nekog propisa, potrebno je izvući logičan zaključak koji je moguće obrazložiti. Upotreba analogije i izvođenje zaključaka po tom principu jesu dozvoljeni u pravu, ali imaju neka svoja pravila. Nekad je potrebno da se uđe u baš ozbiljno tumačenje i pravnu filozofiju, što je možda prekomplikovan poduhvat za svakoga. Ali obično je potrebno samo pročitati tekst propisa. Tumačenje i primena pravne analogije je možda složen proces, ali čitanje valjda nije.
A pre svega kod tumačenja se mora veoma voditi računa o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. Dakle, osim pravničkih potrebna su i druga opšta znanja a pre svega stručnost i iskustvo. Za početak potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, te koji propis je opšti a koji posebni, i kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima. Jer, kao što napred rekoh, pravni poredak je jedinstven, ako nešto nije regulisano jednim propisom, ne znači da nije uopšte, nekad je potrebno pronaći gde nešto piše.
A Ustav predviđa i da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka RS i da se neposredno primenjuju.
A kod tumačenja se mora obratiti pažnja na još nešto. U većini propisa kada se predviđa kazneno delo, navodi se odrednica tipa „da se kažnjava za postupanje suprotno odredbama propisa“ a da nigde nije objašnjeno šta to konkretno znači, niti definisano, već se ostavlja na procenu organu koji vodi postupak. Sama radnja (postupanje suprotno zabrani ili odredbama) ili način izvršenja iste obično nije precizirana, te se ostavlja velika sloboda u tumačenju a tu dolazimo do jednog od osnovnih postulata u pravu, do ustavnih načela, i načela prekršajnog i krivičnog postupka, a to je da se propisi u primeni tumače restriktivno, što uže, znači, prvo se gleda da li postoji direktna zabrana, pa dalje.
Kod nas se nekako uspostavila praksa da državni zvaničnici, mediji i udruženja građana (nevladine organizacije) iniciraju promene propisa, što i nije toliko sporno, ali i da daju tumačenja, što je veoma problematično. Čak i kada je zakon loše napisan, kada zaista postoje nepreciznosti i nejasnoće, to je jedno, njegova interpretacija i tumačenje je nešto drugo. A to drugo je mnogo široko polje i ako se radi bez dovoljno znanja, rezultati mogu biti katastrofalni.
A rasprostranjen manir u radu sudova je da određuju veštačenja koja su u većini slučajeva bespredmetna. Jer sudije po pravilu zaboravljaju da veštaci nisu ovlašćeni da se izjašnjavaju i donose odluke o pravnim pitanjima, već mogu da se bave samo tehničkim pitanjima iz svoje struke, da sud u svom nalogu veštaku mora da odredi parametre u kojima se veštačenje kreće i na koja pitanja mora dati odgovor. Na primer, o postojanju obaveze ne izjašnjava se veštak, već to ceni sud, a veštak samo može da izračuna iznos glavnice i kamate i sl.
Zašto o svemu ovome govorim? Prosto, izgleda da danas svi zaboravljaju ova pravila (ili ih ne znaju, tj. nisu ih naučili, ili nije imao ko da ih nauči). Opšti je utisak da pisci i tumači propisa gube iz vida što šta, a ratio legis i logiku ponajviše.
3. Značaj pravopisnih pravila
Kod pisanja i tumačenja pravne norme, mora se paziti na određena pravila a pre svega na gramatiku i korišćenje znakova interpunkcije.
Jer, nekada upotreba velikog slova ili jednog interpunkcijskog znaka pravi distinktivnu reazliku. Recimo, ako u tekstu stavite veliko slovo i kažete: „Zakon o…“, reč je o nazivu zakona, što upućuje da se pozivate na tačno određeni propis, a ako krenete sa malim slovom reč je o opisnoj odrednici.
Dalje, upotreba veznika pravi razlike. Jer, kada se upotrebi rastavni veznik „ili“ (koji isključuje, jedno ili drugo, bar jedno od navednog…), ne podrazumeva se kumulacija (obavezno i jedno i drugo) kao kada se upotrebi sastavni veznik „i“.
