Povod za pisanje ovog komentara su nedavno objavljene informacije u dnevnoj štampi vezane za najavljene izmene Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, čije se usvajanje očekuje do sredine 2015. godine, a u skladu sa kojima će se lekarske komisije, koje odobravaju produženje odsustva sa rada radi posebne nege deteta nakon isteka porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, izmestiti iz domova zdravlja u PIO fond, sve u cilju kako bi „nezavisni stručnjaci odobravali duže odsustvo isključivo porodiljama kojima je to neophodno“ i tako sprečili zloupotrebe i brojne ekonomsko-finansijske probleme koji iz toga proizilaze.
Bez zalaženja u razloge (ne)opravdanosti konkretnih izmena, potrudićemo se da pružimo isključivo pravni osvrt i pravno relevantne podatke o navedenoj problematici.
-Zakonska rešenja-
Zakonom o radu (“Sl. glasnik RS” broj 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014), u članu 96. se navodi:
„Jedan od roditelja deteta kome je neophodna posebna nega zbog teškog stepena psihofizičke ometenosti, osim za slučajeve predviđene propisima o zdravstvenom osiguranju, ima pravo da, po isteku porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, odsustvuje sa rada ili da radi sa polovinom punog radnog vremena, najduže do navršenih pet godina života deteta.
Pravo u smislu stava 1. ovog člana ostvaruje se na osnovu mišljenja nadležnog organa za ocenu stepena psihofizičke ometenosti deteta, u skladu sa zakonom.
Za vreme odsustvovanja sa rada, u smislu stava 1. ovog člana, zaposleni ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom.
Za vreme rada sa polovinom punog radnog vremena, u smislu stava 1. ovog člana, zaposleni ima pravo na zaradu u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu, a za drugu polovinu punog radnog vremena – naknadu zarade u skladu sa zakonom.
Uslove, postupak i način ostvarivanja prava na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta bliže uređuje ministar nadležan za društvenu brigu o deci.“
Iz navedene formulacije, konkretno stava 1, se ne može najjasnije zaključiti da li je zakonodavac pojmom: „osim za slučajeve predviđene propisima o zdravstvenom osiguranju…“ imao u vidu kumulaciju osnova, u kojima jedan od roditelja ima pravo da po isteku porodiljskog odsustva produži odsustvo sa rada, konkretno u slučaju teškog stepena psihofizičke ometenosti deteta kao i u slučajevima predviđenim propisima o zdravstvenom osiguranju, ili pak reč „osim“ upućuje na isključenje tj. izuzimanje slučajeva predviđenih propisima o zdravstvenom osiguranju.
Ukoliko je imao u vidu kumulaciju osnova, kako se onda može govoriti o zloupotrebi prava, zar uplata doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje nije garancija osiguranim licima, u smislu Zakona o zdravstvenom osiguranju (“Sl. glasnik RS”, broj 107/2005, 109/2005-ispr., 57/2011, 110/2012-OUS, 119/2012, 99/2014, 123/2014 i 126/2014-OUS), da će u skladu sa načelom obaveznosti, ostvariti pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona, a u koja spada i pravo na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta?
Zbog čega se onda pravo na posebnu negu ne bi moglo ostvariti i u slučajevima kada kod deteta postoje drugi ozbiljni zdravstveni problemi, a koji se ne mogu podvesti pod pojam teškog stepena psihofizičke ometenosti, kao npr: urođene anomalije (srčane, plućne) od kojih izvesne zahtevaju operaciju i postoperativnu negu i praćenje; nasledna i stečena oboljenja (dijabetes i potreba za dijalizom); teže srčane mane sa postoperativnom negom; mišićna distrofija; poremećaj psihomotorike; hiperkinetični sindrom; hiperaktivnost; infatilna anoreksija (problemi u ishrani) i slično.
S druge strane, ako je imao u vidu izuzimanje tj. ostvarivanje prava na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta isključivo u slučaju teškog stepena psihofizičke ometenosti, onda bi cela ova problematika imala smisla i moglo bi se govoriti o zloupotrebama navedenog prava, u svim onim slučajevima u kojima bi se ovo pravo koristilo mimo navedenog razloga.
Uslovi, postupak i način ostvarivanja prava na odsustvo sa rada ili rad sa polovinom punog radnog vremena radi posebne nege deteta, rad organa za ocenu stepena psihofizičke ometenosti deteta i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava, utvrđuju se Pravilnikom o uslovima, postupku i načinu ostvarivanja prava na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta (“Sl. glasnik RS”, br. 1/2002, dalje: Pravilnik), kojim se definiše pojam „težak stepen psihofizičke ometenosti“ po osnovu kog lekari produžavaju odsustvo sa rada nakon porodiljskog odsustva, a koji u članu 2. sadrži identičnu spornu formulaciju:
„Roditelj, odnosno usvojilac, hranitelj ili staratelj deteta mlađeg od pet godina, kome je neophodna posebna nega zbog teškog stepena psihofizičke ometenosti, osim za slučajeve predviđene propisima o zdravstvenom osiguranju, ima pravo da, po isteku porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, odsustvuje sa rada ili da radi sa polovinom od punog radnog vremena radi posebne nege deteta, u skladu sa zakonom.
