Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, 9. septembra 2015. godine, na svom zvaničnom sajtu objavilo je Stručno-metodološka objašnjenja za pripremu kontrolnih lista za inspekcijski nadzor, čija je svrha pomoć inspekcijama u pripremi kontrolnih lista (eng. check lists) koje spadaju među ključne dokumente kojima se izvršava Zakon o inspekcijskom nadzoru (“Sl. glasnik RS”, broj 36/2015, dalje: Zakon). Takođe su objavljena i Stručno-metodološka objašnjenja za koordinaciju i vršenje inspekcijskog nadzora u upravnim okruzima i jedinicama lokalne samouprave.
Sadržinu predmetnih dokumenata, usled njihove obimnosti i iz tehničkih razloga, nije moguće preneti u celini, te ćemo se potruditi da ukažemo na najvažnije informacije iznete u njima.
I Stručno-metodološka objašnjenja za pripremu kontrolnih lista za inspekcijski nadzor
1) Zakonska regulativa
Kontrolna lista je dokument koji sadrži spisak prioritetnih pitanja provere i drugih radnji za koje je inspekcija ovlašćena, određenih prema težini mogućih štetnih posledica u određenoj oblasti saglasno pravilima o proceni rizika, i predmet i obim provere.
Inspekcija je dužna da sačini kontrolne liste iz svoje oblasti inspekcijskog nadzora i da ih objavi na svojoj internet stranici (ne objavljuju se popunjene kontrolne liste sa podacima koji se odnose na konkretan izvršeni inspekcijski nadzor i utvrđeno stanje rizičnosti, zakonitosti i bezbednosti kod određenog subjekta, nego obrasci kontrolnih lista) i primenjuje u postupku redovnog inspekcijskog nadzora. Stručno mišljenje o predlozima kontrolnih lista, njihovih izmena i dopuna, daje koordinaciona komisija koja će u svom stručnom mišljenju naglasak staviti na pridržavanje pravila o tome kako se pravi funkcionalna kontrolna lista i njenu usklađenost sa zakonom i celokupnim sistemom.
Inspektor, postupajući u granicama predmeta inspekcijskog nadzora iz naloga za inspekcijski nadzor, preduzima one provere i druge radnje koje su sadržane u kontrolnoj listi. Druge provere i radnje na koje je ovlašćen inspektor može da preduzme ako u toku nadzora utvrdi da je neophodno da se one preduzmu radi potpunog utvrđivanja činjeničnog stanja i zakonitog i bezbednog poslovanja i postupanja, i to kada te provere i radnje nalažu razlozi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet. Ako utvrdi da preko toga postoji nezakonitost koja zahteva da se, saglasno delokrugu inspekcije, preduzmu hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po druga zakonom i drugim propisom zaštićena dobra, prava i interese (život ili zdravlje ljudi, imovina, prava i interesi zaposlenih i radno angažovanih lica, privreda, životna sredina, biljni ili životinjski svet, javni prihodi, nesmetan rad organa i organizacija, komunalni red, bezbednost), odnosno proceni da postoji rizik van kontrolne liste koji je visok ili kritičan – inspektor pokreće vanredan inspekcijski nadzor, koji je moguć i bez naloga za inspekcijiski nadzor, a što se mora obrazložiti u zapisniku o inspekcijskom nadzoru.
Kontrolna lista ne sadrži iscrpan spisak svih rizika i opasnosti, nezakonitosti ili nedostataka koji se mogu javiti, tako da inspektor u izuzetnim, visokorizičnim situacijama kada su ugrožene vitalne vrednosti, može i treba da postupi preventivno i/ili korektivno, u skladu sa propisanim ovlašćenjima, tako da se zaštite te vrednosti. Sadržina kontrolne liste i činjenice konstatovane u njoj moraju biti overene potpisom inspektora i nadziranog subjekta, odnosno prisutnog lica. Inspekcija, po potrebi, a najmanje dva puta godišnje preispituje sadržinu kontrolne liste i ukoliko utvrdi da je to opravdano, menja je i dopunjava.
