Nakon sprovedenog postupka kontrole Zaštitnik građana konstatuje da Ministarstvo unutrašnjih poslova nije u zakonom propisanoj formi odlučilo o zahtevu za trajni premeštaj na drugo radno mesto policijskog službenika, čime je povredilo Ustavom garantovano pravo pritužioca na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo.
Jedini način na koji MUP u navedenoj situaciji ne sme da postupi je da se stavi u ulogu prve i poslednje instance koja zahtev razmatra, uskraćujući pritužiocu ustavno i zakonsko pravo da drugostepeni organ u postupku po žalbi preispita stav organa uprave kojim mu se osporava određeno pravo, ukazuje Zaštitnik građana, te uputio preporuku MUP-u, odnosno nadležnoj organizacionoj jedinici da bez odlaganja, odgovarajućim upravnim aktom odluči o zahtevu pritužioca. Takođe, MUP će u budućem radu podneske policijskih službenika kvalifikovati prema njihovoj sadržini i pravilnom primenom pozitivnih zakonskih propisa, mera i aktivnosti iz svoje nadležnosti, kao i odlučivati u zakonom propisanoj formi.
Ocenjujući navode iz pritužbe i priloženu dokumentaciju, te činjenicu da je u konkretnom slučaju reč o primeni republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata i povredi principa dobre uprave, Zaštitnik građana je dana 07. 09. 2022. godine, doneo zaključak o pokretanju ispitnog postupka 3310-291/22 del. br. 23065 kojim je od Ministarstva unutrašnjih poslova zatražio izjašnjenje da li je u formi upravnog akta odlučeno o zahtevu pritužioca od 30. 06. 2022. godine za trajni premeštaj u okviru MUP, ukoliko je odgovor potvrdan da dostave dokaz o toj činjenici, a ukoliko nije, da Zaštitnika građana obaveste o razlozima nepostupanja po zahtevu pritužioca u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku.
Ministarstvo unutrašnjih poslova, Sekretarijat, Odeljenje za obradu podataka, pritužbe i saradnju sa nezavisnim telima, dostavilo je Zaštitinku građana izjašnjenje 02/4 broj 072/…/22-2 od 29. 09. 2022. godine kojim je osporilo osnovanost pritužbe policijskog službenika AA. U svom izjašnjenju kontrolisani organ je naveo da su tačni navodi da je policijski službenik podneo pisani zahtev (zahteve) za premeštaj na drugo radno mesto, a da je diskreciono pravo načelnika Policijske uprave (u skladu sa najboljim interesima službe) da odlučuje o potrebi za popunjavanjem određenog radnog mesta shodno organizacionim potrebama. Kada je u pitanju zahtev pritužioca, procenjeno je da je veća potreba da radno mesto imenovanog ostane popunjeno u odnosu na popunjavanje radnog mesta za koje je imenovani tražio premeštaj. Zaključeno je da je imenovani obavešten o nemogućnosti ispunjavanja njegovog zahteva, ali da nije bilo potrebe za odlučivanjem u skladu sa ZUP-om.
Članom 3. stav 1. Ustava Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 98/2006 i 115/2021) vladavina prava određena je kao neotuđiva pretpostavka Ustava, koja počiva na neotuđivim ljudskim pravima. Članom 36. Ustava zajemčena je jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (stav 1.), pri čemu je propisano da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (stav 2.)
Članom 7. Zakona o državnoj upravi (“Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 – dr. zakon) propisano je da su organi državne uprave samostalni u vršenju svojih poslova, i rade u okviru i na osnovu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata. Članom 10 stav 1. Zakona o državnoj upravi propisano je da su, kada rešavaju u upravnom postupku i preduzimaju upravne radnje, organi državne uprave dužni da koriste ona sredstva koja su za stranku najpovoljnija ako se i njima postižu svrha i cilj zakona. Članom 17. stav 1. Zakona o državnoj upravi propisano je da organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte.
Članom 5. stav 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2016 i 95/2018 – autentično tumačenje) propisano je da organ postupa na osnovu zakona, drugih propisa i opštih akata, a stavom 2. da kada postupa u upravnoj stvari, organ vodi računa i o ranijim odlukama donetim u istim ili sličnim upravnim stvarima.
Članom 6. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da organ može da ograniči pravo stranke ili da utiče na njen pravni interes samo postupanjem koje je neophodno da se njime ostvari svrha propisa i samo ako ta svrha ne može da se ostvari drukčijim postupanjem kojim bi se manje ograničavala prava ili u manjoj meri uticalo na pravni interes stranke.
Članom 7. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da je organ dužan da omogući stranci da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, ali ne na štetu prava i pravnih interesa trećih lica, niti javnog interesa.
Članom 8. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje i neukost stranke i drugog učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja im pripadaju.
