Standardno, kad god pomislim da sam sve video i čuo, institucije ove države me uvek i iznova (neprijatno) iznenade svojim neverovatnim postupanjima. Kad bolje razmislim, to i nije tako loše. Jer, u vreme kada ništa više nije sigurno, bar na nešto uvek mogu da računam. Malo li je?
U svojim tekstovima konstantno ukazujem na ono u čemu donosioci propisa, izvršna i sudska vlast neprestano greše u pisanju i tumačenju propisa. Naravno, kada imam vremena da se bavim spornim pitanjima. Jer loše napisani propisi neminovno za posledicu imaju i njihovo loše tumačenje. A toliko je toga loše napisanog da je nemoguće sve ispratiti komentarom.
Inače, ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko uradio ili izjavio, ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
1. Kako se menja neki opšti akt?
Konkretan povod za pisanje ovog komenara je Odluka o izmenama i dopunama Pravilnika o popunjavanju izvršilačkih radnih mesta i položaja u Administrativnoj kancelariji Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: Odluka) objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 130/2021. god. Odluku je doneo Visoki savet sudstva (u daljem tekstu: VSS) na sednici od 23. decembra 2021. god. Sama sadržina i tehnička rešenja u Odluci nisu predmet ove analize, već njena forma i pravni status.
Šta možemo da vidimo iz samog naslova Odluke? Da hijerarhijski najviše telo u domaćem pravosuđu ne poznaje osnovna nomotehnička pravila.
Inače, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, koji se može može pročitati na Pravnom portalu uz druge tekstove u kojima se bavim sličnim pitanjima (Kako se pravilno vrše izmene propisa?,Koliko je važno ono što piše u propisu?, Zašto su kod pisanja propisa važna opšta znanja?, Kako se pravilno određuje naziv propisa?, Kako se pravilno odlaže početak primene propisa?, Da li država zna kako se zovu mesta na njenoj teritoriji?, Oko čega je razumevanje kada se potpiše memorandum?).
Pravila postoje, treba ih samo naučiti te potom primeniti. Inače, to nije ništa spektakularno, to je materija koja se nekada izučavala na prvoj godini Pravnog fakulteta u okviru predmeta Uvod u pravo, te na pravno-biroteničkim smerovima u gimnazijama po “usmerernom obrazovanju” (predmet Osnovi prava). Znači, to su neka pravila koja je morao da zna svaki maturant gimnazije ili student prve godine prava.
A potrebno je malo poznavati i pozitivno pravo RS. Npr. za početak bi trebalo znati da postoji nešto što se zove Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Sl. glasnik RS“, br. 21/2010) – u daljem tekstu: Pravila, koja je doneo Zakonodavni odbor Narodne skupštine RS. Iako su pisana za izradu akata koja donosi Narodna skupština, principi dati u njima su upotrebljivi kod izrade bilo kog opšteg pravnog akta. I tako, ta Pravila u delu drugom, imaju Glavu V pod nazivom „IZMENE I DOPUNE PROPISA“, u kojoj su čl. 47-55.
Član 47. Pravila koji govori o svrsi i obimu izmena i dopuna propisa kaže da se iste vrše kada propis treba uskladiti sa izmenama u pravnom sistemu ili izmenama u politici u određenoj oblasti ili ga treba prilagoditi stvarnim potrebama, a nije neophodno doneti novi propis.
O načinu vršenja izmena i dopuna govori član 48. Pravila, prema kome, izmene i dopune propisa mogu se vršiti samo propisom iste važnosti kao što je i propis koji se menja, odnosno dopunjuje i po istom postupku po kojem se donosi propis koji se menja, odnosno dopunjuje. A naziv propisa o izmenama i dopunama propisa uređen je članom 49. Pravila, koji kaže da naziv propisa o izmenama i dopunama propisa treba da odgovara njegovom sadržaju.
Što će reći propis se menja aktom istog naziva i ranga kao akt koji se menja, odnosno po pravilu zakon se menja zakonom, uredba sa uredbom, pravilnik sa pravilnikom, a odluka se menja odlukom o izmenama i dopunama.
2. Malo o hijerarhiji opštih akata
Da se sad malo pozabavimo hijerarhijom propisa.
