NAPOMENA: Kako je nakon objave ovog komentara izvršena izmena propisa, autor je napisao novi komentar o istoj temi „Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?“ koji je aktuelan. Takođe, pitanjima u vezi ovlašćenja i postupaka koje pripadnici komunalne milicije sprovode zbog zaustavljanja i parkiranja vozila na javnim površinama autor se bavio u „Kada postoji ometanje korišćenja površine parkiranjem?, Šta je problem sa „okom sokolovim“?, Da li je u pravu važna i logika?, Zašto je znanje važno?, Šta je to vladavina prava?“.
Iako smo se već bavili nadležnostima Komunalne policije u vezi saobraćajnih prekršaja, zbog velikog broja pitanja koja dobijamo, moramo se dodatno pozabaviti izricanjem kazni za nepropisno parkiranje i zaustavljanje vozila od strane Komunalne policije, jer se takva situacija neprestano ponavlja, pre svega u Beogradu ali i u drugim gradovima u Republici Srbiji koji imaju organizovanu Komunalnu policiju kao službu gradske uprave.
Reč je o tome, da Komunalna policija konstantno čini istu stvar, uzima ovlašćenja koja joj ne pripadaju i nepravilno primenjuje propise. Dešava se da prekršajni sud (ukoliko slučaj završi na sudu) ne kažnjava okrivljena lica, bilo oslobađanjem od odgovornosti bilo iznalaženjem „solomonskih“ rešenja, obustavljanjem postupaka zbog tehničkih propusta ili izricanjem opomena, ali da suština problema ostaje nerešena. Situacija se pogoršala pojavom mogućnosti izdavanja prekršajnog naloga i plaćanja polovine kazne. Većina okrivljenih sada a priori prihvata da prizna odgovornost jer im se umanjenje kazne za polovinu čini kao ušteda. Ali, zašto plaćati i jedan dinar ako nema osnova za to?
Ovde se u suštini radi o striktnom poštovanju zakona i obavezi da svako radi svoj posao za koji je ovlašćen. Ko je kriv, taj treba i da snosi odgovornost, o tome spora nema, ali samo za ono za šta je kriv, i da se kažnjavanje sprovede u zakonitom postupku.
Zakon se mora poštovati od strane svih, pa i onih koji si ovlašćeni da kontrolišu postupanja drugih. A to što se nešto „obično tako radi“ ne znači da je pravilno i zakonito. U nekim gradovima, o čemu autor ovog teksta ima lična saznanja, Komunalna policija ne pravi takve „greške“, dok ih u Beogradu na primer, koji je najveći, što znači najveći je potencijalni broj prekršaja, pravi.
1. Opis događaja i postupak Komunalne policije
U konkretnom postupku koji je ovde uzet kao primer, Komunalna policija je izdala prekršajne naloge za plaćanje kazne na pravno lice i odgovorno lice u njemu zbog „ostavljanja vozila na kolovozu“. Ovde je potpuno nebitno što je u pitanju pravno lice. Komunalna policija nema ovlašćenja ni kada je u pitanju fizičko lice. Slučaj je završio na sudu jer je podnet zahtev za sudsko odlučivanje, ali pitanje ostaje, da li Komunalna policija može da kažnjava u ovom slučaju? Ako se držimo zakona nikako ne može. Zašto?
Da prvo vidimo kako u praksi izgleda prekršajni nalog izdat od strane Komunalne policije u Beogradu.
U konkretnom slučaju, izdata su dva naloga, na pravno lice i na odgovorno lice u pravnom licu, i to (citiramo sadržaj naloga i ono što je upisano u njemu) od strane Gradske uprave grada Beograda – Komunalna policija, a izdao ih je jedan komunalni policajac (označićemo ga sa X). U oba naloga je navedeno da se povodom istog prekršaja izdaje i drugom licu prekršajni nalog i navedeni su nepotpuni brojevi naloga (gde se misli verovatno na poslednje cifre brojeva obrasca naloga). Navedenim nalozima okrivljenim licima u izrečene kazne, pravnom licu od 50.000,00 din. a odgovornom licu od 5.000,00 din. jer su učinila prekršaj iz prekršaj iz člana 23. stav 1. Odluke o komunalnom redu („Sl. list grada Beograda“, br. 10/2011, 60/2012 i 51/2014).
Prema činjeničnom opisu iz naloga (citat): „ dana […] . u […] u […], zato što je ostavljeno kombi vozilo marke […], na javnoj površini – kolovozu, čime je ometalo druge učesnike u saobraćaju kao i vozila GSP-a“.
Navedeno je da je prekršaj otrkriven: „uvidom u dokumetaciju“.
Kao dokazi navedeni su (doslovno): služb. bel. br. […] i fotodok. br. […].
Za prekršajni postupak je nebitna činjenica što je opis događaja generalno i načelno tačan, jer prekršajna odgovornost okrivljenih lica u vezi sa opisanim događajem ne postoji iz sledećih razloga:
- Nije jasno kakav je prekršaj u pitanju, odnosno čime je propisan, niti je prekršaj predviđen propisom na osnovu kod je prekršajni nalog izdat;
- Prekršajni postupak je nezakonit jer Komunalna policija nije organ nadležan za kažnjavanje niti bilo kakvo postupanje u konkretnom slučaju, a takođe su povređene i procesne odredbe – postupak;
- Postupak se vodi protiv lica protiv kojih se po zakonu ne može voditi, niti se po zakonu pravno lice i odgovorno lice mogu kazniti za taj prekršaj;
- Ne postoji prekršajna odgovornost okrivljenih lica u smislu zakona (nema krivice).