O tome šta odsustvo znaka interpunkcije može izazvati, davno sam pisao u tekstu „Ko po tumačenju Ustavnog suda može biti punomoćnik stranke u parničnom postupku?”, koji je objavljen u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu. Tamo sam rekao da zarez, u zavisnosti od konteksta, može biti sredstvo za razdavjanje (kod nabrjanja) ali da može imati i odnosno, apozicijsko (dopunjujuće) značenje. U fokusu mi je bila odredba stava 2. člana 85. Zakona o parničnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 49/2013-OUS, 74/2013-OUS, 55/2014, 87/2018 i 18/2020), koja glasi:
„Punomoćnik fizičkog lica može biti advokat, krvni srodnik u pravoj liniji, brat, sestra ili bračni drug, kao i predstavnik službe pravne pomoći jedinice lokalne samouprave koji je diplomirani pravnik sa položenim pravosudnim ispitom.“.
Kada se izgovara: „Punomoćnik fizičkog lica može biti advokat, krvni srodnik u pravoj liniji…“, u zavisnosti od toga gde se pravi pauza ili na koji način se naglašava koja reč, rečeno može da znači da punomoćnik može biti ili advokat ili krvni srodnik…, ali i da znači da punomoćnik može biti samo advokat koji je krvni srodnik… A kad se čita, prema gramatičkim pravilima upotrebe interpunkcijskih znakova, pošto nedostaje interpunkcijski znak „dve tačke“ (:) koji bi nedvosmisleno označio da je posredi nabrajanje, napisano može da znači samo ovo drugo, da punomoćnik fizičkog lica može biti samo advokat koji je tom licu istovremeno i krvni srodnik u pravoj liniji, brat, sestra ili bračni drug. I sad se postavlja pitanje, šta da čine oni koji nemaju brata, sestru ili supružnika advokata?
Naravno, gore rečeno nije bila namera zakonopisca, ali napisano je tako kako je napisano. Značenje norme mora biti nedvosmisleno i uvek isto, a ne da zavisi od tumačenja ili načina interpretacije (ili govora čak). U konkretnom primeru upotrebom interpunkcijskog znaka mogla se izbeći bilo koja vrsta nedoumice, tako što bi se napisalo: „Punomoćnik fizičkog lica može biti: advokat, krvni srodnik u pravoj liniji...“.
Kakva rašomonijada može nastati ako se ne pazi na pravopis, pisao sam u tekstu „Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu“, koji se može videti na Pravnom portalu.
4. Upotreba reči i izraza
Kod pisanja pravne norme, mora se paziti i na značenje izraza, jer upotreba pogrešnog izraza nekada može izazvati komične situacije a nekada i veoma ozbiljne probleme. Srpski jezik je veoma termionološki razvijen, i zato se mora obraćati pažnja na reči koje se upotrebljavaju. Značaj upotrebljenih izraza prozlazi iz načela pravne sigurnosti koje nalaže da materija uređena propisom bude određena, odnosno odrediva i samim nazivom i definisanjem predmeta propisa, kako bi lica na koja se isti odnosi unapred došla do saznanja gde su regulisana pitanja od značaja za ostvarivanje njihovih prava i obaveza.
A nekad izraz pravi dinstinktivnu razliku, na primer rečima „mogu, može“ predviđa se mogućnost, a rečima „moraju, mora“ obaveza.
Svaka napisana reč mora da ima svoje značenje. Recimo, izraz „najkasnije“se ne upotrebljava nikada ukoliko ne proizvodi posledicu (prekluziju npr.). I ne sme postojati višak reči, jer to može zbuniti onog ko čita i tumači tekst.
Komičan primer upotrebe pogrešnog izraza imamo kod Pravilnika o nastavnom planu i programu za obdarene učenike u Filološkoj gimnaziji („Sl. glasnik RS – Prosvetni glasnik“, br. 1/2017 i 15/2019), Pravilnika o nastavnom planu i programu za obdarene učenike u Matematičkoj gimnaziji („Sl. glasnik RS – Prosvetni glasnik”, br. 12/2016, 13/2016-isp. i 15/2019) te Pravilnika o nastavnom planu i programu za obdarene učenike u Računarskoj gimnaziji u Beogradu („Sl. glasnik RS“ – Prosvetni glasnik“, br. 12/2018), koji govore o „obdarenim“ učenicima. Pravilnika koji navedenom reči barataju u naslovima i tekstu ima još, a bilo ih je i ranije, donose se odavno, a nikome za to vreme nije palo na pamet da upotrebljava odrednicu koja u srpskom jeziku ima lascivno značenje, da se „obdarenost“ u govoru odnosi na specifičnu fizičku karakteristku kod muškaraca, a da je izraz koji je advekvatan i koji ne bi izazivao kontroverzu i podsmeh u stvari „nadaren“.
