Konkretan povod za pisanje ovog komentara je stav koji je u svojoj presudi Pž 5479/2012 od 7. marta 2013. god. izneo Privredni apelacioni sud, (u daljem tekstu: Sud), a koji se u najkraćem može svesti na sledeće: „Doplatna karta (za parkiranje ili bilo šta drugo), predstavlja ugovornu kaznu a ne kaznu za prekršaj.“.
Da prvo citiramo delove obrazloženja navedene presude i vidimo šta je Sud zaključio:
„[…] Prema činjeničnom stanju utvrđenom u prvostepenom postupku tužilac tužbom traži isplatu iznosa od 3.600,00 dinara na ime plaćanja doplatnih karata sa zakonskom zateznom kamatom počev od dospelosti svakog pojedinačnog potraživanja pa do isplate, a sve prema nalozima za plaćanje doplatnih karata koji sadrže precizne podatke o vozilu, o vremenu i mestu gde je izdata doplatna karta kao i iznos doplatne karte od 1.200,00 dinara.Na utvrđeno činjenično stanje prvostepeni sud je pogrešno primenio materijalno pravo kada je, primenom Zakona o finansijskom lizingu, tj. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima (dalje: Zakon), zauzeo stav da je istaknuti prigovor nedostatka pasivne legitimacije na strani tuženog osnovan, sa obrazloženjem da se u konkretnom slučaju radi o troškovima koji se odnose na korišćenje stvari i da je u tom slučaju davalac lizinga, ovde tuženi, ima samo golu svojinu na stvari, te da je stvar u posedu korisnika lizinga koji je po zakonu dužan da snosi sve troškove kojima se omogućava korišćenje stvari, a da na takav zaključak upućuju i odredbe Zakona, u kome je propisano da se odredba o prekršajnoj odgovornosti vlasnika vozila predviđena ovim zakonom shodno primenjuju na lica koje koristi vozilo po osnovu finansijskog lizinga, odnosno zakupa, ili poslovno-tehničke saradnje, ako je to lice upisano u saobraćajnu dozvolu.Ovaj sud nalazi da je prvostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo kada je istaknuti prigovor pasivne legitimacije na strani tuženog usvojio.
Ovo stoga što se u konkretnom slučaju na predmetnu situaciju ima primeniti Odluka o javnim parkiralištima i Pravilnika o korišćenju javnih parkirališta i uklanjanja nepropisno parkiranih vozila, kojim je u članu 20. stav 1. propisano da za korišćenje usluge i parkiranja korisnik je dužan da u vozilu poseduje važeću parking kartu ili parkiranje plati elektronskim putem, što se evidentira od preduzeća, te da korisnik koji postupa suprotno odredbama čl. 19. i 20. Odluke dužan je da plati doplatnu parking kartu prema važećem cenovniku, a da je obveznik plaćanja doplatne karte vozač ili vlasnik vozila u situaciji kada vozač nije identifikovan.
Kako u konkretnom slučaju vozač vozila za koje su izdate doplatne karte nisu identifikovani, to je obaveza plaćanja doplatne karte na tuženom kao vlasniku vozila. Činjenica da se vozila za koja se traži naplata doplatnih karata nalazila u posedu trećih lica po osnovu ugovora o finansijskom lizingu ili zakupu vozila, bez uticaja je na pravo tužioca da naplatu doplatne karte zahteva od vlasnika, već ista može biti samo od uticaja na pravo vlasnika vozila da se za obavezu plaćanja doplatne karte regresira od korisnika vozila po osnovu pravnog osnova po kome se ta vozila nalaze kod trećih lica.
Osim toga na predmetnu situaciju ne mogu se primeniti odredbe Zakona, te odredbe tog zakona koje se odnose na prekršajnu odgovornost, imajući u vidu da je predmet ovog spora obligacionopravni odnos nastao na osnovu neplaćanja parking karte, te da doplatna karta u tom slučaju predstavlja ugovornu kaznu za one korisnike parkinga koji prilikom korišćenja usluga javnih parkirališta nisu platili parking kartu. […]“.