Napominjemo da, nije potrebna kumulacija gore navedenog, već je svaki razlog pojedinačno dovoljan da se prekršajni postupak protiv okrivljenih lica obustavi odnosno da se oslobode odgovornosti.
Zato idemo redom, po stavkama. Ovde ćemo samo napomenuti (nećemo obrazlagati razlog pod 4.), da čak i u situacijama kada je učinjen prekršaj predviđen propisom, i kada ga je učinilo lice koje može odgovarati za taj prekršaj, i kada je postupak sproveo nadležni organ, za postojanje prekršajne odgovornosti potrebno je dokazati da postoji krivica okrivljenih lica (umišljaj ili nehat), o čemu je već bilo mnogo reči u nekim ranijim tekstovima, te se zbog toga nećemo time posebno baviti.
2. Propisanost prekršaja
Komunalni policajac je konstatovao u nalogu da je vozilo „ostavljeno“. Veoma je bitna ova formulacja da je vozilo „ostavljeno“. Naime, u konkretnom slučaju vozilo je moglo biti samo zatečeno, kao parkirano ili zaustavljeno (postoji posebna zakonska definicija svakog pojma). Termin „ostavljen“ podrazumeva nešto drugo, da vozilo stoji duže vreme bez vozača ili vlasnika, znači bez nadzora nekog lica, te da se o vozilu niko ne stara, tj. da je napušteno. Pitanje je, kako je to tačno predmetno vozilo „ostavljeno“? Značaj ove formulacije će doći do izražaja kasnije.
Pitanja vezana za saobraćaj regulisana su Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014 i 96/2015-dr.zakon) – u daljem tekstu: ZOBS, a ne nekim drugim. Tim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu njega, jedino se uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju, kao i druga pitanja koja se odnose na uključujući i pitanja zaustavljanja i parkiranja vozila, o čemu ćemo još govoriti kasnije. Za sada je jedino bitno da se odlukom lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može propisivati ništa što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim) pa ni ZOBS. Ono što je ovde važno je da ZOBS (a ne neki drugi propis) propisuje prekršaje u vezi kretanja i zaustavljanja vozila, kao i ovlašćenja državnih organa u vezi s tim.
Dakle, na početku ZOBS u članu 7. daje definicije pojmova vezanih za saobraćaj, od kojih ćemo navesti samo neke bitne za ovo izlaganje.
Tačka 1) stava 1. člana 7. ZOBS kaže da je saobraćaj kretanje vozila i lica na putevima, čije je ponašanje uređeno u cilju njegovog bezbednog i nesmetanog odvijanja.
Tačka 2) stava 1. člana 7. ZOBS kaže da je put izgrađena, odnosno utvrđena površina koju kao saobraćajnu površinu mogu da koriste svi ili određeni učesnici u saobraćaju, pod uslovima određenim zakonom i drugim propisima, dok tačka 7) istog stava kaže da je ulica javni put u naselju koji saobraćajno povezuje delove naselja. Prema tački 10) istog stava kolovoz je deo puta namenjen prvenstveno za kretanje vozila.
Tačka 71) stava 1. člana 7. ZOBS kaže da je zaustavljanje vozila svaki prekid kretanja vozila na putu u trajanju do tri minuta, pri čemu vozač ne napušta vozilo, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj a tačka 72) da je parkiranje vozila svaki prekid kretanja vozila, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj, koji se ne smatra zaustavljanjem.
U ZOBS dakle nema definicije „ostavljanja vozila“, niti šta znači ostaviti vozilo, jedino tačka 89) stava 1. člana 7. kaže da je odbačeno vozilo ono vozilo na putu koje je vidno zapušteno i koje nije registrovano.
Član 66. ZOBS u stavu 1. definiše da vozač ne sme da zaustavi ili parkira (a ne ostavi) vozilo:
1) na pešačkom prelazu i na prelazu biciklističke staze preko kolovoza kao i na odstojanju, odnosno rastojanju manjem od pet metara od tih prelaza,
2) na prelazu puta preko železničke pruge, odnosno tramvajskih šina i na rastojanju, odnosno odstojanju manjem od pet metara od prelaza, kao i u blizini železničke pruge, odnosno tramvajskih šina, ako se time sprečava saobraćaj vozila koja se kreću po šinama,
3) na raskrsnici i na odstojanju, odnosno rastojanju manjem od pet metara od najbliže ivice poprečnog kolovoza,
4) u tunelu, u podvožnjaku, u galeriji, na mostu, na nadvožnjaku,
5) u blizini vrha prevoja ili u krivini gde je preglednost puta nedovoljna ili se obilaženje vozila ne može izvršiti bez opasnosti,
6) na delu puta gde bi širina slobodnog prolaza od zaustavljenog ili parkiranog vozila do neisprekidane uzdužne linije na kolovozu, suprotne ivice kolovoza ili prepreke na putu bila manja od tri metra,
7) na mestu na kome bi zaklanjalo saobraćajni znak,
8) na biciklističkoj stazi, odnosno traci,
9) na stajalištu za vozila javnog saobraćaja i na odstojanju, odnosno rastojanju manjem od 15 metara ispred i iza oznake na kolovozu kojim je stajalište označeno,
10) na putu na kome su kolovozne trake fizički odvojene, osim ako je to dozvoljeno saobraćajnim znakom,
