Povod za ovaj tekst je još jedna Odluka Ustavnog suda, Už-645/2017 od 23. januara 2020. godine, u kojoj je zauzet stav da ukoliko penzijski staž nije evidentiran u matičnoj evidenciji zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju se ne može odbiti, zato što nadležni organ nije vodio evidenciju.
Drugi povod je pitanje zašto uopšte ovo mora da stigne do Ustavnog suda, jer ako nadležni organ nije vodio evidenciju logično je da ne može biti odgovorno lice koje podnosi zahtev za penziju, odnosno osiguranik.
Ipak, ovakav slučaj se već događao, a Ustavni sud je sličan stav zauzeo i u odlukama Už-2976/2011 od 25. septembra 2014. godine i Už-3354/2013 od 14. oktobra 2015. godine.
Tok događaja
Podnosilac ustavne žalbe je 15. septembra 2015. godine podneo zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Čačak za priznavanje prava na starosnu penziju.
Prvostepeni organ je privremenim rešenjem D-91118 20-02/1 broj 182.6.1 6/16 od 7. marta 2016. godine odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe, jer nisu ispunjeni zakonski uslovi, a u obrazloženju rešenja je navedeno da prema ispisu Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština broj 57634 od 28. septembra 2015. godine u matičnoj evidenciji za imenovanog nisu registrovani podaci o stažu i zaradi.
Podnosilac ustavne žalbe je protiv prvostepenog rešenja izjavio žalbu, u kojoj je, pored ostalog, naveo da iz dokumentacije koju je priložio uz zahtev – uverenje nadležne poreske uprave, nesumnjivo proizlazi da je uplatio doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje kao vlasnik advokatske kancelarije za period od 2. avgusta 1980. godine do 31. decembra 1998. godine.
Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija je 7. jula 2016. godine doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 6303/16, kojim je odbijena žalba podnosioca kao neosnovana. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog navedeno da je na osnovu dokaza u spisima predmeta utvrđeno da je pravilno postupio prvostepeni organ, jer za podnosioca u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o stažu i zaradi.
Podnosilac ustavne žalbe je 24. avgusta 2016. godine podneo tužbu sudu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 12098/16 od 1. decembra 2016. godine odbijena kao neosnovana. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude ocenio da je tuženi organ dao dovoljne i jasne razloge za odbijanje žalbe podnosioca kao neosnovane, koje je prihvatio i taj sud.
Relevatne odredbe
Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Odredbama člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14), koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva od 15. septembra 2015. godine, propisani su uslovi za sticanje prava na starosnu penziju, u zavisnosti od godina života i staža osiguranja.
Ostalim odredbama navedenog Zakona propisano je: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju kod fonda (član 82.); da se pravo na starosnu penziju, prevremenu starosnu penziju, ostvaruje posle prestanka osiguranja (član 82a); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 84. stav 2.); da se penzijski staž i zarade, kao i druge činjenice od uticaja na sticanje i utvrđivanje prava, uzimaju u obzir pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji (član 85. stav 1.); da je fond dužan da osiguranicima i korisnicima prava pruža stručnu pomoć u postupku (član 88. stav 2.); da fond vodi matičnu evidenciju o osiguranicima, obveznicima plaćanja doprinosa i korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja (član 125.); da poslodavac podnosi prijave podataka za matičnu evidenciju (član 132. tačka 1)); da svojstvo osiguranika, staž osiguranja, zarade, naknade zarade, osnovice osiguranja, odnosno ugovorene naknade koje se uzimaju za utvrđivanje visine prava utvrđuje fond na osnovu prijava podataka iz člana 132. ovog zakona, unošenjem podataka u matičnu evidenciju (član 140. stav 1.); da fond obezbeđuje neposredno, efikasno, racionalno i zakonito ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i organizuje obavljanje poslova za sprovođenje osiguranja (član 151. tačka 5)).
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Sl. list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Sl.glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rešavanje u upravnoj stvari ili drugi organ (član 126. stav 3.); da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka (član 192. stav 1.); da se dispozitivom rešava o predmetu postupka u celini i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rešeno (član 198. stav 1.).
U konkrentom slučaju i Odlukom o privremenoj nadležnosti za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja za osiguranike i lica sa područja AP Kosovo i Metohija („Sl. glasnik RS“, broj 36/07) predviđeno je da rešenje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja za osiguranike i lica koja borave na području AP Kosovo i Metohija, a poslednje osiguranje je sa područja opštine Prizren, donosi filijala Čačak (član 2. tačka 2.); da Služba direkcije Fonda u Prištini obavlja, pored ostalog, poslove pretraživanja i unosa iz baze skeniranih obrazaca M-4, pretraživanja i unosa podataka sa mikrofilma i CD, unosa podataka iz prijava podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja i unosa podataka u postupku kompletiranja predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i dostavljanja prikupljenih i unetih podataka filijali nadležnoj za donošenje rešenja (član 8. stav 2.).
Odluka Ustavnog suda
Ispitujući da li obrazloženje osporene presude Upravnog suda ispunjava zahteve pravičnosti, Ustavni sud je najpre konstatovao da je prvostepeni organ rešenjem odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na starosnu penziju, jer nisu bili ispunjeni zakonom propisani uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju. Dajući razloge za donošenje takve odluke, prvostepeni organ je naveo da u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o ostvarenom penzijskom stažu i zaradi.