Dakle, prema iznetom, Sud je zaključio sledeće:
– činjenica da se vozilo za koja se traži naplata doplatnih karata nalazi u posedu trećih lica bez uticaja je na pravo tužioca da naplatu doplatne karte zahteva od vlasnika,
– vlasnik vozila ima pravo da se za obavezu plaćanja doplatne karte regresira od korisnika vozila,
– ne mogu se primeniti zakonske odredbe koje se odnose na prekršajnu odgovornost,
– predmet ovog spora je obligacionopravni odnos nastao na osnovu neplaćanja parking karte,
– doplatna karta predstavlja ugovornu kaznu za one korisnike parkinga koji prilikom korišćenja usluga javnih parkirališta nisu platili parking kartu.
I pored sve dobre volje, te uvažavanja sudija, kao neko kome je tumačenje propisa (interpretacija onog što piše u njima) primarno polje rada, sa gore iznetim zaključcima ne mogu se složiti. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).
Razmatram samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Zato uvek i podsećam na osnovna pravila kod tumačenja napisanog. Najpre se tumači jezički i gramatički (onako kako piše) a onda logički (veza, upućujuće odredbe, povezivanje) pa tek na posletku idejno (šta je pisac propisa hteo da kaže, intencija). Ono što se ne radi nikada, odnosno zabranjeno je tumačiti ono čega nema u propisu (nepostojeće odredbe) ili slobodno po nahođenju tumačiti postojeće odredbe (prilagođavati termine i izraze) ili podvesti nešto drugo čega nema u propisu pod te odredbe. A pre svega kod tumačenja se mora veoma voditi računa o jeziku i gramatici, značenju reči i upotrebi interpunkcijskih znakova. Prosto je. Tumači se ono što stvarno piše a ne ono što neko misli da je napisao.
Idemo redom.
1. O čemu je ovde reč?
Vidimo da Sud smatra da se ovde ne mogu primeniti zakoni, te da se poziva na propise lokalne samouprave (Odluka o javnim parkiralištima i Pravilnik o korišćenju javnih parkirališta i uklanjanju nepropisno parkiranih vozila), kojim je propisano da je korisnik usluge dužan da u vozilu poseduje važeću parking kartu ili parkiranje plati elektronskim putem, što po meni, uopšte nije sporno. Čak nije ni sporno da je obveznik plaćanja doplatne karte vozač ili vlasnik vozila u situaciji kada vozač nije identifikovan. Sporna je sama naplata doplatne karte prema važećem cenovniku.
Suprotno uobičajenom maniru, ovde ću na početku ću izneti vrednosni sud. Mislim da je ovde reč o pokušaju da se da legitimitet, odnosno legalno pokriće jednoj praksi koja se u Srbiji potpuno nezakonito i neustavno sprovodi decenijama, a da (uzgred rečeno) za time nema potrebe.
Svedoci smo toga da razna javna komunalana preduzeća (JKP) u mnogim mestima u Srbiji naplaćuju nekakve „doplatne karte“ (za neplaćeni parking, za vožnju gradskim prevozom bez važeće karte i sl.).
I tu postoje najmanje dva problema.
Prvi je, da imamo nešto što izgleda kao kazna za nekakav prekršaj ali to po svojoj prirodi nije. Jer prekršaj je, po definiciji iz člana 2. Zakona o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) (u daljem tekstu: ZoP), protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija.
Drugo, postoji problem ovlašćenja za sprovođenje službenih radnji (legitimisanje lica) od strane nekih lica (kontrolori, zaposleni u JKP) koja nisu ovlašćena službena lica, koji je izgleda prepoznat, i koji se rešava asistencijama komunalne policije (ili policije – Ministarstva unutrašnjih poslova, tamo gde komunalna policija ne postoji).
A to je po meni stvaranje problema tamo gde ga nema. Parkiraje vozila (bez plaćanja) na delu javne površine koje je obeleženo kao parking mesto (ili vožnja bez vozne karte) može se odlukom lokalne samouprave propisati kao prekršaj. To nije sporno ni zabranjeno. To je inače praksa u mnogim državama i u okruženju i u svetu (npr. Mađarska, Francuska, Velika Britanija, Sjedinjene američke države…). Ko će izricati kaznu za taj prekršaj je tehničko pitanje propisivanja nadležnosti, što takođe nije sporno.