11) iznad priključka na vodovodnu mrežu i ulaza u kanalizaciju ili drugu mrežu komunalnih službi,
12) na mestu na kome bi se onemogućio pristup drugom vozilu radi parkiranja ili izlazak nekom već parkiranom vozilu,
13) na trotoaru, osim ako je to dozvoljeno (regulisano) saobraćajnom signalizacijom, i ako na trotoaru, kada je vozilo parkirano, ostane slobodan prolaz za pešake najmanje širine 1,60 metara, koji ne sme biti uz ivicu kolovoza,
14) na pešačkoj stazi, odnosno na delu trotoara koji je namenjen za kretanje lica sa posebnim potrebama,
15) na trgovima, na pešačkoj zoni i protivpožarnom putu,
16) na pristupnoj saobraćajnici, kolskom prolazu između stambenih zgrada, odnosno prolazima u blokovima naselja,
17) na saobraćajnicima van uličnih parkirališta koje povezuju parking prostore i stambene zgrade sa drugim saobraćajnicama,
18) na kolskom ulazu, odnosno izlazu iz zgrade, dvorišta ili garaže,
19) na saobraćajnoj traci za uključivanje, isključivanje, zaustavnoj traci, saobraćajnoj traci za vozila javnog prevoza i tramvajskoj baštici,
20) na parking mestu koje je dopunskom tablom saobraćajnog znaka ili oznakom na kolovozu obeleženo kao mesto za parkiranje za vozila za osobe sa invaliditetom, ako na vozilu ne poseduje odgovarajuću oznaku,
21) na parking mestu koje je dopunskom tablom saobraćajnog znaka ili oznakom na kolovozu označeno kao mesto rezervisano za vozila određenih korisnika, kada vozilo kojim upravlja ne pripada tim vozilima,
22) na površinama na kojima je saobraćajnim znakom zabranjen saobraćaj vozila.
Jedini pomen „ostavljanja vozila“ daje se u članu 68. ZOBS, gde se kaže da je vozač koji ostavlja vozilo na putu, pre nego što napusti vozilo, dužan da preduzme sve potrebne mere kojim se sprečava da se vozilo samo pokrene sa mesta na kome je zaustavljeno, odnosno parkirano kao i da preduzme sve potrebne mere da obezbedi vozilo od neovlašćene upotrebe. Znači, ovde se o ostavljanju vozila govori u smislu napuštanja, tj. izlaska iz zaustavljenog odnosno parkiranog vozila. Ne govori se dakle, da je to zabranjeno, nego da se moraju preduzeti određene mere radi bezbednosti.
U nalogu je potpuno nerazumljivo šta je od svega gore navedenog učinjeno vozilom, o kakvom je prekršaju reč. Ovde dakle imamo neutvrđenu, odnosno nedefinisanu radnju kojom je učinjen prekršaj. Opis prekršajne radnje nije dat, niti je obrazloženo na koji način je postupljeno suprotno odredbama nekog propisa. U konkretnom slučaju nema dakle obrazloženja kako je vozilo „ometalo druge učesnike u saobraćaju kao i vozila GSP-a“, jer na konkretnom mestu se ne radi o tzv. „žutoj“ traci, namenjenoj isključivo za vozila javnog gradskog prevoza, niti postoji saobraćajni znak koji zabranjuje zaustavljanje i parkiranje, postoje dve saobraćajne trake u tom smeru (bezbedno obilaženje je moguće), niti se radi o bilo kom slučaju iz člana 66. ZOBS. Znači, dozvoljeno je zaustavljanje i parkiranje.
Ali bez obzira na nepravilno utvrđen (odnoso neutvrđen) postupak kojim je učinjen prekršaj, da bi postojala prekršajna odgovornost, prekršajna radnja, odnosno postupanje suprotno nekoj obavezi mora biti propisano i kao takvo utvrđeno sa jasnim obeležjima dela. Dakle, da bi uopšte govorili o nekom prekršaju, tačno je moralo biti utvrđeno koje je lice i kako postupilo suprotno nekoj odredbi propisa ili mimo postojećeg odobrenja (koji propis je povređen i na koji način).
Zakon o prekršajima (“Sl. glasnik RS”, broj 65/2013) u članu 2. daje pojam prekršaja kao protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija. Dalje (čl. 3. i 4.) kaže da niko ne može biti kažnjen za prekršaj, niti se prema njemu mogu primeniti druge prekršajne sankcije, ako to delo pre nego što je bilo izvršeno nije bilo zakonom, ili na zakonu zasnovanom propisu predviđeno kao prekršaj i za koje zakonom ili drugim na zakonu zasnovanom propisu, nije propisano kojom vrstom i visinom sankcije učinilac prekršaja može biti kažnjen. Prekršaji se mogu propisivati zakonom ili uredbom, odnosno odlukom skupštine autonomne pokrajine, skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda. Organi ovlašćeni za donošenje propisa mogu propisivati prekršajne sankcije samo za povrede propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene ustavom i zakonom, pod uslovima određenim ovim zakonom. I organ koji je ovlašćen da propisuje prekršajne sankcije ne može ovo pravo preneti na druge organe. Zakon još kaže u članu 6. da se na učinioca prekršaja primenjuje zakon, odnosno propis koji je važio u vreme izvršenja prekršaja (a ne neki raniji, i ne propis koji će možda biti donet i sl.).
Kako je komunalni policajac konstatovao u prekršajnim nalozima opisanom radnjom je (citat): „učinjen prekršaj iz člana 23. stav 1. Odluke o komunalnom redu.“.
Ne postoji prekršaj propisan članom 23. stav 1. navedene odluke.