Neadekvatnim, odnosno pogrešnim izrazima, koji daju konotaciju (konkretno time šta je milicija) bavio sam se u tekstu „Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?“, koji se može videti na Pravnom portalu.
A nekada pogrešan izraz može izazvati mnogo više od smeha. U jednom slučaju koji sam vodio, postupajući organ je izneo stav da značenje određenih pojmova nije definisano konkretnim zakonom na osnovu koga sprovodi kažnjavanje, niti podzakonskim aktima donetim na osnovu njega i da nije bitno za utvrđivanje odgovornosti (da je svejedno da li je nešto samo naprslo ili razbijeno).Na tako apsurdan stav morao je uslediti odgovor čime se ulazi u sferu obrazovanja i kulture a ne prava, a koji glasi da značenje svih reči i pojmova u srpskom jeziku nije i ne treba biti definisano niti zakonom niti podzakonskim aktima. Značenje reči u srpskom jeziku, dato je u drugim knjigama, koje se izdaju već više od dva veka, počev od „Srpskog rječnika“ – Vuka Stefanovića Karadžića, prvi put štampanog 1818. god. Naš jezik dozvoljava upotrebu različitih termina da bi se jasno naznačilo nijansiranje u osobinama predmeta ili radnji. S druge strane, ako se baš traže definicije stručnih termina, iste postoje i data su standardima u okviru raznih struka (medicinske, mašinske, građevinske itd.). Recimo, naprsnuće“ označava postojanje plitkih podužnih oštećenja koja ne idu previše u dubinu i ne ugrožavaju strukturu predmeta (nisu opasna po funkciju predmeta), dok termin „razbijen“ označava predmet kome je struktura rastavljena na delove, koji više nije u celini, nema više svoju funkciju. A u konkretnom slučaju ta „mala“ distinktivna razlika je određivala da li kazneno delo postoji ili ne.
Kako cela konstrukcija može da zavisi od upotrebljenog izraza, od njegovog karaktera i šta on predstavlja, pokazao sam u tekstu „Šta zaista predstavlja novčana naknada zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora?“, koji je objavljen u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu.
Lično mi smeta i korišćenje rogobatnih i „pomodnih“ izraza, kao npr. termina „proizvod“ kada se opisuju usluge recimo kod banaka. Teorija a i naši (i strani) propisi jasno definišu šta je proizvod a šta usluga, tako da mi ta vrsta „pomodarstva“ nije baš najjasnija. To, (jasna, tačna i precizna upotreba izraza) je inače jako bitno kod tumačenja i ugovora i propisa. Izraze preuzete iz nekog stranog jezika nikada ne treba prevoditi bukvalno, pogotovo ako se može pronaći odgovarajući naziv na srpskom jeziiku kojim se izražava pravo značenje. Tipičan primer ovoga o čemu govorim je uobičajeno (i to kod zvaničnih tekstova međunarodnih sporazuma objavljenih na srpskom jeziku) prevođenje engleskog termina „Memorandum of Agreement“ kao „Memorandum o razumevanju“, što ukazuje na nepoznavanje i engleskog i srpskog jezika te stručnih termina i izraza. Time se kaže da je to zvaničan dokument (list hartije sa zaglavljem i logom) o nekakvom razumevanju. Besmisleno. Bukvalan prevod bi bio „zvanični dokument o sporazumu“ a to se u srpkom jeziku zove „ugovor“ koliko znam. Imamo našu reč, zašto je ne koristimo?
5. Koje krucijalne greške se prave?
Odsustvo važnih definicija je česta greška, pogotovo definicija radnji. U samom tekstu propisa moraju se dati definicije ključnih pojmova kojima se barata ili odredbe koje upućuju na propise u kojima se mogu naći te definicije. To su odrednice tipa: „u skladu sa propisom kojim je uređena oblast…“.