Ali to iz neobjašnjivih razloga ne odgovara lokalnim vlastima u Srbiji. ZoP učlanu 87. koji govori o zakonitost u izricanju sankcija, i kaže da prekršajnu sankciju može izreći samo nadležni sud koji vodi prekršajni postupak po ovom zakonu a da izuzetno novčanu kaznu može izreći Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki ovlašćeni organ ili ovlašćeno lice prekršajnim nalogom u skladu sa zakonom. Dakle, kako su doplatne karte svakako zamišljene u fiksnom iznosu, zašto je problem propisati prekršaj i putem prekršajnog naloga naplaćivati kazne od strane organa koji već postoje (komunalna policija) i izbeći duple troškove (naknade za rad kontrolora)? Pa čak je moguće i dati ovlašćenje kontrolorima za izdavanje prekršajnog naloga (uz malo dodatnog propisivanja i uređenja njihovog statusa). Možda je razlog ovakve prakse sudbina iznosa koji se naplati, jer doplatna karta je prihod JKP kojim se može direktno raspolagati, a novčana kazna za prekršaj je prihod budžeta koji samo delom ide lokalnoj samuopravi na kojoj je prekršaj skrivljen. Ali da ne spekulišem dalje u tom pravcu, za analizu mi je zanimljiviji stav Suda da se imaju prenebregnuti zakoni a primat dati propisima lokalne samouprave, jer je po sistem mnogo opasniji.
Nijedan propis ne postoji sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Pravni sistem ne čini jedan propis i ne može se usko gledati. Pravni poredak je jedinstven kako kaže Ustav Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) u članu 4., a ponavlja i u članu 194. Zašto se to stalno zaboravlja? Ne mogu se iste stvari propisivati različitim zakonima, a pogotovo ne podzakonskim aktima propisivati nešto u suprotnosti sa zakonom. A svakako nije dozvoljeno da se odlukom lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) propiše nešto što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim). Dalje, pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li je reč o sistemskom i lex specialis propisu, da li je reč o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, a šta pravila krivičnog i prekršajnog postupka, da li postoji kolizija sa drugim propisima itd., a kao najvažnije mora se uzeti u obzir šta pravna nauka kaže o tumačenju napisanih odredbi.
2. Ko bi trebao da plati doplatnu kartu?
I sada ću zanemariti sve ovo što sam logički analizirao ranije i prihvatiću da je u pitanju prost obligacioni odnos, kako Sud kaže.
Ali, ako je u pitanju obligacioni odnos onda važe pravila Zakona o obligacionim odnosima („Sl. list SFRJ“, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989-USJ, 57/1989 i „Sl. list SRJ“, br. 31/1993) – u daljem tekstu: ZOO, čiji član 1. kaže da se ovim zakonom uređuju obligacioni odnosi koji nastaju iz ugovora, prouzrokovanja štete, sticanja bez osnova, poslovodstva bez naloga, jednostrane izjave volje i drugih zakonom utvrđenih činjenica.
U konkretnom slučaju imamo postavku da se vozilo za koje nije plaćena naknada za korišćenje parkirališta koristi po osnovu lizinga.
A šta je lizing?
Reč lizing potiče od engleske reči „lease“ što znači iznajmiti, rentirati, uzeti pod zakup. Dakle, u osnovi reč je o jednoj vrsti zakupa koji je evoluirao u finansijski model koji danas ima svoje autonomno značenje, gde tokom trajanja perioda otplate, primalac lizinga ostvaruje ekonomska prava nad predmetom lizinga, dok pravni vlasnik u tom periodu ostaje davalac lizinga.
Zakon o finansijskom lizingu („Sl. glasniku RS“, br. 55/2003, 61/2005, 31/2011 i 99/2011-dr.zakoni), za koji Sud smatra da mu nema mesta primeni u konkretnoj situaciji, u članu 2. kaže da je posao finansijskog lizinga je posao finansijskog posredovanja koji obavlja davalac lizinga i koji podrazumeva da davalac lizinga, zadržavajući pravo svojine nad predmetom lizinga, na primaoca lizinga prenosi, na određeni vremenski period, ovlašćenje držanja i korišćenja predmeta lizinga, sa svim rizicima i svim koristima povezanim sa pravom svojine, a primalac mu za to plaća lizing naknadu, ukoliko je ispunjen najmanje jedan od propisanih uslova.
Prema članu 25. pomenutog zakona primalac lizinga dužan je da koristi predmet lizinga sa pažnjom dobrog privrednika, odnosno dobrog domaćina u skladu sa ugovorom ili namenom predmeta lizinga, i isti odgovara za štetu prouzrokovanu korišćenjem predmeta lizinga protivno ugovoru ili nameni predmeta lizinga, bez obzira da li je predmet lizinga koristio on, lice koje radi po njegovom nalogu ili drugo lice kome je on omogućio da koristi predmet lizinga.
