NAPOMENA: Kako je nakon objave ovog komentara izvršena izmena propisa, autor je napisao novi komentar o istoj temi „Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?“ koji je aktuelan. Takođe, pitanjima u vezi ovlašćenja i postupaka koje pripadnici komunalne milicije sprovode zbog zaustavljanja i parkiranja vozila na javnim površinama autor se bavio u „Kada postoji ometanje korišćenja površine parkiranjem?, Šta je problem sa „okom sokolovim“?, Da li je u pravu važna i logika?, Zašto je znanje važno?, Šta je to vladavina prava?“.
Povod za pisanje ovog komentara je situacija koja se neprestano ponavlja u gradovima u Republici Srbiji koji imaju organizovanu Komunalnu policiju kao službu gradske uprave.
Radi se o tome da Komunalna policija konstantno čini istu stvar, uzima ovlašćenja koja nema. Dešava se da prekršajni sud (ukoliko slučaj završi na sudu) ne kažnjava okrivljena lica, bilo oslobađanjem od odgovornosti bilo iznalaženjem „solomonskih“ rešenja, obustavljanjem postupaka zbog tehničkih propusta ili izricanjem opomena, ali da suština problema ostaje nerešena. Situacija se pogoršala pojavom mogućnosti izdavanja prekršajnog naloga i plaćanja polovine kazne. Većina okrivljenih sada, a priori, prihvata da prizna odgovornost jer im se umanjenje kazne za polovinu čini kao ušteda. Ali, zašto plaćati i jedan dinar ako nema osnova za to?
Ovde se u suštini radi o striktnom poštovanju zakona i obavezi da svako radi svoj posao za koji je ovlašćen. Ko je kriv, taj treba i da snosi odgovornost, o tome spora nema, ali samo za ono za šta je kriv, i da se kažnjavanje sprovede u zakonitom postupku.
Zakon se mora poštovati od strane svih, pa i onih koji su ovlašćeni da kontrolišu postupanja drugih. Nije poenta u sredstvima za plaćanje kazne, već se zakon mora poštovati i uspostaviti neko pravilo za njegovu primenu.
A to što se nešto „obično tako radi“ ne znači da je pravilno i zakonito. U nekim gradovima, o čemu autor ovog teksta ima lična saznanja, Komunalna policija ne pravi takve „greške“, dok ih u Beogradu na primer, koji je najveći, što znači najveći je potencijalni broj prekršaja, pravi.
U konkretnom postupku koji je ovde uzet kao primer, Komunalna policija je izdala prekršajni nalog za plaćanje kazne na pravno lice i odgovorno lice u njemu zbog parkiranja vozila u pešačkoj zoni. Ovde je potpuno nebitno što je u pitanju pravno lice. Komunalna policija nema ovlašćenja ni kada je u pitanju fizičko lice. Slučaj je završio na sudu jer je podnet zahtev za sudsko odlučivanje, ali pitanje ostaje, da li Komunalna policija može da kažnjava za saobraćajne prekršaje? Ako se držimo zakona nikako ne može. Zašto?
Prekršajni postupak je nezakonit jer Komunalna policija nije organ nadležan za kažnjavanje niti bilo kakvo postupanje u vezi saobraćaja, a takođe su povređene i procesne odredbe – postupak. Ovde se uopšte nećemo baviti samim propisivanjem prekršaja niti prekršajnom radnjom, niti da li za ovakav saobraćajni prekršaj uopšte može biti kažnjeno pravno lice, već samo o ovlašćenjima Komunalne policije.
1. Regulisanje i kontrola saobraćaja
Regulisanje i kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima.
Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011) kaže da se tim zakonom određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, pa su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:
1) snabdevanje vodom za piće;
2) prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda;
3) proizvodnja i distribucija toplotne energije;
4) upravljanje komunalnim otpadom;
5) gradski i prigradski prevoz putnika;
6) upravljanje grobljima i pogrebne usluge;
7) upravljanje javnim parkiralištima;
8) obezbeđivanje javnog osvetljenja;
9) upravljanje pijacama;
10) održavanje ulica i puteva;
11) održavanje čistoće na površinama javne namene;
12) održavanje javnih zelenih površina;
13) dimničarske usluge;
14) delatnost zoohigijene.
Prema članu 23. navedenog zakona, vršilac komunalne delatnosti u obavljanju poslova sarađuje sa policijom, komunalnom policijom i komunalnom inspekcijom u skladu sa zakonom. Saradnja obuhvata naročito: međusobno obaveštavanje, razmenu informacija, razmenu podataka, pružanje neposredne pomoći i preduzimanje zajedničkih mera i aktivnosti od značaja za obavljanje komunalne delatnosti.
Jedino što ima veze sa saobraćajem u vezi komunalnih delatnosti je objašnjeno u članu 3. Zakona o komunalnim delatnostima i to je, obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika, upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, i održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja i čuva i unapređuje upotrebna vrednost ulica, puteva, trgova, platoa i sl. Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj, a ne kontrola saobraćaja u skladu sa tim zakonom.
Pitanja vezana za saobraćaj regulisana su Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima (“Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS i 55/2014) – u daljem tekstu: ZOBS, a ne nekim drugim. Tim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu njega, jedino se uređuju pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju na putu, ograničenja saobraćaja, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju, kao i druga pitanja koja se odnose i na pitanja zaustavljanja i parkiranja vozila recimo. Aktima lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može se propisivati ništa što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim).
Ono što je ovde važno je da ZOBS (a ne neki drugi propis) propisuje prekršaje u vezi kretanja i zaustavljanja vozila, kao i ovlašćenja državnih organa u vezi s tim.
Prekršajni postupak je potpuno nezakonit jer Komunalna policija nije organ nadležan za kažnjavanje niti bilo kakvo postupanje u vezi saobraćaja na putevima.
Prema članu 2. ZOBS, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave (u daljem tekstu: MUP ili saobraćajna policija). Izuzetno, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. Neposredno regulisanje saobraćaja u zoni škole mogu vršiti školske saobraćajne patrole i saobraćajne patrole građana, a na delu puta na kome se izvode radovi neposredno regulisanje saobraćaja mogu vršiti i lica zaposlena kod izvođača radova. Sva druga pobrojana lica, koja nisu saobraćajna policija, saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste.
U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su (član 278. ZOBS) data posebna ovlašćenja, da preduzimaju posebne mere: isključenje vozača ili vozila iz saobraćaja, zadržavanje vozača, upućivanje vozača na kontrolni lekarski pregled, utvrđivanje prisustva alkohola i/ili psihoaktivnih supstanci kod učesnika u saobraćaju, zaustavljanje, odnosno upućivanje radi zaustavljanja vozila na bezbednom mestu ili uključivanja na put za tu vrstu ili kategoriju vozila, nalaganje mera radi otklanjanja, odnosno sprečavanja nastanka opasnosti na putu, snimanje saobraćaja i učesnika u saobraćaju korišćenjem odgovarajućih sredstava kao i dokumentovanje prekršaja i drugih delikta u saobraćaju, privremeno oduzimanje predmeta prekršaja, oduzimanje obrasca strane vozačke dozvole kada vozač poseduje više od jedne vozačke dozvole, upućivanje na kontrolni tehnički pregled vozila, uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, i merenje osovinskog opterećenja vozila i ukupne mase vozila.
Takođe, saobraćajnoj policiji odnosno MUP-u su date posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 312-314a), da izriču kazne za određene prekršaje (izdavanjem naloga za plaćanje te kazne ili vođenjem prekršajnog postupka u prvom stepenu).
2. Ovlašćenja Komunalne policije
Komunalna policija nema takva ovlašćenja niti može preduzeti kažnjavanje za saobraćajne prekršaje. Ne može čak, ni, ako doslovno tumačimo zakon da izvrši sačinjavanje foto-dokumentacije jer nema ovlašćenje za snimanje saobraćaja.