U više tekstova sam govorio da u zakonima kojima je regulisana kaznena procesna materija nemamo definiciju odbacivanja niti odustanka niti obustave, i da ako pogledamo slučajeve u kojima se sprovode navedene radnje, vidimo da vlada poprilična konfuzija u upotrebi ovih pojmova u odnosu na fazu postupka i da nije jasno šta je šta i kad se šta preduzima. Ponegde se iz praktično istog razloga preduzimaju različite radnje u zavisnosti od faze postupka i organa koji ih preduzima?!?!
O odsustvu veoma važne definicije pisao sam davno u tekstu „Pretnja i ugrožavanje sigurnosti“, koji je objavljen u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu. Tamo sam razmatrao da iako predviđa mnoštvo dela u kojima biće dela, tj. radnju izvršenja predstavlja upravo pretnja, Krivični zakonik („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019) i drugi zakoni važeći u trenutku pisanja tog teksta, nigde ne daju definiciju iste.
Kako se komično završio pokušaj ispravljanja tog propusta (možda isprovociran navedenim tekstom) pisao sam u tekstu „Pretnja pri narušavanju javnog reda i mira“, koji je takođe objavljen u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu.
Odsustvom upotrebljivih definicija i upućujućih odrednica bavio sam se i u tekstu „Uvećanje godišnjeg odmora po osnovu vremena rada“, koji je takođe objavljen u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu.
Česta greška je i propisivanje raznih obaveza ili zabrana bez predviđanja kazni za suprotna postupanja i mehanizama (procedura, postupaka) da se obezbedi poštovanje obaveza u takvim slučajevima (dispozicije bez sankcija).
U propisivanju norme imamo dispoziciju i sankciju, a i jedna i druga imaju svoje pretpostavke. Koja je svrha propisati dispoziciju (da neko ne sme nešto da čini ili da nešto mora da čini) ako ne predvidite da će suprotno ponašanje biti sankcionisano, ili ne predvidite ko i kako postupa u takvim slučajevima? Pa zašto uopšte propisivati to? Radi propagiranja načela? Propisi se ne donose u tu svrhu, za to služe stručni radovi, razne strategije i planovi. Naši propisi su prepuni daklarativnog navođenja načela i promovisanja principa, a suštine i mehanizma da se obezbedi funkcionisanje toga svega nigde.
A neke greške ne znam ni gde bih svrstao, osim u logičke. Na primer, šta se želi reći kada se u Zakonu o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005) napiše: „Veće će rešenjem obustaviti postupak u slučajevima kad sud […] donosi presudu kojom se optužba odbija ili kojom se optuženi oslobađa od optužbe […] “. Šta to znači? Da će se rešenjem odlučiti u slučajevima kada se po pravilima krivičnog postupka donosi presuda?!?! Zašto se ne donese presuda kada je već ionako predviđeno da se donosi u tim slučajevima? Zašto donositi rešenje o obustavi postupka kada je postupak ionako završen i treba doneti presudu zasnovanu na istim razlozima na kojima donosite rešenje o obustavi?
A u Zakonu o oglašavanju („Sl. glasnik RS“, br. 6/2016) imamo slučaj da se jedna norma poništava drugom istog propisa. Šta zapravo činite kada kažete da je zabranjeno ono što podstiče diskriminaciju po bilo kom osnovu, a onda kažete da neko, nekim aktom da bi nešto sproveo, praktično obavezno mora da izvrši diskriminatorsko postupanje (konretno, da precizno utvrdi povlašćene kategorije lica)?!??
6. „Tehničke“ greške
A prave se i mnoge “tehničke” greške, što zbog neznanja, što zbog neobraćanja pažnje na detalje. Navešću nekoliko karakterističnih primera. Ono što je bitno, u slučajevima koje navodim kao primer, nikad nisu objavljene ispravke, što znači da je ono što stoji u tim aktima bila namera a da nikom nije palo na pamet da proveri i uskladi tekst i ispravi greške.