A član 48. istog zakona kaže i da se smatra da su treća lica upoznata sa postojanjem ugovora o lizingu na osnovu njegovog upisa u registar, te da se niko se ne može pozivati na okolnost da mu nisu bili poznati podaci o finansijskom lizingu upisani u registar (koji je javan i opštedostupan uzgred).
A taj registar između ostalog (član 50. istog zakona) sadrži podatke o davaocu i o primaocu lizinga. Ako je subjekt u poslu finansijskog lizinga domaće fizičko lice, ti podaci se odnose se na ime, prezime, matični broj i mesto u kome to lice ima prebivalište, a ako je subjekt u poslu finansijskog lizinga strano fizičko lice ti podaci se odnose na ime, prezime, broj pasoša i zemlju izdavanja. A ako je subjekt u poslu finansijskog lizinga domaće pravno lice, ti podaci se odnose na poslovno ime i matični broj, a ako je subjekt u poslu finansijskog lizinga strano pravno lice ti podaci iz se odnose na poslovno ime, oznaku pod kojom se vodi u stranom registru privrednih subjekata, naziv tog registra i naziv države u kojoj se nalazi njegovo sedište.
Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS“, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS, 24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon i 87/2018), koji je po stanovištu Suda takođe irelevantan, u članu 93. stav 1. tačka 93) kaže da je saobraćajna dozvola javna isprava (rešenje) koja sa registracionom nalepnicom daje pravo na korišćenje vozila u saobraćaju za vreme važenja registracione nalepnice. Prema članu 271. istog zakona vozilo se registruje na ime vlasnika, a ako je vozilo predmet ugovora o finansijskom lizingu, odnosno zakupu, pored podataka o vlasniku, u saobraćajnu dozvolu biće upisani i podaci o primaocu lizinga odnosno zakupcu. Član 247. istog zakona čak predviđa da je vlasnik, odnosno korisnik vozila obavezan je da, na zahtev policijskog službenika, da potpune i tačne podatke o identitetu lica, na osnovu kojih se na nesporan način može utvrditi da je to lice upravljalo vozilom u određeno vreme (uzgred, ako to ne učini čini poseban prekršaj).
Zašto ovo sve navodim? Zato što niko ne može da kaže da ako može da utvrdi ko je vlasnik vozila (uvidom u registracione podatke za vozilo) da istovremeno ne zna ko je korisnik istog.Znači, zna se ko je dužnik u ovom obligacionom odnosu, to nije teško utvrditi. Utvrdili su ko je vlasnik (uvidom u registar vozila), znači znaju i ko je korisnik, tu spora nema.
Za Sud je izgleda relevantan samo ZOO (bar tako kaže). Ali zašto ga onda ne primenjuje? Zašto ovo kažem? Rekli smo da je reč o lizingu, dakle jednoj vrsti zakupa. A ZOO u članu 581. kaže da je zakupac dužan upotrebljavati stvar kao dobar privrednik, odnosno dobar domaćin samo onako kako je određeno ugovorom ili namenom stvari, ali i da on odgovara za štetu koja nastane upotrebom zakupljene stvari protivno ugovoru ili njenoj nameni, bez obzira na to da li je stvar upotrebljavao on, ili neko lice koje radi po njegovom nalogu, podzakupac ili koje drugo lice kome je on omogućio da upotrebljava stvar, što je inače odredba koja je osnov a videli smo postoji i u Zakonu o finansijskom lizingu.
Dakle zakupac, odnosno primalac lizinga – korisnik predmeta lizinga je kako god, odgovoran za situacije koje nastanu korišćenjem, odnosno upotrebom stvari. Tako da je prvostepeni sud pravilno primenio materijalno pravo kada je usvojio istaknuti prigovor pasivne legitimacije na strani tuženog.
Što se tiče zaključka Suda da se ne mogu primeniti zakonske odredbe koje se odnose na prekršajnu odgovornost, tačno, one se ne mogu primeniti direktno, već kao analogija, što Sudu baš nije najjasnije čini se.