Nadzirani subjekat može dostaviti inspekciji izveštaj o samoproveri ispunjenosti zahteva iz kontrolne liste i samoproceni rizika („samoinspekcija“), koje je sproveo saglasno sadržini kontrolne liste i pravilima o proceni rizika. Uz ovaj izveštaj, nadzirani subjekat inspekciji prilaže i odgovarajuću dokumentaciju, odnosno drugi materijal (fotografije i dr.) kojim se potkrepljuju nalazi iz izveštaja. Nadzirani subjekti sačinjavaju izveštaj o samoproveri ispunjenosti zahteva iz kontrolne liste i samoproceni rizika prema svom najboljem znanju, umeću i pravilima struke, postupajući sa dužnom pažnjom, u dobroj veri, savesno i pošteno. Ovaj izveštaj ne zamenjuje niti isključuje postupanje inspektora u skladu sa zakonom i drugim propisom, ali kada je pravilno i stručno sačinjen, može dosta da pomogne inspekciji u utvrđivanju činjenica, rizika i stanja stvari i postupak učini ekonomičnijim i efikasnijim.
S druge strane, lažno prikazivanje ili prikrivanje činjenica u ovom izveštaju, u cilju dovođenja inspekcije u zabludu u pogledu ispunjenosti zahteva iz kontrolne liste i procene rizika kod nadziranog subjekta, podleže pravnim posledicama zbog sastavljanja isprave neistinite sadržine radi dovođenja nadležnog organa u zabludu i stavljanja nadziranog subjekta u povoljniji položaj. Pravne posledice uključuju povećanje verovatnoće nastanka štetnih posledica u okviru procene rizika kod tog nadziranog subjekta.
Inspektor je dužan da u pisanom obliku obaveštava nadziranog subjekta o predstojećem inspekcijskom nadzoru, najkasnije tri radna dana pre početka nadzora, te da ovo obaveštenje sadrži i podatke o internet stranici na kojoj je dostupna kontrolna lista. Kontrolna lista, po završetku inspekcijskog nadzora, čini sastavni deo zapisnika.
Pomoću kontrolnih listi procenjuje se stepen rizika i meri se nivo usklađenosti poslovanja i postupanja nadziranih subjekata sa zakonom i drugim propisom, što predstavlja jedan od pokazatelja delotvornosti inspekcijskog nadzora.
Prelaznim odredbama Zakona je utvrđeno da će inspekcija sačiniti obrasce kontrolnih lista i objaviti ih na svojoj internet stranici u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. Kaznenim odredbama Zakona propisano je da će se novčanom kaznom od 120.000 do 150.000 dinara kazniti za prekršaj rukovodilac inspekcije ako inspekcija ne sačini kontrolne liste iz svoje oblasti inspekcijskog nadzora, ne primenjuje ih i ne objavi ih na svojoj internet stranici. U pitanju, svakako, nisu popunjene kontrolne liste sa podacima koji se odnose na konkretan izvršeni inspekcijski nadzor i utvrđeno stanje rizičnosti, zakonitosti i bezbednosti kod određenog subjekta, nego su u pitanju obrasci kontrolnih lista.
2) Svrha i cilj kontrolne liste
Cilj Zakonodavca i inspekcije je da se, preventivnim delovanjem ili nalaganjem mera, obezbedi zakonitost i bezbednost poslovanja i postupanja privrednih i drugih nadziranih subjekata i spreče ili otklone štetne posledice po zakonom i drugim propisom zaštićena dobra, prava i interese (život i zdravlje ljudi, životna sredina, biljni i životinjski svet, tržište, imovina, javni prihodi i dr), odnosno da se delotvorno upravlja javnim rizicima.
