Ustavni sud zauzeo je stav u jednoj od novijih odluka u vezi sa pojmom dozvole za izvođenje radova kod krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole, odnosno stav o tome šta taj pojam obuhvata. U odluci donetoj 2. jula 2020. godine odbijena je ustavna žalba lica osuđenog zbog ovog krivičnog dela. U ovom tekstu daćemo prikaz odluke Ustavnog suda, kao i odluka protiv kojih je podneta ustavna žalba.
1. Relevantne odredbe
Krivično delo građenje bez građevinske dozvole propisano je članom 219a Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019), čije odredbe glase:
„(1) Lice koje je izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, bez građevinske dozvole,
kazniće se zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom.
(2) Lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez građevinske dozvole,
kazniće se zatvorom od šest meseci do pet godina i novčanom kaznom.
(3) Kada je izdato rešenje o obustavi radova, a lice iz st. 1. i 2. ovog člana nastavi započetu gradnju,
učinilac će se kazniti zatvorom od jedne do osam godina i novčanom kaznom.
(4) Lice koje je kao odgovorni projektant, odnosno vršilac tehničke kontrole, suprotno propisima potpisalo konačan izveštaj o izvršenoj kontroli, kojim se konstatuje da na glavni projekat nema primedbi ili suprotno propisima stavilo pečat na glavni projekat da se projekat prihvata, ili suprotno propisima dalo izjavu kojom potvrđuje da je glavni projekat urađen u skladu sa lokacijskom dozvolom,
kazniće se zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom.“
2. Odluke redovnih sudova
Presudom Osnovnog suda u Leskovcu K. 317/14 od 24. februara 2015. godine podnosilac ustavne žalbe je oglašen krivim zbog izvršenja krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika, zato „što je neutvrđenog dana tokom novembra meseca 2013. godine u Leskovcu, u ulici P. broj 5, izvršio rekonstrukciju postojećeg objekta bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji ovog objekta…, na taj način što je na svojoj porodičnoj stambenoj zgradi, na jugoistočnoj strani iste sazidao zid dužine 2,21 m, debljine 0,25 m, odnosno izveo građevinske radove koji se na osnovu člana 2. stav 1. tačka 32) Zakona o planiranju i izgradnji, smatraju rekonstrukcijom, a da za izvođenje ovih radova nije posedovao odobrenje nadležnog organa, shodno članu 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji…“, i izrekao mu uslovnu osudu, tako što mu je za učinjeno krivično delo utvrdio kaznu zatvora u trajanju od tri meseca, koja se neće izvršiti ukoliko okrivljeni u roku od jedne godine po pravosnažnosti presude ne učini novo krivično delo, kao i na novčanu kaznu u iznosu od 30.000,00 dinara.
Viši sud u Leskovcu je osporenom presudom Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca, izjavljenu protiv prvostepene presude, i prvostepenu presudu potvrdio.
U obrazloženju osporene drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno:
„Kada se radi o navodima iz žalbe branioca okrivljenog, a koji se tiču navoda da, u smislu člana 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, okrivljeni nije gradio bez građevinske dozvole, već izvodio radove za koje se ne izdaje građevinska dozvola, već rešenje o odobrenju, kako je propisano u stavu 2. napred navedenog člana Zakona o planiranju i izgradnji, drugostepeni sud nalazi da su i ovi navodi neosnovani. Zakonom o planiranju i izgradnji i to u članu 2. stav 1. tačka 32) predviđen je pojam „rekonstrukcija“, pod kojim se podrazumeva promena gabarita, volumena, položaja ili opreme građevinskog objekta, a članom 145. stav 1. istog zakona, predviđeno je da se, pored ostalih građevinskih radova, i „rekonstrukcija“ vrši na osnovu rešenja kojim se odobrava izvođenje građevinskih radova… Radnja izvršenja krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, koja predstavlja elemenat bića krivičnog dela je kako građenje objekta bez građevinske dozvole, tako i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez građevinske dozvole, pri čemu je pojam građevinske dozvole očigledno univerzalni pojam koji inkriminiše radnje preduzete kako na izgradnji, tako i na rekonstrukciji objekata bez „dozvole“, a koju u formalnom smislu precizira Zakon o planiranju i izgradnji, tako što za radove na rekonstrukciji, kao uslova radova, nije neophodna građevinska dozvola, ali je neophodno odobrenje koje upravo izdaje isti organ koji je nadležan i za izdavanje građevinske dozvole, ali u formi rešenja kojim se odobrava izvođenje radova – rekonstrukcija.