Član 23. navedene odluke na koji se pozvao komunlani policajac, glasi:
„U cilju zаštite površinа jаvne nаmene i površinа u jаvnom korišćenju zаbrаnjeno je:
- kretаnje, zаustаvljаnje ili pаrkirаnje vozilа nа jаvnoj zelenoj površini, zelenoj površini oko objektа jаvne nаmene i zelenoj površini u jаvnom korišćenju,
- ometаnje korišćenjа ulice ili drugog opštinskog putа zаustаvljаnjem, pаrkirаnjem ili ostаvljаnjem vozilа nаročito nа:
– delu trotoаrа koji nije obeležen zа pаrkirаnje, odnosno nа pаrkirаlištu izvаn grаnice obeleženih pаrking mestа; u pešаčkoj zoni; trgu i pjаceti; zoni usporenog sаobrаćаjа, osim nа obeleženim mestimа zа pаrkirаnje; pešаčkom prelаzu; biciklističkoj stаzi; mestu nа kome bi se onemogućio ili otežаo pristup drugom vozilu rаdi pаrkirаnjа ili izlаzаk vozilа sа pаrkirаlištа; kolskom ulаzu, odnosno izlаzu iz zgrаde ili dvorištа i sl.;
– stаjаlištu jаvnog prevozа ili nа drugom delu putа nа nаčin kojim se ometа korišćenje stаjаlištа; sаobrаćаjnoj trаci ili trаmvаjskoj bаštici nаmenjenoj isključivo zа kretаnje vozilа jаvnog prevozа putnikа; tаksi stаjаlištu;
– delu jаvne sаobrаćаjne površine rezervisаne zа postаvljаnje sudovа zа odlаgаnje smećа i sl.;
– i u drugim slučаjevimа kаdа se zаustаvljenim, pаrkirаnim i ostаvljenim vozilom ometа korišćenje ulice i drugog opštinskog putа;
- zаustаvljаnje, pаrkirаnje ili ostаvljаnje vozilа kojim se ometа korišćenje pešаčke komunikаcije, prilаz objektimа, korišćenje protivpožаrnog putа, kolskog prolаzа između stаmbenih zgrаdа, interne sаobrаćаjnice i slično;
- ostаvljаnje neregistrovаnih vozilа, odnosno vozilа čijoj registrаcionoj nаlepnici je istekаo rok vаženjа ili vozilа nа kojimа registаrske tаblice, odnosno registrаcione nаlepnice nisu postаvljene nа propisаn nаčin, hаvаrisаnih ili odbаčenih vozilа, priključnih vozilа, priključne opreme, аgregаtа, kаo i jаhti, čаmаcа i poljoprivrednih mаšinа, kаmp opreme, kаmp kućice i kаmp vozilа nа površini jаvne nаmene i nа površini u jаvnom korišćenju.
Zа rаdnje iz stаvа 1. ovog člаnа odgovorno je lice koje je rаdnju izvršilo, odnosno vlаsnik vozilа ili stvаri, аko lice koje je rаdnju izvršilo nije zаtečeno u vršenju rаdnje.“.
Dakle članom 23. je rečeno šta je zabranjeno, a sam prekršaj je inače postupanje suprotno nekoj zabrani ili obavezi, za šta je propisana kazna, a što bi u konkretnom slučaju trebalo biti propisano čl. 64b iste odluke. Ali mi to ne znamo, jer se komunalni policajac nije pozvao na navedeni član niti definisao prekršajnu radnju, niti po kom članu je kažnjiva ni kolika je kazna.
Mi jedino možemo da pretpostavimo da se radi o članu 64b i to na osnovu iznosa određenih kazni, jer član 64b u stavu 1. tač. 15 predvđa da će novčаnom kаznom u iznosu od 50.000,00 dinаrа biti kаžnjeno zа prekršаj prаvno lice, аko postupа suprotno člаnu 23. ove odluke, a dalje, isti član 64b u stavu 2. predviđa da će zа prekršаj iz stаvа 1. ovog člаnа biti kаžnjeno i odgovorno lice u prаvnom licu novčаnom kаznom od 5.000,00 dinаrа.
Dakle, sama izreka odluke o kažnjavanju je ono što se u pravu zove „nepotpuna, doneta pogrešnom primenom materijalnog prava, te ne može biti ispitana“, jer nije određeno biće prekršaja, niti naveden propis koji je prekršajnom radnjom povređen, niti na koji način (nije opisana prekršajna radnja).
Dalje, potpuno je nejasno zbog čega se kazna izriče, šta je od svega navedenog u stavu 1. navedene odluke učinjeno. Koja radnja od 4. tačke stava 1. člana 23. navedene odluke je učinjena?
Kako je u nalogu rečeno da je kolovoz u pitanju (koji je saobraćajna površina), onda nije ugrožena javna zelena površina (a za šta je inače jedino nadležna Komunalna policija), znači otpada tačka 1. stava 1., a nije ni u pitanju pešačka komunikacija niti protivpožarni put i sl. te otpada i tačka 3.
Otpadaju i prve tri alineje tačke 2. te u obzir dolazi jedino neodređena formulacija iz alineje 4. te tačke, koja govori o drugim slučajevima kada se zaustavljenim, parkiranim i ostavljenim vozilom ometa korišćenje ulice i drugog opštinskog puta. Ali i ulica i put su saobraćajne površine, dakle mora se primenjivati ZOBS.