Članom 9. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da je organ dužan da strankama omogući da uspešno i celovito ostvare i zaštite prava i pravne interese.
Članom 10. stav 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da je organ dužan da pravilno, istinito i potpuno utvrdi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pravilno postupanje u upravnoj stvari, a stavom 2. da ovlašćeno službeno lice odlučuje po svom uverenju koje činjenice uzima kao dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.
Članom 13. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu, odnosno ako organ u upravnoj stvari nije odlučio u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu, ako zakonom nije drukčije propisano.
Članom 91. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da je postupak pokrenut zahtevom stranke kada organ primi zahtev stranke.
Članom 136. stav 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je da se rešenjem odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke i da se rešenje donosi i u drugim slučajevima koji su ovim zakonom određeni.
Članom 145. stav 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP) propisano je izdavanje rešenja, donošenje i obaveštavanje stranke o donetom rešenju, a stavom 2. da kada je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka.
Članom 140. Zakona o državnim službenicima (“Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 81/2005 – ispr., 83/2005 – ispr., 64/2007, 67/2007 – ispr., 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017, 95/2018 i 157/2020) propisano je da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno. Rukovodilac može pismeno da ovlasti državnog službenika koji ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i najmanje pet godina radnog iskustva u struci, da umesto njega odlučuje o pravima i dužnostima državnih službenika. Ovlašćenje može biti ograničeno po sadržini i trajanju.
Pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje se zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu.
Članom 193. Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 – odluka US, 113/2017 i 95/2018 – autentično tumačenje) propisano je da se zaposlenom u pisanom obliku dostavlja rešenje o ostvarivanju prava, obaveza i odgovornosti, sa obrazloženjem i poukom o pravnom leku, osim u slučaju iz člana 172. ovog zakona.
Članom 2. Zakona o policiji (“Sl. glasnik RS”, br. 6/2016, 24/2018 i 87/2018) propisano je da su unutrašnji poslovi zakonom utvrđeni poslovi državne uprave, koje obavlja Ministarstvo, a čijim obavljanjem se ostvaruje i unapređuje bezbednost građana i imovine, pruža podrška vladavini prava i obezbeđuje ostvarivanje Ustavom i zakonom utvrđenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, kao i drugi, sa njima povezani poslovi iz utvrđenog delokruga i nadležnosti Ministarstva.
Član 2. Posebnog kolektivnog ugovora za policijske službenike (“Sl. glasnik RS”, br. 62/2019, 62/2020 – Aneks I i 81/2021 – Aneks II) propisuje da policijski službenik, u smislu Ugovora, je lice koje je u radnom odnosu u Ministarstvu unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: Ministarstvo), u statusu ovlašćenog službenog lica i lica na posebnim dužnostima, u skladu sa Zakonom o policiji.
Poslodavac, u smislu Ugovora je Republika Srbija, a prava i dužnosti poslodavca u ime Republike Srbije vrši ministar unutrašnjih poslova.
Nakon sprovedenog postupka kontrole, Zaštitnik građana konstatuje da Ministarstvo unutrašnjih poslova, nije u zakonom propisanoj formi odlučilo o zahtevu za trajni premeštaj na drugo radno mesto policijskog službenika AA čime je povredilo Ustavom garantovano pravo pritužioca na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo.
Zakonom o opštem upravnom postupku propisano je da upravni postupak pokreće nadležni organ, po službenoj dužnosti ili povodom zahteva stranke. Zakonom o državnim službenicima propisano je da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno. Zakonom o radu propisano je da se zaposlenom u pisanom obliku dostavlja rešenje o ostvarivanju prava, obaveza i odgovornosti, sa obrazloženjem i poukom o pravnom leku.
Pritužilac je podneo 02. 10. 2020. godine, 01. 04. 2021. godine i 30. 06. 2022. godine identične zahteve za trajni premeštaj u okviru MUP, a o njegovim zahtevima nije odlučeno u formi upravnog akta, već u formi obaveštenja MUP, Direkcija policije, PU Kraljevo, br. 112.2-…/20 od 02. 11. 2020. godine, 112.2-…/20 od 28. 04. 2021. godine i br. 112.2-…/20-3 od 05. 07. 2022. godine, iz kojih se zaključuje da se njegovom zahtevu (istovetnim zahtevima) ne može udovoljiti.
Razmatrajući napred navedeno činjenično stanje, Zaštitnik građana prilikom ocene zakonitosti i pravilnosti rada Ministarstva unutrašnjih poslova uzima u obzir navode pritužbe sa prilozima i izjašnjenje MUP 02/4 broj 072/…/22-2 od 29. 09. 2022. godine, u kojem je kontrolisani organ potvrdio navode pritužbe, ali i ostao pri svom stavu da je pritužiocu odgovoreno da se njegovim zahtevima ne može udovoljiti kao i da nije potrebno donositi upravni akt.