Težak stepen psihofizičke ometenosti u smislu ovog pravilnika postoji ako je dete telesno invalidno, slepo, gluvo, odnosno nagluvo, umereno, teško ili duboko mentalno ometeno, dete sa pervazivnim razvojnim poremećajem i dete koje je višestruko ometeno.“
Pre svega, ne možemo a da ne primetimo činjenicu da je Pravilnik donet još januara 2002. godine, na osnovu člana 178. stav 1. tada važećeg Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 70/2001 i 73/2001), i da za sve ove godine nije bilo potrebe za njegovim usklađivanjem sa važećim propisima.
Pravilnikom se detaljno definišu slučajevi (dijagnoze) koji se smatraju teškim stepenom psihofizičke ometenosti. Pravo na odsustvo sa rada ili rad sa polovinom punog radnog vremena utvrđuje organ nadležan za rešavanje o pravima iz oblasti društvene brige o deci (Sekretarijat za socijalnu zaštitu, dalje: Sekretarijat), na osnovu podnetog zahteva koji dostavlja komisiji nadležnoj za ocenu stepena psihofizičke ometenosti deteta, koja zatim poziva podnosioca zahteva radi pregleda deteta i po izvršenom pregledu daje mišljenje i ujedno, zavisno od stepena psihofizičke ometenosti deteta, određuje rok za ponovni pregled deteta a koji ne može biti duži od 6 meseci osim za slučajeve trajne psihofizičke ometenosti deteta. Mišljenje dostavlja Sekretarijatu, koji na osnovu istog, podnosioca zahteva upućuje ordinirajućem (izabranom) lekaru – pedijatru koji sačinjava izveštaj o privremenoj sprečenosti za rad (doznaka) za određeni period. Doznaku korisnik dostavlja organu nadležnom za rešavanje o pravima iz oblasti društvene brige o deci (Sekretarijatu) i poslodavcu, u roku od tri dana. Pravo na odsustvo sa rada ili rad sa polovinom punog radnog vremena teče od dana konačnosti rešenja kojim je o tom pravu odlučeno.
Organ nadležan za rešavanje o pravima iz oblasti društvene brige o deci (Sekretarijat) ima obavezu da ministarstvu nadležnom za socijalna pitanja dostavlja izveštaj (za svaki kvartal do 15. u sledećem mesecu) o broju dece prema vrstama psihofizičke ometenosti, na propisanom obrascu.
U Pravilniku o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (“Sl. glasnik RS”, br. 10/2010, 18/2010-isp, 46/2010, 52/2010-isp, 80/2010, 60/2011-OUS i 1/2013) u članu 35. stav 2. se navodi da izabrani lekar, pored poslova iz stava 1. ovog člana, na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja na osnovu neposrednog pregleda osiguranog lica i na osnovu medicinske dokumentacije, daje mišljenje o zdravstvenom stanju deteta radi ostvarivanja prava osiguranika na odsustvovanje sa rada zbog neophodne posebne nege deteta. Isto je sadržano i u članu 151. Zakona o zdravstvenom osiguranju.
U skladu sa članom 9. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (“Sl. glasnik RS” br. 16/2002, 115/2005 i 107/2009) u prava na finansijsku podršku porodici sa decom između ostalog spada i naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta, o čijem se obezbeđivanju stara Republika Srbija.
Ovde se nećemo baviti pitanjem uslova i načina ostvarivanja prava na naknadu koje propisuje Ministar nadležan za socijalna pitanja, niti obračunom i visinom iste, a koje se detaljno reguliše Pravilnikom o bližim uslovima i načinu ostvarivanja prava na finansijsku podršku porodici sa decom (”Sl. glasnik RS”, br. 29/02, 80/04, 123/04, 17/2006, 107/2006, 51/2010, 73/2010 i 27/2011-OUS.), već isključivo pitanjem kompetencija nadležnih organa koji ovo pravo odobravaju.
U članu 26. pomenutog Zakona se navodi:
„Ministar nadležan za socijalna pitanja propisuje bliže uslove odsustva sa rada ili rada sa polovinom punog radnog vremena roditelja, odnosno usvojitelja, hranitelja ili staratelja deteta mlađeg od pet godina kome je potrebna posebna nega zbog teškog stepena psihofizičke ometenosti.
O stepenu psihofizičke ometenosti deteta mišljenje daje opštinska odnosno gradska komisija nadležna za pregled dece sa smetnjama u razvoju, a troškovi njenog rada finansiraju se iz budžeta opštine odnosno grada.