Sa jednim zaključkom Suda ću se složiti. Da, u konkretnoj situaciji vlasnik vozila ima pravo da se za obavezu plaćanja doplatne karte regresira od korisnika vozila, ali opet, samo ako se ne prihvati sve ovo napred rečeno i prihvati gledište Suda i ova presuda kao takva (pravosnažna). Ali, to regresiranje je moguće samo ako se poštuju pravila koja je Sud prethodno zanemario, tj. selektivno primenjivao. Zanimljiva logička nedoumica, zar ne?
A ono što je najčudnije je da je isti Sud u nekim ranijim odlukama zaključivao drugačije, kao npr. u Rešenju Pž 9168/2011 od 27. juna 2012. god:
„[…] prvostepeni sud je primenjujući materijalno pravo, tačnije Odluku o javnim parkiralištima zauzeo stav da je zahtev tužioca za naplatu doplatnih karata od tuženog, kao vlasnika automobila osnovan, obzirom da vozači predmetnih vozila nisu identifikovani na licu mesta, ujedno nalazeći da nije prihvatljiv navod tuženog kojim se osporava pasivna legitimacija, jer dostavljanje doplatne karte nije izvršeno lično vozaču, nego je dostavljanje izvršeno pričvršćivanjem na vetrobransko staklo vozila, u kom slučaju je obaveza plaćanja doplatne karte na vlasniku vozila. […] Odlukom o javnim parkiralištima i to članom 9. stav 2. predviđeno je da se korisnikom parkirališta, u smislu odredaba te Odluke, smatra vozač ili vlasnik vozila, ako vozač nije identifikovan. Nejasno je na osnovu čega iz navedene odredbe proizlazi da je neophodna identifikacija vozača na licu mesta, […] U većini slučajeva to je i nemoguće, imajući u vidu da retko koji vozač nakon što se parkira sedi u svom automobilu ili pored njega. S toga se ne mogu prihvatiti razlozi prvostepenog suda da samo u situaciji ako se vozač vozila identifikuje na licu mesta, da je samo tada on odgovoran za plaćanje doplatne karte, a da je u svakom drugom slučaju odgovoran vlasnik. […] u krajnjem slučaju odgovoran vlasnik vozila ako se na neki drugi način ne može identifikovati ko je tog dana u određeno vreme, kada je vozilo bilo parkirano bez prethodnog plaćanja karte za parkiralište, upravljao tim vozilom. U predmetnoj situaciji, tuženi kao vlasnik vozila je pre nego što je započeo sudski spor, obavestio tužioca na osnovu pravno relevantnih podataka, odnosno Ugovora o korišćenju vozila, ko su bili korisnici automobila za koje se traži plaćanje doplatnih karata spornih dana, uz dostavljanje svih ličnih podataka, […]Na osnovu tih podataka tužilac je mogao da identifikuje vozače predmetnih vozila, i da naplatu doplatnih karata zahteva od njih[…].“
Ovde ću bez daljeg razlaganja, samo podsetiti na obavezu usaglašavanja sudske prakse, te zauzimanja zajedničkih stavova ako postoje neka sporna pitanja, pogotovo na nivou istog suda odnosno odeljnja istog.
3. Šta je „doplatna karta“?
Da se vratim na po meni najsporniji zaključak iz navedene presude. Sud je zaključio da doplatna karta predstavlja ugovornu kaznu za one korisnike parkinga koji prilikom korišćenja usluga javnih parkirališta nisu platili parking kartu.
A da Sud nije nešto zaboravio? Pre svega definiciju i ono što o ugovornim kaznama predviđa već više puta pomeunti ZOO, koji je za Sud jedino relevantan (deklarativno doduše, jer videli smo ne primenjuje njegove odredbe).Sud sam kaže da je predmet ovog spora obligacionopravni odnos nastao po osnovu neplaćanja parking karte, znači primenjuju se pravila obligacionog prava.
Sud je ovde očigledno prihvatio konstrukciju da se samim parkiranjem vozila na obeleženom parking mestu zaključuje jedna vrsta „formularnog ugovora“ (ugovori sa tipskom sadržinom pripremljenom od strane ponuđača), i da se konkludentnom radnjom (samim ostavljanjem vozila na tom mestu) prihvataju „pravila pružanja usluge“ koja propisuje davalac usluge parkiranja (JKP). To nije sporno. Manji je problem i što ta pravila moraju negde biti javno objavljena, da bi se potencijalni korisnici mogli s njima upoznati i tako na sebe preuzeti obaveze i krivicu za neizvršenje obaveze (jer važi pretpostavka da su dužni da znaju), ali uzmimo da je to ispštovano. Neću se obazirati ni na raspravu oko samog prava da se obeleže parking mesta i preko JKP naplaćuje zauzeće javnih površina. To je po meni legitimno (i legalno) pravo lokalnih samouprava, u tome nema ništa neustavno i nezakonito. Držaću se analize samo po ZOO, koji je za Sud jedini relevantan.