S druge strane ako pokušavamo da jezički tumačimo napisano u nalogu, jedino bi došla u obzir tačka 4. stava 1. gde se pominje ostаvljаnje nа površini jаvne nаmene i nа površini u jаvnom korišćenju neregistrovаnih vozilа, odnosno vozilа čijoj registrаcionoj nаlepnici je istekаo rok vаženjа ili vozilа nа kojimа registаrske tаblice, odnosno registrаcione nаlepnice nisu postаvljene nа propisаn nаčin, hаvаrisаnih ili odbаčenih vozilа, i to samo ako bukvalno tumačimo ono što je napisano u nalogu, pošto je navedeno da je vozilo ostavljeno. Vozilo je uredno registrovano i kao takvo može da učestvuje u saobraćaju, te to obesmišljava kažnjavanje po ovoj tački.
Za sada ćemo se ograničiti na ovo. Ovde ćemo da obrazložimo još malo sporne detalje u vezi propisivanja prekršaja.
Navedenu Odluku o komunalnom redu donela je Skupština grada Beograda, na osnovu člana 25. stav 1. tačka 8. i člana 31. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda”, br. 39/08 i 6/10), koji govore o ovlašćenjima grada, odnosno o nadležnostima utvrđenim Ustavom i zakonom da donese određene akte. Navedenom odlukom (član 1.) propisuje se komunalni red na teritoriji grada Beograda i mere za njegovo sprovođenje.
Prema članu 2. iste odluke komunalni red, u smislu odredaba ove odluke, obuhvata:
- opštu uređenost naselja i
- uređenost postavljanja objekata i uređaja na površinama javne namene i površinama u javnom korišćenju kao i uređenost izvođenja kulturnog ili artističkog programa na tim površinama.
I ništa drugo. Zašto je ovo još bitno objasnićemo dodatno kasnije.
Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011) kaže da se tim zakonom određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, pa su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:
1) snabdevanje vodom za piće;
2) prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
3) proizvodnja i distribucija toplotne energije;
4) upravljanje komunalnim otpadom;
5) gradski i prigradski prevoz putnika;
6) upravljanje grobljima i pogrebne usluge;
7) upravljanje javnim parkiralištima;
8) obezbeđivanje javnog osvetljenja;
9) upravljanje pijacama;
10) održavanje ulica i puteva;
11) održavanje čistoće na površinama javne namene;
12) održavanje javnih zelenih površina;
13) dimničarske usluge;
14) delatnost zoohigijene.
Prema članu 23. navedenog zakona, vršilac komunalne delatnosti u obavljanju poslova sarađuje sa policijom, komunalnom policijom i komunalnom inspekcijom u skladu sa zakonom. Saradnja obuhvata naročito: međusobno obaveštavanje, razmenu informacija, razmenu podataka, pružanje neposredne pomoći i preduzimanje zajedničkih mera i aktivnosti od značaja za obavljanje komunalne delatnosti. Dakle, navedena odluka nije propis koji se može primeniti u konketnom slučaju jer reguliše komunalni red a ne saobraćaj na putevima.
Ulica je saobraćajna površina a kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima. Jedino što ima veze sa saobraćajem u vezi komunalnih delatnosti je objašnjeno u članu 3. Zakona o komunalnim delatnostima i to je, obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika, upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, i održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja i čuva i unapređuje upotrebna vrednost ulica, puteva, trgova, platoa i sl. Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj (izgradnja i popravka saobraćajnica, postavljanje saobraćajne signalizacije, zoniranje i sl.) a ne kontrola saobraćaja u skladu sa tim zakonom. Recimo, prema članu 157. ZOBS tehničko regulisanje saobraćaja na državnim putevima obavlja ministarstvo nadležno za poslove saobraćaja, a na opštinskim putevima i ulicama u naseljima organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove saobraćaja, i samo zato se tu pojavljuju organi lokalne (ovde Gradske) uprave, da odrede granice zona i režim saobraćaja u njima, a ne da kontrolišu kretanje u istim niti da kažnjvaju za saobraćajne prekršaje.
3. Ovlašćenja Komunalne policije u vezi saobraćaja
Rekli smo već, kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima.
Prekršajni postupk je potpuno nezakonit jer Komunalna policija nije organ nadležan za kažnjavanje niti bilo kakvo postupanje u vezi saobraćaja na putevima.
Prema članu 2. ZOBS, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave (u daljem tekstu: MUP ili saobraćajna policija). Izuzetno, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. Neposredno regulisanje saobraćaja u zoni škole mogu vršiti školske saobraćajne patrole i saobraćajne patrole građana, a na delu puta na kome se izvode radovi neposredno regulisanje saobraćaja mogu vršiti i lica zaposlena kod izvođača radova. Sva druga pobrojana lica koja nisu saobraćajna policija saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste.
U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su (član 278. ZOBS) data posebna ovlašćenja, da preduzimaju posebne mere: isključenje vozača ili vozila iz saobraćaja, zadržavanje vozača, upućivanje vozača na kontrolni lekarski pregled, utvrđivanje prisustva alkohola i/ili psihoaktivnih supstanci kod učesnika u saobraćaju, zaustavljanje, odnosno upućivanje radi zaustavljanja vozila na bezbednom mestu ili uključivanja na put za tu vrstu ili kategoriju vozila, nalaganje mera radi otklanjanja, odnosno sprečavanja nastanka opasnosti na putu, snimanje saobraćaja i učesnika u saobraćaju korišćenjem odgovarajućih sredstava kao i dokumentovanje prekršaja i drugih delikta u saobraćaju, privremeno oduzimanje predmeta prekršaja, oduzimanje obrasca strane vozačke dozvole kada vozač poseduje više od jedne vozačke dozvole, upućivanje na kontrolni tehnički pregled vozila, uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, i merenje osovinskog opterećenja vozila i ukupne mase vozila.