U obrazloženju rešenja drugostepenog organa uprave je samo navedeno da je nesporno da je podnosilac priložio uverenje nadležne poreske uprave, ali da u matičnoj evidenciji za njega ne postoje registrovani podaci o stažu i zaradi, a da su samo podaci koji su u smislu odredbe člana 85. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju registrovani u bazi podataka matične evidencije od uticaja na pravo i visinu prava. Upravni sud je u osporenoj presudi ocenio da pobijanim konačnim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnosioca i u potpunosti je preuzeto obrazloženje dato u konačnog upravnom aktu.
Na osnovu navedenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Ustavni sud je utvrdio da se u postupku ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje (dalje u tekstu: Fond) supsidijarno primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku i da se penzijski staž i zarade uzimaju u obzir na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji koju vodi Fond i u koju unosi podatke, između ostalog, na osnovu prijava podnesenih na propisanim obrascima.
Iz prethodno citiranih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima taj organ vodi službenu evidenciju, da se na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka i da je u dispozitivu rešenja sadržana odluka o onome zbog čega je postupak pokrenut i vođen.
Ustavni sud konstatuje da je Služba direkcije Fonda u Prištini nadležna za pretraživanje i unošenje podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja, kao i za kompletiranje predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja tih lica, pri čemu je dužna da unete podatke dostavi filijali nadležnoj za donošenje rešenja, saglasno odredbi člana 8. stav 3. Odluke.
Ustavni sud ukazuje da se u upravnom postupku pokrenutom po zahtevu za priznavanje prava na starosnu penziju može istovremeno odlučiti i o zahtevu za utvrđivanje staža – ukoliko isti nije evidentiran u matičnoj evidenciji, odnosno poučiti stranka da o tome vodi poseban upravni postupak. Sud, takođe, ukazuje da zahtev za priznavanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može biti odbijen zbog toga što podnosilac zahteva ne ispunjava uslove propisane zakonom, ali je pre donošenja takve odluke nadležni organ dužan da utvrdi činjenice od kojih zavisi ispunjenost tih uslova.
Sud posebno ukazuje i na obavezu Fonda koja proizlazi iz navedene odredbe člana 88. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, da je fond dužan da osiguranicima i korisnicima prava pruža stručnu pomoć u postupku. Po oceni Suda, iz sadržine prvostepenog rešenja filijale Fonda Čačak proizlazi da činjenice od značaja za ocenu ispunjenosti uslova za priznavanje prava na starosnu penziju nisu utvrđene ocenom dokaza koje je podnosilac dostavio u toku postupka, jer je samo konstatovano da je podnosilac uz predmetni zahtev priložio i uverenje poreske uprave, ali je odluka zasnovana samo na tome da u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o stažu i zaradi sa područja Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija.
Budući da je Upravni sud odluku o zakonitosti rešenja drugostepenog organa zasnovao na činjeničnom stanju utvrđenom u prvostepenom upravnom postupku, ne otklanjajući navedene povrede procesnog prava, a istovremeno ocenjujući neosnovanim navode podnosioca da je penzijski staž mogao biti priznat na osnovu dokaza koje je priložio u toku postupka, Ustavni sud nalazi da je u osporenoj presudi proizvoljno primenjeno materijalno pravo na štetu podnosioca ustavne žalbe. Stoga je Sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.
Ustavni sud je i naglasio da nije nadležan da utvrđuje da li su ispunjeni uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju podnosiocu ustavne žalbe, niti se ovom odlukom prejudicira odluka nadležnog organa o tome, pod uslovom da se postojanje tih uslova utvrdi i oceni u postupku koji je sproveden u skladu sa materijalnim i procesnim zakonom.
Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, ocenio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe u ovom ustavnosudskom postupku može ostvariti jedino poništavanjem presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 12098/16 od 1. decembra 2016. godine i određivanjem da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.
Umesto zaključka
Dakle, šta je ovde zapravo problem? Problem je što se podnosilac ustavne žalbe iz Odluke, Už-645/2017 od 23. januara 2020. godine, zbog koje je i pisan ovaj tekst, obraćao Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje, i to prvostepenom organu, a zatim i žalbom drugostepenom organu, koji su odbili njegov zahtev, odnosno žalbu, a zatim i Upravnom sudu koji je postupio isto.
Ako je PIO fond i postupio na navedeni način, od Upravnog suda – dakle, kao suda, u kojem rade i odlučuju pravni stručnjaci, to se nije moglo (ili jeste) očekivati.
Ono što je još važnije podnosilac ustavne žalbe je 15. septembra 2015. godine, podneo zahtev za penziju prvostepenom organu, Odluka Ustavnog suda je doneta 23. januara 2020. godine, ali je naglašeno da se njome ne prejudicira odluka nadležnog organa o tome. Dakle, da li će podnosilac ostvariti pravo na penziju, ni mi ne želimo da prejuduciramo, ali ako ga ostvari donošenjem novog rešenja PIO fonda, to znači da je na penziju morao da čeka od 15. septembra 2015. godine, a sigurno duže od 4 godine i 4 meseca (dan donošenja odluke Ustavnog suda).