ZOO o ugovornoj kazni govori u Glavi III pod nazivom „DEJSTVA OBAVEZA“, u Odeljku 1. „POVERIOČEVA PRAVA I DUŽNIKOVE OBAVEZE“, Odsek 1. „PRAVO NA NAKNADU ŠTETE“, deo posebnog naziva „ II. UGOVORNA KAZNA“, čl. 270-276., gde uređuje način određivanja iste (po nahođenju, u ukupnom iznosu ili procentu, za svaki dan zadocnjenja ili kako god), njenu akcesornost (prati sudbinu glavne obaveze), prava poverioca, smanjenje njenog iznosa (ako je nesrazmerno visoka s obzirom na vrednost i značaj predmeta obaveze), te odnos ugovorne kazne i naknada štete i zakonom određenih naknada.
Neću citirati sve članove o ugovornoj kazni, nema potrebe, samo pomenuti kao bitno da član 273. ZOO, predviđa da u slučaju kad je kazna ugovorena za slučaj neispunjenja obaveza, poverilac može zahtevati ili ispunjavanje obaveze ili ugovornu kaznu a da gubi pravo da zahteva ispunjenje obaveze ako je zatražio isplatu ugovorne kazne. Ako je kazna ugovorena za slučaj da dužnik zadocni sa ispunjenjem, poverilac ima pravo zahtevati i ispunjenje obaveze i ugovornu kaznu.
Za ovu analizu možda je bitnije da se iz gore navedenog, iz samog naziva Glave, Odeljaka i Odseka, vidi da je reč o dejstvu obaveza koje poverilac i dužnik preuzimaju u obligacionom odnosu, a da je ugovorna kazna u sklopu Odseka koji govori o pravu na naknadu štete ukoliko obaveze nisu ispunjene.
Napomenuću samo generalno pravilo, iz člana 262. ZOO, prema kome je poverilac u obaveznom odnosu ovlašćen da od dužnika zahteva ispunjenje obaveze, a dužnik je dužan ispuniti je savesno u svemu kako ona glasi, a kad dužnik ne ispuni obavezu ili zadocni sa njenim ispunjenjem, poverilac ima pravo zahtevati i naknadu štete koju je usled toga pretrpeo.
Sam zakonodavac je ugovornu kaznu smestio u odredbe koje govore o naknadi štete kada se obaveza u obligacionom odnosu ne ispuni. Član 275. ZOO kaže da poverilac ima pravo zahtevati ugovornu kaznu i kad njen iznos premaša visinu štete koju je pretrpeo, kao i kad nije pretrpeo nikakvu štetu, a ako je šteta koju je poverilac pretrpeo veća od iznosa ugovorne kazne, on ima pravo zahtevati razliku do potpune naknade štete.
Ovo sve je je bilo potrebno navesti zbog analogije i primene gore citiranih odredbi ZOO, Zakona o finansijskom lizingu i Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, koje predviđaju da je za štetu nastalu korišćenjem, odnosno upotrebom stvari odgovoran zakupac (odnosno primalac lizinga – korisnik predmeta lizinga).
Ali, za opovrgavanje zaključka Suda, najbitniji je član 270. ZOO, gde je dat pojamugovorne kazne i njena svrha, te kada se ista može naplatiti, a koji u celosti glasi:
„(1) Poverilac i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti poveriocu određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obavezu ili ako zadocni sa njenim ispunjenjem (ugovorna kazna).
(2) Ako što drugo ne proizlazi iz ugovora, smatra se da je kazna ugovorena za slučaj da dužnik zadocni sa ispunjenjem.
(3) Ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze.“.
Da li je potrebno da tumačim i analiziram kada sve jasno i nedvosmisleno piše? Plaćanje naknade za parking u određenom dinarskom iznosu je svakako novčana obaveza, to valjda ne treba tumačiti. A ZOO izričito kaže da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze. Dakle, doplatna karta ne može nikako biti ugovorna kazna. Nema dalje rasprave.