Ovaj sud dalje navodi, da iz ovih razloga očigledna nepreciznost u dispozitivu optuženja i prvostepene presude, gde se radnja izvršenja krivičnog dela na rekonstrukciji, koja se stavlja na teret okrivljenom, formuliše „bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji…“ ne utiče na postojanje bitnih elemenata krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, upravo imajući u vidu radnju izvršenja ovog krivičnog dela kako je to napred navedeno“.
Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev za zaštitu zakonitosti branioca okrivljenog kao podnosioca, podnet protiv pravnosnažnih presuda Osnovnog suda u Leskovcu K 317/14 od 24. februara 2015. godine i Višeg suda u Leskovcu Kž 90/15 od 23. aprila 2015. godine.
U obrazloženju ove presude je, pored ostalog, navedeno:
„Branilac okrivljenog S. J. u zahtevu navodi da je sud, oglašavajući okrivljenog krivim za građenje bez građevinske dozvole, a pozivajući se na član 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, kojim se regulišu slučajevi u kojima se za izvođenje radova ne izdaje građevinska dozvola već rešenje o odobrenju, učinio povredu zakona iz člana 439. tačka 1. ZKP, budući da gradnja bez rešenja o odobrenju (koje je u ovom konkretnom slučaju bilo potrebno obzirom da se radilo samo o rekonstrukciji), ne predstavlja krivično delo.
Iznete navode zahteva Vrhovni kasacioni sud ocenjuje neosnovanim. Naime, navode sadržane u zahtevu za zaštitu zakonitosti branilac okrivljenog S. J. isticao je i u žalbi izjavljenoj protiv prvostepene presude, a drugostepeni sud je našao da su ti žalbeni navodi neosnovani i u obrazloženju presude je dao jasne i dovoljne razloge da se u radnjama okrivljenog stiču svi subjektivni i objektivni elementi krivičnog dela za koje je prvostepenom presudom oglašen krivim, koje Vrhovni kasacioni sud u svemu prihvata i u smislu člana 491. stav 2. ZKP na njih upućuje“.
3. Odluka Ustavnog suda
Ustavni sud navodi da prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, kao i odredbama člana 144, člana 148. stav 1. ovog zakona, te odredbama člana 7. stav 1. i člana 8. Pravilnika o načinu izdavanja građevinske dozvole, može se zaključiti da je zakonodavac ciljano napravio razliku između situacije u kojoj se, sa jedne strane određeni građevinski radovi ne mogu izvoditi bez odobrenja nadležnog organa – građevinske dozvole i rešenja o odobrenju za izvođenje radova, s tim da je građevinska dozvola neophodna za zidanje objekata i izvođenje složenijih i obimnijih građevinskih radova, dok je rešenje o odobrenju izvođenja radova potrebno za jednostavnije građevinske radove, manjeg obima, i sa druge strane onih građevinskih radova za koje nije potrebno pribavljati bilo kakvu dozvolu nadležnog organa, jer se tim radovima ne može uticati na stabilnost i sigurnost objekta, niti se menja struktura postojećeg objekta.
Dakle, iako je procedura za dobijanje građevinske dozvole neuporedivo složenija i potrebno je uz zahtev za izdavanje priložiti obimnu projektnu u tehničku dokumentaciju, saglasnosti i drugo, zakonodavac je predvideo i da je za pojedine građevinske radove neophodno dobiti odobrenje za izvođenje radova, kao što je rekonstrukcija objekta, jer se takvim radovima može uticati na stabilnost i sigurnost objekta i zaštitu od požara ili se menjaju konstruktivni elementi ili tehnološki proces, odnosno ako se menja spoljni izgled objekta ili povećava broj funkcionalnih jedinica, vrši zamena uređaja, postrojenja, opreme i instalacija sa povećanjem kapaciteta (član 2. stav 1. tačka 32) Zakona o planiranju i izgradnji).
Iz svega navedenog Ustavni sud zaključuje da akt nadležnog organa za gradnju (rešenje o građevinskoj dozvoli) i akt nadležnog organa za izvođenje radova (rešenje o odobrenju izvođenja radova) nisu isti akti, bez obzira što ih izdaje isti organ (jedinica lokalne samouprave), ne odnose se na istu vrstu građevinskih radova, te se stoga termin „građevinska dozvola“ upotrebljen u smislu Zakona o planiranju i izgradnji nije univerzalni pojam i ne odnosi se i na građevinske radove za koje nije potrebna građevinska dozvola, već je dovoljno rešenje o odobrenju izvođenja radova.
Međutim, ratio legis odredbe člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika je u tome da inkriminiše ono ponašanje u oblasti građevinarstva koje može prouzrokovati takav stepen društvene opasnosti kojim se ugrožava čovek, njegova imovina i druge osnovne društvene vrednosti, a koji opravdava primenu krivičnopravne prinude.