Takođe, saobraćajnoj policiji odnosno MUP-u su date posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 314a), da izriču kazne za određene prekršaje izdavanjem naloga za plaćanje te kazne. Postojalo je i ovlašćenje MUP-a za vođenje prekršajnog postupka u prvom stepenu (čl. 312. i 313.), koje je ukinuo Ustavni sud Republike Srbije svojom Odlukom broj IUz-196/2013 („Sl. glasnik RS“, br. 9/16) kao neustavno.
Komunalna policija nema takva ovlašćenja niti može preduzeti kažnjvanje za saobraćajne prekršaje. Ne može čak, ni, ako doslovno tumačimo zakon da izvši sačinjavanje foto-dokumenatcije jer nema ovlašćenje za snimanje saobraćaja.
Zašto?
Zakon o komunalnoj policiji (“Sl. glasnik RS”, broj 51/2009) u članu 1. kaže da se Komunalna policija na teritoriji grada i grada Beograda obrazuje za ovim zakonom određene komunalno-policijske i druge poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti grada u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti grada.
Prema članu 9. pomenutog zakona, poslovi komunalne policije su:
1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;
2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti grada;
3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima grada;
4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za grad;
5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u gradu, očuvanje gradskih dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti grada (u daljem tekstu: održavanje gradskog reda).
Održavanjem komunalnog reda smatra se održavanje reda u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; lokalnih puteva i ulica; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom saobraćaju; auto-taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; protivpožarne zaštite; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata.
Znači, samo poslovi koji se odnose na održavanje komunalnog reda od značaja za komunalnu delatnost i zaštita javnih objekata od značaja za grad. Nema drugih ovlašćenja. Već smo napred pokazali koje su to komunalne delatnosti prema Zakonu o komunalnim delatnostima, i da se održavanje lokalnih puteva i ulica, saobraćajnih oznaka i signalizacije, te parkiranja (i to na javnim parkiralištima isključivo) u tom smislu ne odnosi na kontrolu i regulisanje saobraćaja (uređeno kretanje i zaustavljanje vozila), već na pitanja komunalnog reda.
Evo, prostog primera. Zašto Komunalna policija ne može da naredi uklanjanje nepropisno parkiranog vozila, već to može samo saobraćajni poliocajac koji izdaje nalog „Parking servisu“ (koji jeste komunalna služba)? Zato, jer nema ovlašćenje za to. Komunalna policija ne može ni da kazni za nepropisno parkiranje vozača tog istog vozila koje je uklonjeno, već to može samo sobraćajna policija.
Zakon o komunalnoj policiji (član 16-24.), predviđa da u obavljanju poslova komunalne policije, komunalni policajac ima sledeća ovlašćenja:
1) upozorenje licu koje svojim ponašanjem, delovanjem ili propuštanjem određene radnje može da naruši zakonom i drugim propisima uređeni komunalni ili drugi red iz nadležnosti grada;
2) usmeno naređenje – izdaje obavezna uputstva i zabrane i nalaže mere i radnje od kojih neposredno zavisi uspešno obavljanje poslova iz delokruga komunalne policije;
3) provera identiteta lica čije ponašanje ili delovanje predstavlja kršenje propisa iz delokruga komunalne policije;
4) dovođenje nadležnom organu (MUP) radi utvrđivanja identiteta i to bez odlaganja – lica za koje može da utvrdi identitet;
5) pregledanje lica i predmeta – lica zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne policije, te vozila i predmeta koji su u neposrednoj blizini ili pod nadzorom lica koje pregleda;
6) privremeno oduzimanje predmeta koji je pribavljen, upotrebljen ili nastao kršenjem propisa iz delokruga komunalne policije;
7) video nadzor – određeni prostor i objekat može se obezbediti video nadzorom kada je to potrebno radi sprečavanja kršenja propisa iz delokruga komunalne policije;
8) upotreba sredstava prinude, i to fizičke snage, službene palice i sredstava za vezivanje, ali samo ako u obavljanju poslova na drugi način od sebe ili drugog ne može da odbije istovremeni protivpravni napad, što se stalno zaboravlja).
Isti član, kaže da pored navedenih ovlašćenja, komunalni policajac može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom grada, izreći mandatnu kaznu, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za vođenje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti. Dakle, samo kada je za to ovlašćen propisom. A za sobraćajne prekršaje to nije, jer ovlašćenja ima samo kada se radi o „kršenju propisa iz delokruga komunalne policije“.
4. Nezakonitosti u postupku
Pored toga što nije utrđeno koji je propis i na koji način prekršen, kojom radnjom, i što je sama izreka odluke o kažnjavanju nejasna, o čemu je bilo reči u delu „2. Propisanost prekršaja“, ovde ćemo se pozabaiti i drugim nepravilnostima u postupku.
Kako su pitanja vezana za saobraćaj regulisana ZOBS, a ne nekim drugim zakonom, u konketnoj situaciji jedino se mogao primenjivati čl. 333. st. 1. tač. 29. ZOBS koji kaže da će se novčanom kaznom u iznosu od 5.000 dinara kazniti se za prekršaj lice koji postupi suprotno odredbi člana 66. stav 1. tač. 1), 2), 3), 6), 7), 8), 9), 10), 11), 12), 13), 14), 15), 16), 17), 18), 19), 20), 21) i 22) ili član 332. st. 1. tač. 21. koji kaže da će se novčanom kaznom u iznosu od 6.000 do 20.000 dinara kazniti za prekršaj lice koje postupi suprotno odredbi člana 66. stav 1. tač. tač. 4) i 5). Naravno, samo ukoliko je konkretnim radnjama izvršeno neko od zabranjenih postupanja.