Ali, neki sudovi su zaključivali da doplatna karta ne može biti naplaćena, recimo Viši sud u Novom Sadu u obrazloženju Rešenja Gž 1239/2015 od 2. februara 2016. god:
„[…] Kako je odredbama Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji … doplatna karta određena kao naknada za postupanje korisnika suprotno propisanom, odnosno ugovorenom načinu korišćenja javnih parkirališta, doplatna karta za pojedina postupanja suprotno propisanim uslovima korišćenja parkirališta ima i elemente ugovorne kazne. […] plaćanje posebne doplatne karte parkiranja ne predstavlja obavezu tuženog, imajući u vidu odredbu člana 270. stav 3. ZOO-a prema kojem ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze i odredbe člana 271. stav 2. prema kojem ugovorna kazna mora biti ugovorena u formi propisanoj za ugovor iz kojeg je nastala obaveza na čije se ispunjenje odnosi. […] ne postoji pravni osnov za naplatu doplatne karte koja predstavlja ugovornu kaznu, uvećanu naknadu (vrstu kazne), čiju naplatu mogu vršiti samo nadležni državni organi u okviru svojih zakonskih ovlašćenja, a ne i tužilac na osnovu svoje odluke. Ovo stoga što subjekt koji pruža uslugu, a što je u konkretnom slučaju tužilac, samo može u slučaju neplaćanja pružene usluge da zahteva naplatu kamate, kao što to čine sva druga javna preduzeća za pružene, a neplaćene komunalne usluge, ali ne i da naplaćuje uvećanu naknadu u vidu doplatne karte, a koja u suštini predstavlja ugovornu kaznu. […]“.
Vidimo da ovaj sud ne dozvoljava naplatu doplatne karte, upravo zbog njene pravne prirode i onoga šta ona u suštini predstavlja, a što otvara pitanje ustavnosti, odnosno zakonitosti. Jer, upadamo u logičku zamku koju ovaj sud prepoznaje, ako je doplatna karta ugovorna kazna, onda ne može biti naplaćena upravo zbog odredbi ZOO koje ne dozvoljavaju da se ugovori za novčane obaveze.
A rešenju situacije oko doplatne karte nije doprineo ni Ustavni sud (već je u suštini proizveo), koji u svojoj Odluci broj IUo-273/2011(„Sl. glasnik RS“, broj 140/2014) kaže:
„[…] Povodom navoda inicijatora o nezakonitosti odredaba člana 22. Odluke kojima je uređena obaveza korisnika komunalne usluge parkiranja da plati doplatnu kartu, Ustavni sud prethodno konstatuje da je u postupcima ocene ustavnosti i zakonitosti istovrsnih opštih akata jedinica lokalne samouprave, koji su vođeni u vreme važenja Zakona o komunalnim delatnostima iz 1997. godine, na osnovu koga je doneta i osporena Odluka, donosio odluke kojima je utvrđivao da propisivanje doplatne karte koju je dužan da plati korisnik parkiranja ako ne koristi parking mesto na način predviđen tim opštim aktom, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Ocena Ustavnog suda bila je zasnovana na odredbama tada važećeg zakona kojim se uređuje oblast komunalnih delatnosti i pružanje komunalnih usluga, a kojima nije bila predviđena mogućnost naplate posebne cene za korišćenje komunalne usluge na način koji je u suprotnosti sa propisima kojima se ta komunalna delatnost tada uređivala. Međutim, kako je navedeni zakon o komunalnim delatnostima prestao da važi stupanjem na snagu novog Zakona o komunalnim delatnostima iz 2011. godine, Ustavni sud smatra da je za odlučivanje o osnovanosti inicijativom datih razloga za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba osporenog člana 22. Odluke od značaja citirana odredba člana 25. stav 3. Zakona o komunalnim delatnostima koji je na snazi, saglasno kojoj jedinica lokalne samouprave može propisati da se u postupku kontrole korišćenja komunalne usluge naplaćuje posebna cena za slučaj korišćenja komunalne usluge na način koji je u suprotnosti sa propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost. […]“.
I da zaista, stav 3. člana 25. Zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018), zaista predviđa da jedinica lokalne samouprave može propisati da se u postupku kontrole korišćenja komunalne usluge naplaćuje posebna cena za slučaj korišćenja komunalne usluge na način koji je u suprotnosti sa propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost.