3.1. Izvršilac dela
Stoga Ustavni sud konstatuje da su odredbom člana 219a Krivičnog zakonika propisana dva osnovna oblika koja se razlikuju po izvršiocu, te da ovo krivično delo može počiniti lice koje je izvođač radova (stav 1.) i investitor (stav 2.).
U oba oblika izvršilac je fizičko lice, odnosno odgovorno lice u pravnom licu kada je izvođač, odnosno investitor radova pravno lice.
3.2. Radnja izvršenja
Što se tiče radnje izvršenja, ona je je u oba oblika ovog krivičnog dela određena kao gradnja objekta bez građevinske dozvole, dok zakonodavac kod oblika krivičnog dela iz stava 1. (kada je učinilac izvođač radova), kao radnju izvršenja predviđa i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez „građevinske dozvole“.
S obzirom na to da je odredbom člana 145. Zakona o planiranju i izgradnji propisano da se rekonstrukcija postojećeg objekta vrši na osnovu obaveznog rešenja nadležnog organa uprave kojim se odobrava izvođenje tih radova, Ustavni sud smatra da se ciljnim tumačenjem odredbe člana 219a Krivičnog zakonika i odredaba čl. 2. i 145. Zakona o planiranju i izgradnji dolazi do zaključka da se termin „građevinske dozvole“ u smislu drugog dela stava 1. člana 219a Krivičnog zakonika, kada se govori o rekonstrukciji objekta, ima shvatiti u duhu Zakona o planiranju i izgradnji, kao „rešenje o odobrenju za izvođenje radova“.
3.3. Zaključak Ustavnog suda
Po oceni Ustavnog suda, lice koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, a ne poseduje rešenje o odobrenju nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, kada je to posebnim zakonom propisano kao obavezno, jeste učinilac krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika.
S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je ocena Višeg suda u Leskovcu iz obrazloženja drugostepene presude da „radnja izvršenja krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, koja predstavlja elemenat bića krivičnog dela, kako građenje objekta bez građevinske dozvole, tako i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez građevinske dozvole, pri čemu je pojam građevinske dozvole očigledno univerzalni pojam koji inkriminiše radnje preduzete kako na izgradnji, tako i na rekonstrukciji objekata bez „dozvole“, a koju u formalnom smislu precizira Zakon o planiranju i izgradnji, tako što za radove na rekonstrukciji, kao uslova radova, nije neophodna građevinska dozvola, ali je neophodno odobrenje koje upravo izdaje isti organ koji je nadležan i za izdavanje građevinske dozvole, ali u formi rešenja kojim se odobrava izvođenje radova – rekonstrukcija“, odnosno da „…očigledna nepreciznost u dispozitivu optuženja i prvostepene presude, gde se radnja izvršenja krivičnog dela na rekonstrukciji, koja se stavlja na teret okrivljenom, formuliše „bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji…“ ne utiče na postojanje bitnih elemenata krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, upravo imajući u vidu radnju izvršenja ovog krivičnog dela kako je to napred navedeno“, nije zasnovana na proizvoljnom tumačenju odredbe člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika.
Kako je Vrhovni kasacioni sud osporenom presudom odbio kao neosnovan zahtev za zaštitu zakonitosti branioca okrivljenog, ovde podnosioca ustavne žalbe, nalazeći da se u radnjama okrivljenog stiču svi subjektivni i objektivni elementi krivičnog dela za koje je prvostepenom presudom oglašen krivim, koju je Vrhovni kasacioni sud u svemu prihvatio i u smislu člana 491. stav 2. ZKP se na osporene presude pozvao i na njih uputio, Ustavni sud je ocenio da zaključivanje Vrhovnog kasacionog suda u osporenoj presudi Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine, takođe, nije očigledno proizvoljno i nije zasnovano na netačnom gledištu koje je od značaja za ostvarivanje i zaštitu označenih ljudskih prava i ima posebnu težinu u svom materijalnom značenju za konkretan pravni slučaj.
Dakle, ukratko možemo reći da je Ustavni sud zauzeo sledeći stav (dat u obliku autorske sentence):
„Iako se kod krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole pominje isključivo termin „građevinska“ dozvola, sankcionisano je svako izvođenje građevinskih radova bez odgovarajuće dozvole kada je njeno obavezno posedovanje propisano posebnim zakonom, bilo da se objekat gradi, bilo da rekonstruiše postojeći objekat.“
Izvor: Izvodi iz propisa i sudske prakse su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