Ali i član 332. i član 333. se nalaze u delu ZOBS „Prekršajne kazne za fizičko lice“ i uopšte nije predviđeno da se za te prekršaje može kazniti pravno lice, a samim tim ni odgovorno lice u pravnom licu. Ovo su prekršaji koje može počiniti isključivo vozač vozila.
Dalje, vozač se, kao lice koje je konketno učinilo prekršajnu radnju, mora pojavljivati u nekom postupku, ili u zajedničkom kao saokrivljeni ili u nezavisnom postupku, ako bi recimo za isti prekršaj bila pokrenuta dva postupka, jedan protiv vozača a jedan protiv pravnog lica i odgovornog lica u njemu. Ali, čak i u slučaju da za isti prekršaj mogu biti vođena dva postupka, opet bi se moralo čekati sa ishodom postupka protiv vozača, jer od njegove krivice i iskaza, te ocene dokaza, zavisi krivica ovde okrivljenih lica (kao posredna). Inače, važi generalna pretpostavka da vozač, čim poseduje vozačku dozvolu, zna pravila saobraćaja, zna značenje saobraćajne signalizacije, odnosno da zna šta je zabranjeno a šta dopušteno činiti. Čak i da mu je neko naredi da se zaustavi ili parkira na mestu gde je to zabranjeno, on ne sme postupiti po takvom nalogu jer je svestan da time krši propise.
Ali, čak i ako uzmemo da je moguće sprovesti kažnjavanje za postupanje suprotno zabrani iz člana 23. Odluke o komunalnom redu, to nije moguće prema okrivljenim licima jer stav 2. člana 23. navedene odluke kaže da je zа rаdnje iz stаvа 1. ovog člаnа odgovorno lice koje je rаdnju izvršilo, a vlаsnik vozilа ili stvаri, samo аko lice koje je rаdnju izvršilo nije zаtečeno u vršenju rаdnje, odnosno ako se ne zna njegov identitet. Inače odredba stava 2. jeste u saglasnosti sa čl. 332. i 333. ZOBS (već citirani) koji predviđaju da se za takav prekršaj može kazniti samo fizičko lice, a ne pravno lice, a samim tim ni odgovorno lice u pravnom licu.
Dakle, čak i sam propis koji je prema prekršajnom nalogu povređen predviđa da u ovom slučaju može biti odgovoran isključivo vozač zatečen u vršenju radnje, a što je još besmislenije, Komunalna policija po pravilu u prekršajnom nalogu decidno navodi ime lica koje je vozilom upravljalo pa potom izriče kaznu pravnom licu vlasniku vozila!?!?
Znači, čak i da se prihvati tumačenje, da postoji osnov za postupanje tj. nadležnost Komunalne policije u saobraćaju i da postoji nadležnost organa lokalne samouprave da propisuju prekršaje iz oblasti saobraćaja, kažnjavanje okrivljenog pravnog lica i odgovornog lica u njemu za navedeni prekršaj nije moguće, jer sam propis čije su odredbe prema prekršajnom nalogu povređene isključuje tu mogućnost, ako je poznat vozač koji je zabranjenu radnju učinio.
Ako je prekršajni nalog izdat prema licima koja nisu učestvovala u događaju, tj. nisu bila prisutna na licu mesta, ovim licima se mora nekako staviti do znanja za koji prekršaj se terete i koji dokazi upućuju na to. Moglo je da se desi da vozač uopšte ne prijavi nikom u firmi da se sporni događaj desio.
S druge strane, u prekršajnom nalogu se navode dokazi (služb. beleška i fotodokumentacija) ali se isti ne dostavljaju okrivljenim licima, što se jasno konstatuje (polje gde se navode prilozi je prazno). Službena beleška na koju se organ pri kažnjavanju poziva i fotodokumetacija su dokazi u postupku, a prilog je ono što se dostavlja uz neko pismeno. Ako priloga nema, znači nema ni dokaza.
Samo ćemo konstatovati da se je u najmanju ruku izvršena povreda prava na odbranu iz člana 93. Zakona o prekršajima, jer nema priloga koji predstavlja dokaz a o kome se okrivljeni treba izjasniti. Postavlja se pitanje, kako da se lice kome je izdat prekršajni nalog uopšte izjasni o svojoj odgovrnosti (i eventlano prihvati istu) ako nema o čemu da se izjasni? Da možda veruje na reč? Ako krenemo tim putem da treba verovati na reč državnim organima, ili da se njihova reč uzima kao apsolutna istina koja je neporeciva, otići ćemo mnogo daleko od onog što se zove pravna država i uređen sistem.
Iako je nebitno, reći ćemo samo, da je u konkretnom slučaju komunalni policajac sproveo postupak kako treba, utvrdio bi da za konkretno vozilo postoje odobrenja za kretanje, zaustavljanje i parkiranje mimo utvrđenog režima saobraćaja, te ulazak u pešačke zone dostavnih vozila na području grada Beograda, izdata od strane Gradske uprave grada Beograda – Sekretarijata za saobraćaj – Sektora za privremeni i planirani režim saobraćaja.