Zaštitnik građana ne prihvata stavove koje je Ministarstvo unutrašnjih poslova, navelo u svom izjašnjenju nalazeći da nisu pravno utemeljeni.
Zakonom o opštem upravnom postupku propisano je da upravni postupak pokreće nadležni organ, po službenoj dužnosti ili povodom zahteva stranke. Pritužilac – policijski službenik se obratio MUP zahtevom/zahtevima za trajni premeštaj na drugo radno mesto u okviru MUP. Na zahteve pritužioca odgovoreno je obaveštenjima MUP, Direkcija policije, PU Kraljevo, br. 112.2-…/20 od 02. 11. 2020. godine, 112.2-…/20 od 28. 04. 2021. godine i br. 112.2-…/20-3 od 05. 07. 2022. godine u kojima nije jasno navedeno da su zahtevi pritužioca odbijeni, tri akta nisu doneta u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, Zakonom o policiji, Zakonom o državnim službenicima i Zakonom o radu, već u formi slobodne sadržine u kojima je izraženo mišljenje o osnovanosti zahteva, a nije odlučeno o zahtevu.
Nejasno je zbog čega Ministarstvo unutrašnjih poslova naglašava da u ovom slučaju nema mesta postupanju u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku (kada je u pitanju odlučivanje po zahtevu u formi rešenja) imajući u vidu da je organu uprave MUP, pritužilac postavio zahtev o čijoj osnovanosti očekuje odluku. Neprihvatljivo je da organ povodom podnetog zahteva ne donese rešenje u kojem će biti jasno navedeno da li je pritužiočev zahtev usvojen ili ne, već da se po zahtevu prividno odlučuje dopisom u kojem je navedeno „Vašem zahtevu nije moglo biti udovoljeno…“. Ukoliko Ministarstvo unutrašnjih poslova, pak, smatra da pritužiočev zahtev ne nalazi utemeljenje u važećim materijalnim propisima, stoji mu na raspolaganju mogućnost da ga odbije rešenjem, a pritužioca pouči o mogućnosti da rešenje pobija žalbom (član 151. stav 1. ZUP-a).
Jedini način na koji Ministarstvo unutrašnjih poslova u navedenoj situaciji ne sme da postupi je da se stavi u ulogu prve i poslednje instance koja zahtev razmatra, uskraćujući pritužiocu ustavno i zakonsko pravo da drugostepeni organ u postupku po žalbi preispita stav organa uprave kojim mu se osporava određeno pravo. Iz sadržine obaveštenja Ministarstva unutrašnjih poslova, zaključuje se da je pritužiočev zahtev odbijen. Propust Ministarstva unutrašnjih poslova sastoji se u tome što svoj stav nije uobličilo u zakonom propisanu formu, već ga je pritužiocu saopštilo u vidu dopisa slobodne sadržine, bez uputstva o pravnom sredstvu.
Pozitivni propisi i načela dobre uprave zahtevaju od organa koji vrše javna ovlašćenja da postupaju po zahtevima – da ih u skladu sa zakonom odbace, ili da ih usvoje ili odbiju, i to u najkraćem mogućem roku. Standard dobre uprave ne dozvoljava nečinjenje i pasivnost, već traži aktivan, angažovan stav organa uprave prema obavljanju poslova iz svog delokruga i zakonito vršenje tih poslova radi ostvarivanja cilja zbog koga su organu data javna ovlašćenja. Standard dobre uprave, takođe, ne dozvoljava organima uprave da se stave u ulogu isključivog arbitra o pravima i obavezama građana, niti da im uskrate mogućnost preispitivanja odluka u žalbenom postupku i/ili upravnom sporu.
Zaštitnik građana smatra nužnim da Ministarstvo unutrašnjih poslova, svoje postupanje u svim poslovima iz delokruga svoje nadležnosti uvede u okvire upravnog postupka, primenjujući Zakon o opštem upravnom postupku.
Takođe je potrebno da Ministarstvo unutrašnjih poslova u budućem radu podneske policijskih službenika kvalifikuje prema njihovoj sadržini, a kada utvrdi da se podneskom traži priznavanje određenog prava, da takav podnesak tretira kao zahtev i o njemu odluči u zakonom propisanoj formi. Ne može se prihvatiti praksa organa uprave da kroz privid ostvarivanja komunikacije sa policijskim službenicima kojima je poslodavac Republika Srbija ne odlučuje o njihovim zahtevima u formi rešenja, već izražava mišljenje o osnovanosti zahteva u formi dopisa ili obaveštenja. Takvo postupanje dovodi do povrede Ustavom garantovanog prava na jednaku zaštitu prava i pravno sredstvo i izaziva pravnu nesigurnost.
Izvor: Izvod iz propisa i odluke je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
Izvor: Sajt Zaštitnika građana Republike Srbije (www.ombudsman.rs).