Šta su propisi? Uprošćeno, propisi su neki pravni akti, kojima se nešto uređuje, tzv. opšti pravni akti. Pravni akti inače mogu biti opšti i pojedinačni. U tzv. kontinentalnom pravnom sistemu (kome priprada i naš pravni sistem) gde je pravni akt formalni izvor prava, opšti pravni akti su oni akti koji sadrži opštu pravnu normu i uslove za njenu primenu, znači koji se odnose na neodređeni broj slučajeva i lica, tj. oni kojima su postavljena neka pravila. U opšte pravne akte spadaju zakoni, uredbe, pravilnici, a naziv zavisi od nivoa vlasti na kome se donose i onoga na šta se odnose. Pojedinačni pravni akt se donosi na osnovu opšteg pravnog akta i uređuje konkretnu situaciju (npr. rešenje o nečemu).
U pravnom sistemu RS, postoje Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, broj 98/2006), koji je u postupku izmene, zakoni i podzakonski akti. Zakone donosi najviše predstavničko telo (skupština), a svi akti koje donose tela koja nisu skupština RS su podzakonski. Tako uredbe donosi Vlada, a pravilnike nadležna ministarstva, regulatorna tela, lokalne samouprave itd.
E sad, odluka može biti i opšti i pojedinačni pravni akt. Ako se odnosi na konkretno lice i konkretni situaciju (odluka o nekom pravu ili obavezi) onda je pojedinačni pravni akt. Ali, ako je to odluka kojom se npr. određuje neko tehničko pitanje na osnovu opšteg akta veće snage (recimo iznos, rok i sl.), onda može biti i opšti akt. Ali, pravilnikom (kao što mu i ime kaže) po pravilu se postavljaju pravila (procedure i sl.), i u hijerarhiji propisa je akt veće snage od odluke. Bar ako govorimo o opštim pravnim aktima.
Jer, to je igra reči. Naime, neka odluka o nečemu je u suštini sadržina svakog pravnog akta. Ali ako se tom odlukom nešto uspostavlja (ako je opšti pravni akt), onda se daje naziv primeren sadržaju. Zato se uredbom uređuje, pravilnikom postavljaju pravila… Da, to je stvar poznavanja jezika. Jer, jezik (termini i izrazi) i služi da bi se nešto jasno izrazilo, da kasnije kada se tumači ne bi bilo dvojbe. Znači, za primenu prava bitna su i opšta znanja. Ponoviću ono što sam objašnjavao u komentaru „Koliko je važno ono što piše u propisu?“. Za pravnika nije važno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog. Jer, nekada upotreba velikog slova ili interpunkcijskog znaka pravi distinktivnu razliku, a valjda nije potrebno da objašnjavam šta može izazvati upotreba pogrešnog izraza. Srpski jezik je terminološki veoma razvijen, i zato se mora obraćati pažnja na reči koje se upotrebljavaju. Značaj upotrebljenih izraza proizlazi iz načela pravne sigurnosti koje nalaže da materija uređena propisom bude određena, odnosno odrediva i samim nazivom i definisanjem predmeta propisa, kako bi lica na koja se isti odnosi unapred došla do saznanja gde su regulisana pitanja od značaja za ostvarivanje njihovih prava i obaveza.
I kako i zašto neko pravilnik menja sa odlukom?
3. Malo o VSS
Šta je VSS? Ustavom i Zakonom o Visokom savetu sudstva („Sl. glasnik RS“, br. 116/2008, 101/2010, 88/2011, 106/2015 i 76/2021), uređeni su položaj i rad ovog tela.
Član 53. Ustava kaže da je VSS nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, da ima 11 članova, te da u sastav istog ulazi predsednik Vrhovnog kasacionog suda (u daljem tekstu: VKS), ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine RS, kao članovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom. Izborne članove čine šest sudija sa stalnom sudijskom funkcijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, i dva ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje 15 godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta.
Znači, pravnička elita RS, najbolji od najboljih, bar tako bi trebalo biti, odnosno tako je propisano.
Nadležnost VSS uređena je članom 154. Ustava, prema kome VSS bira i razrešava sudije, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predsednika VKS i predsednika sudova, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika VKS i predsednika sudova, i vrši druge poslove određene zakonom.
Inače, niko ne očekuje da se članovi nekog tela (pa ni VSS) direktno bave tehničkim stvarima. Za to svako telo ima svoje stručne službe, koje recimo pripremaju tekstove akata i sl.
Zakonom o Visokom savetu sudstva (član 47.) propisano je da se za obavljanje stručnih, administrativnih i drugih poslova u okviru VSS obrazuje Administrativna kancelarija. Organizacija, poslovi i način rada Administrativne kancelarije bliže se uređuje aktom VSS (što je npr. pravilnik o čijim izmenama je ovde reč), dok se na prava i obaveze zaposlenih u Administrativnoj kancelariji primenjuju propisi koji uređuju položaj državnih službenika i nameštenika.