Ali ono što je tek nejasno u prekršajnim nalozima je sledeća činjenica (inače praksa u postupanju). Navedeno je da je odgovornost i kazne utvrdio komunalni policajac X, a da je prekršaje uočio komunalni policajac Y. Zašto komunalni policajac Y koji je uočio prekršaj nije sproveo ceo postupak i izrekao kaznu kako zakon nalaže? Iz takog postupanja nastupa „besmislica“ da je prekršaj otkriven „uvidom u dokumetaciju“. Taj prekršaj je inače uočen neposrednim opažanjem, i o tome je navodno sačinjena dokumenatacija (koja nije dostavljena).
Član 169. Zakona o prekršajima kaže da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio na jedan od sledećih načina:
1) neposrednim opažanjem policijskog službenika ili ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda, kao i uvidom u službenu evidenciju nadležnog organa;
2) uvidom u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje;
3) prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način.
Znači, uvid se vrši u službenu evidenciju nadležnog organa, u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje, i u dokumentaciju koja se pregleda prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora. Prekršaj je dakle već otkrio (uočio) komunalni policajac Y neposrednim opažanjem i po logici stvari, ne može kasnije komunalni policajac X da otkriva isti prekršaj uvidom u dokumentaciju.
Ovo je u suštini nebitno, jer je pitanje obučenosti i znanja službenika gradske uprave, ali govori o nerazumevanju odredbi zakona koje definišu postupak. Ali bitno je da nezakonit postupak ne može dovesti do zakonitog kažnjavanja.
Inače, ZOBS je predvideo čak i postupak kada identitet vozača koji je učinio uočeni prekršaj nije poznat ili isti nije zatečen na licu mesta. Član 247. ZOBS stav 1. kaže da je vlasnik, odnosno korisnik vozila dužan da, na zahtev policijskog službenika, da podatke o identitetu lica kome je dao vozilo na upravljanje, odnosno korišćenje. S tim u vezi član 314. ZOBS dalje predviđa da ukoliko se verodostojna isprava iz člana 322. ovog zakona, koristi za dokazivanje prekršaja za koji je propisana novčana kazna u fiksnom iznosu ili je ovaj prekršaj uočen i dokumentovan neposrednim opažanjem policijskog službenika, odnosno drugog lica koje vrši neposredno regulisanje saobraćaja, u skladu sa ovim zakonom, a učinilac prekršaja nije zatečen na licu mesta, organ će pozvati vlasnika, odnosno korisnika vozila da pruži podatke o identitetu lica koje je upravljalo vozilom, što je vlasnik, odnosno korisnik vozila dužan da učini. Verodostojna isprava u smuslu člana 322. tač. 1. ZOBS bi u ovom slučaju bila: foto zapis na kome se jasno mogu videti vozilo kojim je izvršen prekršaj, registarski broj tog vozila, i bitna obeležja prekršaja.
Dakle, čak i ako vozač nije zatečen, prvo se mora pristupiti pokušaju utvrđivanja identiteta vozača (koji jedino može biti odgovoran za prekršaj), pa tek ako to nije moguće, pristupiti kažnjavanju vlasnika vozila, ali ne za prekršaj „ostavljanja vozila“ već u konketnom slučaju za prekršaj propisan ZOBS u delu „7. Prekršajne kazne za pravno lice“, u članu 326. st. 1. tač. 60. koji kaže da se novčanom kaznom u iznosu od 100.000 do 800.000 dinara kažnjava pravno lice koje postupi suprotno odredbama člana 247. stav 1. (nedostavljanje podataka o identitetu vozača), i stav 2. koji kaže da se za prekršaj iz stava 1. ovog člana kažnjava novčanom kaznom od 6.000 do 50.000 dinara i odgovorno lice u pravnom licu. Za preduzetnika odnosno fizičko lice kao vlasnike vozila takođe je predviđen ovakav prekršaj, u čl. 328. tač. 33), odnosno 331. st. 1. tač. 75). Nije dakle predviđeno da vlasnik vozila odgovara za konkretan prekršaj u vezi zasutavljanja ili parkiranja ako nije poznat identitet vozača koji je prekršaj učinio, već samo ukoliko ne otkrije identitet vozača.
5. Umesto zaključka
Zašto se ovakve sitacije uopšte dešavaju? Ima nekoliko razloga i svode se na to da lokalnoj samoupravi uvek nedostaje sredstava, ali…
Šta reći na kraju a ne ponoviti se? Da li je u pitanju samo neukost onih koji pišu i sprovode propise ili nešto još gore?
Bez obzira na sve, zakonska forma mora biti zadovoljena. Ako nešto stoji u zakonu mora biti sprovedeno onako kako piše i bez slobodnog tumačenja. Iako su ovakvi slučajevi u suštini beznačajani, ono na čemu se ovde insistira je zakonitost celog postupka i ispravnost sprovedene procedure, kao pravila za postupanje. Jedino se insistira na tome, da se zakon sporovodi onako kako je napisan (doslovno), i da svaka preduzeta radnja bude po propisu.
Da ne bude zabune oko tumačenja namere, sva izneta razmišljanja i stavovi u vezi postupanja organa i koja se tiču teksta propisa, lični su sud autora, koji uopšte nije bitan. Takođe, nikako nije implicirano da postoji nekakva lična namera u postupanju ovlašćenih lica, niti je nipodaštavano nečije znanje i umeće. Radi se dakle, samo o konstatcijama i citiranju onoga što su ta lica sama iznela ili uradila, i postavljanju uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore.