Veoma često donosioci akata pogreše u odredbama gde govore o stupanju na snagu i početku primene. Konkretan primer je recimo Pravilnik o načinu određivanja i pasiviziranja jedinstvenog matičnog broja građana („Sl. glasnik RS“, br. 115/2020) koji (kako piše u članu 9. istog) stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Sl. glasniku RSˮ (znači 19. septembra 2020. god.), a počinje da se primenjuje po isteku šest meseci od dana stupanja na snagu (znači od 19. marta 2021. god.). I šta je tu problematično? To što je u članu 8. istog pravilnika navedeno da danom stupanja na snagu novog pravilnika (znači 19. septembra 2020. god.) prestaje da važi Pravilnik o obrascima i načinu vođenja evidencija o jedinstvenom matičnom broju građana („Službeni glasnik RSˮ, br. 3/1979 i 28/1980). I ako bi formalno poštovali napisano, 6 meseci niko ne bi mogao da dobije jedinstveni matični broj građana (da se izvrši upis novorođenčadi npr.) što dalje uzrokuje niz problema (nemogućnost ostvarivanja prava iz zdravstvenog osiguranja npr.). Da zanemarim to što postoji stalna polemika oko računanja rokova i tumačenja odredbi tipa „po isteku“ ili „nakon isteka“ (koji dani ulaze u brojanje) pa se u zavisnosti od razumevanja tumača počeci primene razlikuju i po dan ili dva, i da je i to trebalo precizirati. Jer, kad već znate da će nešto početi da se primenjuje za 6 meseci, odredite i tačan datum početka primene, da ne bude različitih tumačenja. Nekad je i dan mnogo, pogotovo kada se sankcionište neko ponašanje koje do tada nije bilo kažnjivo.
Ovde je reč o nerazumevanju toga šta stupanje na snagu i početak primene propisa uopšte znače. A najprostije rečeno, ovo se može porediti sa pravosnažnošću i izvršnošću pravnog akta. Pa bi stupanje na snagu bio trenutak kada se tekst propisa više ne može menjati u redovnom postupku, a početak primene možemo upodobiti izvršnosti, odnosno trenutku kada akt proizvodi konkretno dejstvo. Jer, iako se obično poklapaju, nekad između ova dva momenta postoji razmak, a postoji i nešto što se zove „vacatio legis“ (čekanje zakona), odnosno vreme u kome je potrebno stvoriti tehničke uslove da bi propis mogao da se primeni te da se svi na koje se propis odnosi upoznaju sa odredbama po kojima će morati da postupaju. I logično, što je to zahtevniji zadatak, duži je i ovaj period. A ako neki propis ukida drugi, raniji, mora se predvideti šta se dešava u tom „interregnumu“. I zato, ako neki propis počinje da se primenjuje kasnije od trenutka stupanja na snagu, raniji propis koji uređuje istu materiju nikako ne može prestati da važi pre dana početka primene novog propisa. Jer, nešto se mora primenjivati, život ne može stati.
O greškama u logici i “računici”, konkretno u vezi Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidencijama u oblasti zdravstva („Sl. glasnik RS“, br. 123/2014, 106/2015, 105/2017 i 25/2019-dr.zakon), pisao sam u tekstu “Nova zdravstvena dokumentacija i evidencije”. Naime, iako je usvojen 2014. god. taj zakon se primenjuje tek od 1. januara 2017. god., a i to je naknadno pomereno, jer je prvobitno bilo previđeno da to bude godinu dana ranije. U stavu 1. člana 58. tog zakona je rečeno da (citat): „Do donošenja propisa za sprovođenje zakona, primenjuju se propisi koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona, a koji nisu u suprotnosti sa odredbama ovog zakona“. I odmah se postavlja logično pitanje. Ako do navedenog trenutka važe prethodni zakoni koji regulišu dokumentaciju i evidencije u oblasti zdravstva, kako će se primenjivati podzakonski akti za sprovođenje novog zakona koji treba da budu doneti da bi razradili odredbe novog zakona, a pre početka primene samog zakona čiju primenu treba da obezbede? Znači, ako se ispoštuje rok za donošenje propisa za sprovođenje zakona dat zakonom, postoji značajan period primene propisa koji razrađuju zakon koji se još uvek ne primenjuje. Odnosno, to bi značilo primenu evidencija i dokumentacije po novom zakonu pre nego što sam zakon počne da se primenjuje, znači primenu nezakonite dokumentacije i evidencija.
Da bi se izbegao ovakav nonsens, trebalo je biti rečeno recimo, da se do početka primene propisa za sprovođenje novog zakona, primenjuju propisi koji su važili do tada, a koji nisu u suprotnosti sa odredbama novog zakona. I to samo ukoliko se bude kasnilo sa donošenjem tih propisa, jer poštovanje rokova obesmišljava ovu konstrukciju. Ako se podzakonski akt donese na vreme, pre početka primene novog zakona i počne da se primenjuje zajedno sa zakonom, kako je jedino i moguće i zakonito, onda je svaka drugačija konstrukcija besmislena i nepotrebna.