Zašto?
Zakon o komunalnoj policiji (“Sl. glasnik RS”, broj 51/2009) u članu 1. kaže da se Komunalna policija na teritoriji grada i grada Beograda obrazuje za ovim zakonom određene komunalno-policijske i druge poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti grada u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti grada.
Prema članu 9. pomenutog zakona, poslovi komunalne policije su:
1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;
2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti grada;
3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima grada;
4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za grad;
5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u gradu, očuvanje gradskih dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti grada (u daljem tekstu: održavanje gradskog reda).
Održavanjem komunalnog reda smatra se održavanje reda u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; lokalnih puteva i ulica; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom saobraćaju; auto-taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; protivpožarne zaštite; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata.
Znači, samo poslovi koji se odnose na održavanje komunalnog reda od značaja za komunalnu delatnost i zaštita javnih objekata od značaja za grad. Nema drugih ovlašćenja. Već smo napred pokazali koje su to komunalne delatnosti prema Zakonu o komunalnim delatnostima, i da se održavanje lokalnih puteva i ulica, saobraćajnih oznaka i signalizacije, te parkiranja (i to na javnim parkiralištima isključivo) u tom smislu ne odnosi na kontrolu i regulisanje saobraćaja (uređeno kretanje i zaustavljanje vozila), već na pitanja komunalnog reda.
Evo, prostog primera. Zašto Komunalna policija ne može da naredi uklanjanje nepropisno parkiranog vozila, već to može samo saobraćajni policajac koji izdaje nalog „Parking servisu“ (koji jeste komunalna služba)? Zato, jer nema ovlašćenje za to. Komunalna policija ne može ni da kazni za nepropisno parkiranje vozača tog istog vozila koje je uklonjeno, već to može samo saobraćajna policija.
Zakon o komunalnoj policiji (član 16-24.), predviđa da u obavljanju poslova komunalne policije, komunalni policajac ima sledeća ovlašćenja:
1) upozorenje licu koje svojim ponašanjem, delovanjem ili propuštanjem određene radnje može da naruši zakonom i drugim propisima uređeni komunalni ili drugi red iz nadležnosti grada;
2) usmeno naređenje – izdaje obavezna uputstva i zabrane i nalaže mere i radnje od kojih neposredno zavisi uspešno obavljanje poslova iz delokruga komunalne policije;
3) provera identiteta lica čije ponašanje ili delovanje predstavlja kršenje propisa iz delokruga komunalne policije;
4) dovođenje nadležnom organu (MUP) radi utvrđivanja identiteta i to bez odlaganja – lica za koje može da utvrdi identitet;
5) pregledanje lica i predmeta – lica zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne policije, te vozila i predmeta koji su u neposrednoj blizini ili pod nadzorom lica koje pregleda;
6) privremeno oduzimanje predmeta koji je pribavljen, upotrebljen ili nastao kršenjem propisa iz delokruga komunalne policije;
7) video nadzor – određeni prostor i objekat može se obezbediti video nadzorom kada je to potrebno radi sprečavanja kršenja propisa iz delokruga komunalne policije;
8) upotreba sredstava prinude, i to fizičke snage, službene palice i sredstava za vezivanje, ali samo ako u obavljanju poslova na drugi način od sebe ili drugog ne može da odbije istovremeni protivpravni napad, što se stalno zaboravlja).
Isti član kaže da, pored navedenih ovlašćenja, komunalni policajac može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom grada, izreći mandatnu kaznu, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za vođenje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti. Dakle, samo kada je za to ovlašćen propisom. A za saobraćajne prekršaje to nije, jer ovlašćenja ima samo kada se radi o „kršenju propisa iz delokruga komunalne policije“.