Nadzirani privredni subjekti traže veću sigurnost, predvidivost i izvesnost u pravnim odnosima i odnosima sa inspekcijama i državom uopšte, kako bi unapred znali kako treba da postupe, koja su njihova prava, obaveze i odgovornosti, šta da očekuju da će inspekcija od njih tražiti i šta tačno u stvarnosti znači slovo zakona. Istovremeno, oni traže i veću fleksibilnost i elastičnost u tim odnosima, koja omogućava regulatorno i kontrolno prilagođavanje posebnostima određenog slučaja, primenu smislenog umesto formalnog tumačenja zakona od strane inspektora i uvažavanje različitosti situacija koje se javljaju i mogu javiti u praksi. Naročit problem predstavljaju neujednačena tumačenja zakona i drugih propisa od strane inspekcija, koja dovode do pravne nesigurnosti i neizvesnosti, stvaraju nepotrebne finansijske izdatke i kompromituju zakonska rešenja.
Objavom i dostupnošću kontrolnih listi deluje se preventivno, edukativno i informativno, pomaže nadziranim subjektima da unapred tačno znaju koje su njihove obaveze i šta treba da urade da bi svoje poslovanje i postupanje uskladili sa propisima i sprečili štetu, i šta će konkretno inspektor da kontroliše. Savremeni inspekcijski nadzor je zasnovan na proceni rizika i upravljanju rizicima. Putem nalaza dobijenih pomoću kontrolnih listi procenjuje se rizik u toku vršenja inspekcijskog nadzora i omogućava upravljanje rizikom. Uz pomoć kontrolnih listi ostvaruje se ujednačavanje inspekcijske prakse i standardizacija inspekcijskog nadzora – standardizacija procedura, predmeta i nalaza.
Kontrolne liste su podsetnik za inspektora šta da kontroliše, ali nisu samo to, već su i instrument procene rizika, utvrđivanja činjeničnog stanja i pravilnog vršenja ovlašćenja slobodne (diskrecione) ocene u inspekcijskom nadzoru. U kontrolnoj listi treba da bude sadržano kolektivno (institucionalno) znanje i iskustvo inspekcije. Pomoću njih se meri usklađenost subjekata sa propisima i ustanovljava stanje zakonitosti i bezbednosti u oblasti, te dobija valjan osnov iz prakse za promenu propisa čija rešenja nisu dobra ili, pak, za promenu same inspekcijske prakse, tumačenja propisa i vršenja ovlašćenja slobodne ocene. Imajući u vidu sve navedeno, zakonodavac je poverio inspekcijama diskreciono ovlašćenje da, prema proceni rizika i svom specifičnom znanju i iskustvu, naprave kontrolne liste na institucionalnom nivou.
3) Pravilna priprema kontrolne liste
Kontrolne liste treba da budu strukturirane u obliku pitanja i odgovora, odnosno zahteva koji je potrebno ispuniti da bi poslovanje i postupanje bilo zakonito i bezbedno, i podobne za praktičnu upotrebu. Pitanja – zahtevi treba da budu koncizni, jezgroviti, jasni i razumljivi („čitljivi“) za korisnike. Pitanja i odgovore iz kontrolne liste treba grupisati prema srodnosti po odgovarajućim celinama. Redosled celina i pitanja bi valjalo da sledi njihovu bitnost i rizičnost – od bitnijeg i rizičnijeg ka manje bitnom i rizičnom.
Prilikom pravljenja kontrolne liste treba krenuti od iskustva inspekcije, koje najbolje pokazuje koji stepen rizika preovalđuje u primeni određenog zakona i drugog propisa i koja i kakva štetna posledica u praksi nastaje ili ne nastaje. Pored iskustva inspekcije i propisa, u pripremi kontrolne liste valja koristiti i instrukcije i uputstva, standarde i srodne dokumente, vodiče i smernice dobre prakse, stručnu literaturu, dostignuća i saznanja struke i nauke, službena i stručna mišljenja, praktične savete stručnjaka, komparativnu praksu, priručnike i metodologije, kao i druge srodne dokumente i druge relevantne informacije, saglasno oblasti koja je u pitanju. Korisno je više puta proveriti i preispitati nacrt kontrolne liste pre utvrđivanja njenog konačnog predloga i slanja Koordinacionoj komisiji na mišljenje, nakon čijeg pozitivnog mišljenja je kontrolna lista utvrđena kao konačna i spremna za objavljivanje.