Druga zamerka na isti zakon spada u red neverovatnih situacija. Citiram član 59. zakona (koji nije menjan ni kasnijim izmenama): „Zdravstvena ustanova, privatna praksa i druga pravna lica uskladiće svoje pravne akte, organizaciju i rad sa odredbama ovog zakona u roku od 18 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, a najkasnije do 1. januara 2020. godine.“.
Navedeni zakon je stupio na snagu osmog dana po objavi, 18. novembra 2014. god. Rok od 18 meseci za usklađivanje prema tome je 18. maj 2016. god. Kojom računicom onda nastade datum 1. januar 2020. godine? Da li je moguće da zakonopisac ni prostu računicu nije mogao da izvede pa je promašio za više od tri i po godine? Ili su, što bi tek bila besmislica, hteli da odmah krajnji rok produže za još tri i po godine? Ovo je verovatno posledica izmena predloga u toku rada na tekstu ili možda amandmanima, ali, kako niko ne pročita tekst pre usvajanja konačne verzije? Šta nam govori ovo?
Pri svemu tome, nije logično ni da rok za usklađivanje počinje da teče pre početka primene zakona, jer pravna lica koja moraju da usklade svoje poslovanje moraju voditi računa da im ti novi akti ne mogu važiti pre početka primene novog zakona, jer bi u suprotnom bili nezakoniti (zakon prema kome su doneti se još ne primenjuje).
Neki akti počinju da se primenjuju i pre nego što su doneti, recimo Odluka o utvrđivanju matičnih područja u opštini Beočin („Sl. glasnik RS“, br. 6/2020). Kako to? Prosto, u odluci piše da se ova odluka primenjuje danom početka primene Zakona o matičnim knjigama („Sl. glasnik RS”, broj 20/2009). Navedeni zakon je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja, a počeo da se primenjuje po isteku devet meseci od dana stupanja na snagu. „Sl. glasnik RS“, broj 20/2009 objavljen od 19. marta 2009. god. što znači da je navedeni zakon u praktičnoj primeni od 28. decembra 2009. god. što je prvi dan nakon isteka navedenog roka. A na odluci stoji da je doneta na sednici održanoj 29. januara 2010. god. Očigledno je da su prepisivali matricu sa odluke neke druge lokalne samouprave a nisu obratili pažnju na datume, jer mnoge odluke o matičnim područjima jesu donete na osnovu tada novog zakona u periodu „vacatio legis“ od 9 meseci, ali u njima pravilno stoji da će početi da se primenjuju kad i novi zakon.
Ali ako sam mogao da pretpostavim kako je napravljena greška u prethodno navedenom primeru, Rešenje o određivanju iznosa mesečne novčane naknade (posebni dodatak) za rehabilitovano lice koje je objavljeno u„Sl. glasniku RS“, br. 24/2020 od 11. marta 2020. god., potpuno me zbunjuje. Jer, na navedenom rešenju stoji da je doneto 19. marta 2020. godine?!?! Znači, objavljeno je 8 dana pre nego što je doneto!?! Kako je to moguće?