Sastav, nadležnost i način rada komisije utvrđuje opštinska odnosno gradska uprava, u skladu sa zakonom.“
Istim Zakonom, članom 29. se navodi:
„O pravima iz ovog zakona u prvom stepenu rešava opštinska odnosno gradska uprava u kojoj je prebivalište podnosioca zahteva, osim o pravu na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta, o kojem rešava opštinska odnosno gradska uprava u kojoj je sedište poslodavca zaposlenog.“
U članu 33. se kaže da nadzor nad radom organa u vršenju ovim zakonom poverenih poslova državne uprave vrši Ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, u skladu sa zakonom kojim se uređuje državna uprava.
Dolazimo do logičnog pitanja: kako su onda moguće zloupotrebe navedenih prava ukoliko je uspostavljen adekvatan mehanizam kontrole, bolje rečeno, ako nadležno ministarstvo redovno i efikasno vrši nadzor nad radom organa kod kojih se ta prava ostvaruju? Da li postoje bilo kakvi formalni dokazi o sprovedenom nadzoru i koje su mere preduzete u cilju otklanjanja utvrđenih nepravilnosti? I na kraju, ko je tu zakazao, ministarstvo ili su krivi korisnici što su im ta prava odobrena od strane onih u čijoj je nadležnosti da o njima odlučuju?
Kao što su svojevremeno bile „krive“ porodilje za kašnjenje isplata naknade zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta, koje su im umanjene neosnovano (retroaktivno), nepravilno i nepravično zaračunatim solidarnim porezom, čime su višestruko povređena njihova stečena i egizstencijalna prava. Ova konstatacija se prosto nameće, jer kako u tom slučaju „neosnovanog“ priliva sredstava u budžet niko nije našao za shodno da spomene zloupotrebu prava?
Z a k lj u č a k
Iz svega iznetog, može li se zaključiti ko je, u ovom hijerarhijskom nizu nadležnih organa i institucija, zakazao i zloupotrebio svoja ovlašćenja s obzirom da se ne može govoriti o zloupotrebi na strani lica (majka, otac, usvojilac, hranitelj, staratelj) koja nisu ovlašćena da rešavaju i odlučuju o svojim pravima.
Zatim ključno, po autoru teksta, možda i najvažnije pitanje ove problematike, koji su razlozi i motivi eventualnog izmeštanja komisije iz domova zdravlja u Fond PIO, i na osnovu kog činjeničnog stanja je zaključeno da bi ista komisija efikasnije, stručnije i ispravnije obavljala svoje nadležnosti u okrilju i pod nadzorom fonda? Naročito ako se u obzir uzme činjenica da su i sektor za rad, i sektor za PIO i sektor za brigu o porodici i socijalnoj zaštiti, pod direktnim nadzorom jednog istog ministarstva.
Fond PIO pravi jasnu razliku između prava koja proizilaze iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i prava koja po posebnim propisima ulaze u obaveze fonda (pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica, pravo na novčanu naknadu za telesno oštećenje, pravo na naknadu pogrebnih troškova, rashodi za zdravstvenu zaštitu penzionera i dr.). Shodno tome, fond zastupa tezu, da bi se pozitivni efekti odrazili na njegovu organizaciju i obavljanje osnovne delatnosti ukoliko bi finansijski plan činili isključivo izvorni prihodi i izvorni rashodi fonda, bez rashoda po posebnim propisima, a što je pomalo paradoksalno ako se ima u vidu postojeća ideja izmeštanja i dodavanja fondu još jedne prinadležnosti koju bi isplaćivao.
Pravo na odsustvo radi posebne nege deteta nije izvorno pravo iz penzijskog i invalidskog osiguranja da bi se kao takvo prenosilo u nadležnost organa koji, po svojoj stvarnoj i funkcionalnoj nadležnosti i kadrovskoj strukturi, nema dodirnih tačaka sa negom deteta. Upravo zbog takvog, opštepoznatog stava fonda, opravdanu dilemu izaziva pomenuta ideja da se ocena potrebe za produženo porodiljsko odsustvo radi posebne nege deteta iz zdravstvenog osiguranja, radnog zakonodavstva ili socijalne zaštite, gde po svojoj prirodi pripada, izmesti u sistem PIO gde svakako, ni po jednom osnovu, ne pripada. Zar onda ovaj predlog nije u potpunoj suprotnosti sa preduzimanjem mera za poboljšanje finansijske slike fonda.
Razvoj sporne situacije se mora pomno pratiti i moraju se na vreme sprečiti posledice koje mogu biti dalekosežne. Nikako se kao razlog ne može prihvatiti izvesna statistika i navođenje činjenice da ima pojedinaca koji zloupotrebljavaju pravo, a da zbog toga budu ugrožena prava svih onih roditelja koji se nalaze u istoj situaciji. Ostavljamo da zaključite sami.
dipl.prav. Irena Drča