Pravilnom primenom kontrolne liste se ostvaruje njena usredsređenost na ozbiljne rizike i postiže njena praktična vrednost i upotrebljivost, i omogućava da inspekcija postigne bolje rezultate. Jedna od zamki u pripremi kontrolnih listi je da one imaju tendenciju da postanu preobimne i preopširne, sa velikim brojem stavki, među kojima su i one koje ne treba tu da stoje. Time se gubi praktična upotrebljivost kontrolne liste, što je njeno osnovno svojstvo. Na taj način se onemogućava ili znatno otežava korišćenje kontrolne liste, a time i utvrđivanje činjeničnog stanja i stepena rizika, te posledično pravilno izricanje preventivnih i korektivnih mera i preduzimanje drugih mera i radnji na koje je inspektor ovlašćen. U tim slučajevima, preporučljivo je razdeliti materiju i, umesto jedne, bolje je napraviti dve ili više kontrolnih listi, te koncizno i jezgrovito formulisati pitanja, tako da nema nepotrebnih ponavljanja i navoda koji se razumno podrazumevaju, a nepotrebne stavke treba izbrisati.
Kod jednostavnijih, odnosno manje složenih pitanja, gde je odgovor po prirodi stvari evidentan – odgovor je: „da“ ili „ne“. Kod složenijih pitanja, kontrolnom listom nudi se više odgovora na pitanja, sa opisom koji odgovara određenom činjeničnom stanju, uobličenih prema odgovarajućim kriterijumima i obeležjima. Pojedine kontrolne liste se mogu osmisliti tako da odgovori na prethodna pitanja uslovljavaju odgovore na potonja pitanja (iskazano rečima tipa: „Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan / odričan“). Negativni odgovori nose nula bodova, dok se za potpuno potvrdan odgovor daje najveći utvrđeni broj bodova. Za odgovore na složenija pitanja, gde se nudi više odgovora na pitanja, bodovi se dodeljuju u zavisnosti od odgovora u rasponu od najmanjeg do najvećeg utvrđenog broja bodova.
Na osnovu broja bodova određuje se stepen rizika, prema definisanim rasponima u broju bodova za svaki stepen. Kada inspekcija oceni da je to opravdano, stepenu rizika određenom prema broju bodova može se dodeliti ponder prethodno utvrđen u skladu sa značajem određene celine, podoblasti i oblasti, kako bi procena rizika pomoću kontrolne liste u najvećoj mogućoj meri izbegla zamke statistike i odgovarala stvarnom stanju rizika. Prema utvrđenom činjeničnom stanju i stepenu rizika inspektor izriče srazmerne preventivne i korektivne mere, i preduzima druge mere i radnje na koje je ovlašćen, tako da se rizikom delotvorno upravlja.
Kontrolne liste će biti deo jedinstvenog informacionog sistema za inspekcije, čije uspostavljanje je predviđeno Zakonom i Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu („Službeni glasnik RS“, broj 142/14).
Utvrđene kontrolne liste treba preispitivati i menjati po potrebi, posebno kada inspekcijska praksa ukaže na potrebu za tim, kada se menjaju društveno-ekonomske okolnosti, uvode nove tehnologije, metodi i sl. i donose novi propisi, odnosno menjaju i dopunjavaju važeći propisi.
Pravilna priprema kontrolnih listi nije dovoljna za njihovu pravilnu primenu, jer je potrebno obučiti inspektore o tome kako se koristi kontrolna lista i o njoj informisati privredne i druge nadzirane subjekte.