Dešava se da nešto bude ukinuto a važi i dalje. Ovde mislim da veoma česte situacije kada se ukida propis uz odrednicu „osim pojedinih odredbi“, kojih ostane toliko da je nelogično da se kaže da propis ne važi, umesto da pretrpi izmenu. A nekada dok se rastumači šta je prestalo a šta još uvek važi jednostavnije je napisati novi propis. Recimo, Pravilnik o prestanku važenja Pravilnika o korišćenju podsticaja za organsku stočarsku proizvodnju („Sl. glasnik RS“, br. 94/2019), predviđa da prestaje da važi Pravilnik o korišćenju podsticaja za organsku stočarsku proizvodnju („Sl. glasnik RS”, br. 41/2017, 3/2018 i 31/2018), osim odredaba koje se odnose na vrste podsticaja, uslove, način ostvarivanja prava na podsticaje, obrasce zahteva za ostvarivanja prava na podsticaje i maksimalan iznos podsticaja po korisniku i po vrsti pojedine mere za premiju za mleko, krave dojilje i kvalitetna priplodna grla. A pravilnik koji se ukida u članu 1. ne kaže: „Ovim pravilnikom bliže se propisuju vrste podsticaja za organsku stočarsku proizvodnju, uslovi, način ostvarivanja prava na podsticaje, obrasci zahteva za ostvarivanje prava na podsticaje i maksimalan iznos podsticaja po korisniku i po vrsti pojedine mere.“. I sad, potrebno je baš pažljivo da se čita, da bi se razumelo da se još važeće odnosi samo na premiju za mleko, krave dojilje i kvalitetna priplodna grla. A onda je još čudnije da se u novom Pravilniku o korišćenju podsticaja za organsku stočarsku proizvodnju („Sl. glasnik RS”, br. 25/2020) kaže da danom stupanja na snagu tog pravilnika prestaje da važi prethodni pravilnik koji je već ukinut propisom čiji je jedini sadržaj bilo ukidanje istog. Čekajte, da li je ostao da važi u celosti ili samo pojedine odredbe?!? Ako je ovo drugo posredi (a jeste ako čitamo prethodno), onda je trebalo reći da prestaju da važe samo odredbe koje se odnose na premiju za mleko, krave dojilje i kvalitetna priplodna grla.
A ne pazi se ni na metodološka pravila za izradu propisa, koja sam ranije pominjao. Recimo, skupština Farmaceutske komore Srbije donela je nešto što su nazvali Odluka o visini članarine za članove Farmaceutske komore Srbije („Sl. glasniku RS“, br. 38/2020) u kojoj kažu da se nešto menja u odluci istog naziva objavljenoj u „Sl. glasniki RS”, br. 9/2020, čak doslovno kažu: „u članu 4. stav 2. reči: „do 30. juna” potrebno je izmeniti tako da glase „do 31. decembra”.“ Znači, posredi je izmena, jer po pomenutim metodološkim pravilima, izmene i dopune propisa mogu se vršiti samo propisom iste važnosti kao što je i propis koji se menja, odnosno dopunjuje, i po istom postupku po kojem se donosi taj propis, a naziv propisa o izmenama i dopunama propisa treba da odgovara njegovom sadržaju i mora da obuhvati ceo naziv propisa koji se menja, odnosno dopunjuje. Tako da bi pravilan naziv konkretnog akta bio: „Odluka o izmeni Odluke o visini članarine za članove Farmaceutske komore Srbije“.
Veoma su mi problematične i izmene propisa kada prestanu da važe. Evo recimo, izmene odluka o maksimalnom broju zaposlenih na raznim nivoima i u raznim sužbama. Uzeću kao primer Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu Autonomne pokrajine Vojvodine i sistemu lokalne samouprave za 2017. godinu ( „Sl. glasnik RS“, br. 61/2017, 82/2017, 92/2017, 111/2017, 14/2018, 45/2018, 78/2018, 89/2018, 102/2018, 30/2019, 42/2019, 59/2019, 79/2019, 84/2019 i 88/2019), kojoj sam naziv kaže da je važila za 2017. god., a menjana je sijaset puta (više nego dok je važila) nakon perioda u kojem je važila?!? Ovde se postavlja pitanje, zašto bi se retroaktivno menjalo nešto, osim ako se naknadno ne želi dati legalnost nečemu što je nazakonito urađeno?
7. Od kada nešto važi?
Pomenuo sam važenje propisa, a tu su oduvek sporna vremena objava glasila. Podsetiću, prema članu 196. Ustava, zakoni i svi drugi opšti akti se objavljuju pre stupanja na snagu. Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti RS objavljuju se u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina, objavljuju se u pokrajinskom službenom glasilu. Statuti i opšti akti jedinica lokalne samouprave, objavljuju se u lokalnim službenim glasilima. Zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja. A član 197. Ustava propisuje zabranu povratnog dejstva zakona i drugih opštih akata, i kaže da samo pojedine odredbe zakona (i to izuzetno), mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona, dok odredba krivičnog zakona može imati povratno dejstvo samo ako je blaža za učinioca.