Ovde je reč o stručnosti svih zajedno. Jer institucije sistema moramo gledati kao celinu, ne kao pojedince koji ih čine. Npr. čudno je kako razne besmislene odredbe i akti prepuni tehničkih grešaka uopšte prođu put do usvajanja a niko ne primeti nelogičnosti bar. A šta nam to onda govori o radu cele instutucije koja neki akt donosi?
4. Umesto zaključka
Kako god, osnovni problem je uvek u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja), te nepoznavanju funkcionisanja pravnog sistema uopšte, a pogotovo pozitivnog zakonodavstva. Problem (koji je uzrok svega) na koji konstantno ukazujem je sistemski, ali, ovde teoretski ulazimo i u osnove našeg pravnog sistema, u sam pristup, od koga zavisi ne samo oblikovanje propisa nego i “stručnjaka” koje taj sistem iznedrava.
Onima koji se bave pravom može se preporučiti da prate i čitaju stručne radove posvećene ovim temama, i da se neprestano usavršavaju, ne samo na polju prava već i opštih znanja. I da nikako nezaborave na logiku, koliko god bilo nezahvalno govoriti o logičkim sposobnostima. Jer, postavljene premise uvek moraju davati konkluziju.
Inače, nije sramota ne znati nešto, niti pitati, niti angažovati nekog ko se razume, problem je samo neprofesionalno ponašanje. Jer, profesionalizam nekog lica podrazumeva, najpre kompetencije, odnosno, stručnost za obavljanje poslova koji su mu povereni (znanje + relevantno iskustvo), a zatim efikasnost (jednostavno, bez nepotrebnih komplikacija i troškova, ali brzo izvršavanje radnih zadataka i obaveza u rokovima), te volju da se svaki problem reši. A kako profesionalcima nije svojstvena sujeta (koja obično dolazi iz neznanja), profesionalizam podrazumeva i angažovanje drugih lica, stručnijih za pojedina pitanja kada je to potrebno.
Iako u svojim komentarima izbegavam da iznosim lične stavove i razmišljanja, ovde ću postaviti par pitanja, a koja se odnose na najavljene izmene Ustava. Da li je davanje neograničenih ovlašćenja VSS u vezi pravosuđa dobar put ako se želi obezbediti podela vlasti i funkcionisanje pravne države? Po mom mišljenju, predložene izmene Ustava ne obezbeđuju suštinu, jer i dalje onaj ko ima skupštinsku većinu i izvršnu vlast može da utiče na sudsku (izborom sudija). A nekako mi se čini da se ovim pravcem uspostavljaju nedodirljive kaste (staleži), nešto što je Platon zamišljao kao ideal države. Šta je sledeći korak? Zatvaranje kaste, nasleđivanje statusa…?
Ako govorimo o predstavničkoj demokratiji, zašto se svi ne birali direktno (kao pojedinci, a ne lista)? Počev od poslanika koji bi zastupali određenu izbornu jedinicu a ne političku grupaciju. I bilo bi dobro da recimo imaju svoju kancelariju gde bar jednom nedeljno primaju stranke (one koje predstavljaju, glasače iz svoje izborne jedinice). Znači, da odgovaraju biračima, da stvarno zastupaju njihov interes. A zašto se i sudije kao nosioci sudske vlasti (jedne od nezavisnih grana vlasti) i tužioci kao zastupnici javnog interesa (znači interesa svih) ne bi mogle birati direktno?
I šta uopšte znači stalnost sudijske funkcije? Da sudiju niko ne može pomeriti sa tog mesta, zauvek, bez obzira koja ga je vlast izabrala i šta čini (kako radi, koliko je efikasan) i koliko zna? Ili je suština da je nedodiljiv za vreme trajanja mandata, koliko god da mandat traje? A zašto ne ograničiti mandat, pa (jednom u 5, 7 ili 10 godina) proveriti da li taj sudija (ili tužilac) zaista ima poverenje onih koje predstavlja (naroda)? Jer presude se donose: „U ime naroda“, svaka počinje tako. Mislite malo o tome.
Na kraju ponoviću lični utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“. Na šta me sve zajedno podseća opisao sam na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima nama želim mnogo sreće, jer tamo gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz pravne baze „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com