Da su njihova ovlašćenja samo uslovna i ograničena govore i ostali članovi zakona, jer npr. MUP – policiji podnose izveštaj i upotrebi sredstava prinude i sl0
3. Umesto zaključka
Zašto se uopšte ovakve situacije dešavaju? Ima nekoliko razloga i svi su vrlo prosti. Lokalnoj samoupravi uvek nedostaje sredstava, ali to ne znači da ih može „otimati“ kako hoće i od koga hoće.
S druge strane, moramo se zapitati, da li je u pitanju samo neukost ili postoji namera?
Da ne špekulišemo previše, jedino možemo da konstatujemo da ni propisi nisu najbolje napisani i da zaista postoje nepreciznosti i nejasnoće koje sam postupak čine problematičnim. Naravno, komunalni policajac postupa u skladu sa (očigledno nepreciznim) uputstvima, tako da nikako ne impliciramo da postoji loša namera i smatramo da se ovde apsolutno ne radi o odgovornosti lica koja sprovode postupak i njihovom pogrešnom postupanju u smislu krivične ili prekršajne odgovornosti, jer verujemo da nema namere za protivzakonito postupanje ili nekog tendencioznog postupanja.
Ali bez obzira na sve, zakonska forma mora biti zadovoljena. Ako nešto stoji u zakonu mora biti sprovedeno onako kako piše i bez slobodnog tumačenja. Ovde se dakle jedino radi o zahtevu za doslovno poštovanje propisa. Iako su ovakvi slučajevi u suštini beznačajni, ono na čemu se ovde insistira je zakonitost celog postupka i ispravnost sprovedene procedure, kao pravila za postupanje. Jedino se insistira na tome, da se zakon sprovodi onako kako je napisan, i da svaka preduzeta radnja mora biti po propisu. Znači, samo po zakonu pa šta bude. Nikako mimo njega.
Sudovi (opšte i posebne nadležnosti) su ti čija se tumačenja jedino važe, jer tumačenja data u odlukama sudova jedina imaju izvršnu snagu i doživeće primenu u praksi. Mišljenja organa državne uprave prema zakonu nisu obavezujuća, a Ustavni sud odlučuje o neustavnosti i nezakonitosti akata a njegove odluke proizvode drugačije dejstvo (poništavanje akata), te posredno utiču na konkretnu situaciju. Ali sudovi i svi drugi organi postupaju na osnovu nekih propisa a tumačenje odredbi tih propisa mora biti jedinstveno.
Zato, na kraju, ponovićemo konstataciju već toliko puta iznetu, osnovni problem je opet u neukosti (nedostatku formalnog pravnog ali i opšteg obrazovanja) pisaca propisa ali i onih koji te propise sprovode, te nepoznavanju funkcionisanja pravnog sistema uopšte, a pogotovo domaćeg zakonodavstva. Da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, izneta tvrdnja je vrednosni sud autora teksta i ništa drugo. Jedna stvar je ideja o uređenju određenih društvenih odnosa, a sasvim druga pravnička redakcija teksta, koja ima svoja pravila (razumevanje, značenje pojmova, definicije, upućivanje, rokovi, primena…). Nijedan propis ne može postojati sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Ali kod nas se, po pravilu, radi o nedovoljno promišljenim i brzopleto sporovedenim idejama, bez dovoljno znanja koje se tiče pisanja propisa i poznavanja pravnog sistema Republike Srbije i bez usaglašavanja sa drugim propisima. Želja je da se ukaže na probleme koji se pojavljuju u praksi, a koji su rezultat svega navedenog. Logika stvari je da ako neki ekonomista ili lekar ili inžinjer ima ideju koju želi da sprovede u delo putem propisa, mora konsultovati iskusnog i obrazovanog pravnika koji će mu pomoći u pisanju teksta.
Ono što je očigledno, postoji problem u pisanju i tumačenju propisa koji je sistemski, a kako god, mora se uspostaviti pravilo za postupanje u istim ili sličnim slučajevima.