A prema Zakonu o objavljivanju zakona i drugih propisa i akata („Sl. glasnik RS“, br. 45/2013), republičko službeno glasilo je „Službeni glasnik Republike Srbije”, a izdavanje istog je delatnost od opšteg interesa, koju obavlja javno preduzeće čiji je osnivač RS. U „Sl. glasniku RS“ obavezno se objavljuju: akti Narodne skupštine, medjunarodni sporazumi, akti predsednika RS, akti Vlade, akti ministarstava i posebnih organizacija, akti Ustavnog suda, akti Visokog saveta sudstva, akti Državnog veća tužilaca, akti sudova i javnih tužilaštava, akti drugih republičkih organa, akti Narodne banke Srbije, presude Evropskog suda za ljudska prava, odluke ugovornih tela Ujedinjenih nacija za zaštitu ljudskih prava, propisi koje donose imaoci javnih ovlašćenja, drugi akti za koje je to odredjeno zakonom, prečišćeni tekstovi i ispravke akata. „Sl. glasnik RS“ ima osnovno izdanje i posebna izdanja („Međunarodni ugovori” i „Prosvetni glasnik”).
A lokalne samouprave osnivaju svoja glasila, gde objavljuju svoje akte.
„Sl. glasnik RS“ izlazi (fizički se pojavljuje u knjižarama i na web sajtu) po pravilu sa zakašnjenjem, dan kasnije u odnosu na datum objave koji stoji na izdanju. A glasila lokalnih samouprva izlaze bez ikakvih pravila (nekad i po nekoliko brojeva odjednom). A to je veoma sporno kada nešto važi od narednog dana ili od dana objave. Jer, dan počinje od 00h, te kad nešto stupa na snagu danom objave, to u stvari znači da praktično važi unazad (od ponoći) kad god da se pojavi u toku dana. A kako u redovnim uslovima „Sl. glasnik RS“ izlazi dva puta nedeljno, broj od petka fizički se pojavljuje na web sajtu i knjižarama pomenutog preduzeća tek u subotu, koja za većinu neradni dan. A ni pretplatnici ga nikako ne mogu dobiti pre ponedeljka (mada je to utorak za većinu), što će reći da se sa propisom najranije mogu upoznati bar tri dana kasnije, a za to vreme su možda već u prekršaju.
O tome šta navedeno može izazvati bavio sam se u tekstu „Šta je građanima bilo zabranjeno za vreme vanrednog stanja?“, koji je takođe objavjen na Pravnom portalu.
Ali, još problematičnije je to što mnogo zakona, uredbi i drugih podzakonskih akata, uključujući i opšte akte lokalnih samouprava, počinju da važe ranije u odnosu na ono što Ustav propisuje. Zašto niko ne obrazlaže takve potrebe ni u predlogu za donošenje akta ni u samom aktu, u slučajevima kada neki akti važe od dana objavljivanja ili narednog dana po objavljivanju?
A objava Protokola o saradnji u nauci i tehnologiji između Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije i Saveta za naučna i tehnološka istraživanja Turske – TÜBITAK („Sl. glasnik RS“ – Međunarodni ugovori, br. 12/2019) je primer rada po klišeu i potpunog odsustva razmišljanja o bilo čemu. U samom protokolu piše da isti stupa na snagu na dan kada ga potpišu obe strane. A ispod, u tekstu na srpskom jeziku objavljenom u „Sl. glasniku RS“ – Međunarodni ugovori, stoji doslovno: „Potpisano u …………. dana ……../……. u dva primerka na engleskom jeziku…“. To je greška onih službi koje su dostavile tekst protokola radi objavljivanja, jer u primerku na engleskom jeziku (koji je i potpisivan) stoji datum i mesto. Kako se desila greška? Verovatno tako što je tekst na srpskom jeziku bio spreman istovremeno sa verzijom na engleskom koja je potpisivana, ali ga niko kasnije nije dopunio podacima za srpsku verziju.
8. Umesto zaključka
Iako možda izgleda tako, cilj pisanja ovog komentara svakako nije bio da, po formi i maniru podseća na delo Danila Kiša pod nazivom „Čas anatomije“ (sveobuhvatna i nadasve stručna i duhovita analiza jednog konkretnog književnog dela, ali i društva uopšte), već da ukaže na realne probleme koji u praksi nastaju zbog navedenog.
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje (a ne korupcija) glavni problem našeg pravnog sistema?
Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, već da svako donese sopstvene zaključke. Lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“, koji se može videti na Pravnom portalu.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji se tumačenjem propisa bave u praksi želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Na kraju, apel svima koji se time bave, pazite šta pišete u propisima, to neko može ozbiljno da to shvati.
Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