I tu dolazimo do onog zanimljivog. Ustavni sud izgleda da zaboravlja da on po Ustavu i Zakonu o Ustavnom sudu („Sl. glasnik RS“, br. 109/2007, 99/2011, 18/2013-OUS, 40/2015-dr.zakon i 103/2015), ne odlučuje samo o ustavnosti opštih akata (saglasnost sa Ustavom), te o njihovoj usaglašenosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, već i o nezakonitosti (saglasnost sa drugim zakonima), te da je osim o odrebama osporenih opštih akata trebao da porazmilsi i o zakonitosti odredbi Zakona o komunalnim delatnostima.
A u gore navedenom postupku podnosioci inicijativa su tražili da se oceni saglasnost sa stavom 3. člana 270. ZOO. I zanimljivo, Ustavni sud je zaključio da […] Ustavni sud ukazuje da su za ocenu zakonitosti odredaba ovog opšteg akta od značaja odredbe Zakona o komunalnim delatnostima, a ne odredbe Zakona o obligacionim odnosima na koje se poziva jedan od inicijatora, s obzirom na to da i iz odredaba člana 23. Zakona o obligacionim odnosima proizlazi da se taj zakon ne primenjuje na obligacione odnose uređene posebnim zakonom.“.
I ovo je najproblematičnije. Član 23. ZOO u celosti glasi:
„Na obligacione odnose koji se uređuju drugim saveznim zakonima primenjuju se odredbe ovog zakona u pitanjima koja nisu uređena tim zakonom.“.
Dakle, član 23. ZOO ne kaže da se odredbe ZOO ne primenjuju na obligacione odnose uređene posebnim zakonom, već da se odredbe ZOO primenjuju na pitanja koja nisu rešena posebnim zakonom. Ovo nije pogrešno tumačenje, niti zamena teza, ovo je … (ne želim da upotrebim izraz koji mi pri pada na pamet). A što je najgore, odredbe su toliko jasne da ne zahtevaju tumačenje.
A ako primenimo ono na šta se Ustavni sud poziva, onako kako piše, proizlazi da se odredbe ZOO i te kako primenjuju i da se doplatna karta ne sme predvideti za novčane obaveze. To su pitanja (opšti principi obligacionog odnosa) u koji poseban zakon nije ulazio, jer i ne očekuje se da zakoni za posebne oblasti predvide stvari koje su već uređene ZOO (npr. nastanak obaveze, dejstvo ugovora, šteta…). A upravo je to ono šta današnji zakonopisci i tumači propisa ne shvataju, o čemu sam već mnogo pisao (o problemima nomotehnike i tumačenja).
A sve gore navedeno Ustavni sud ponavlja u nekoliko svojih odluka, npr. u Odluci broj IUo-546/2014 („Sl. glasnik RS“, br. 62/2016), Odluci broj IUo-307/2015 („Sl. glasnik RS“, br. 112/2017), tako da ne možemo zaključiti da je reč o posebnim okolnostima konkretnog slučaja već o tendencioznom tumačenju zakonske odredbe.
Kao zanimljivost ću navesti da Ustavni sud u navedenim odlukama staje na stanovište da ako je već propisana doplatna karta ne može isto postupanje biti propisano kao prekršaj (ne dozvoljava kumulaciju), što negde posredno potvrđuje stav da se ova postupanja za koja se izdaje doplatna karta mogu propisati kao prekršaji.
4. Umesto zaključka
Sad se na kraju opet postavlja pitanje, šta reći a ne ponoviti se ili biti grub? Da li i ovo potvrđuje tezu da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, već neznanje? Nažalost, ovde se još jednom pokazalo, koliko institucije kod nas svojim činjenjem urušavaju sistem koji kako tako funkcioniše.
Ovde je reč o zaključcima jednog apelacionog suda, gde po logici stvari rade iskusnije i bolje sudije, oni koji treba da kontrolišu rad nižih sudova. Ako su oni bolji, šta očekivati od onih lošijih?
O logičkim sposobnostima je nezahvalno govoriti, ali ne sme se zaboraviti na elementarnu logiku. Postavljene premise moraju dati konkluziju. A ako nešto u zakonu piše doslovno, onda se to i ne tumači već primenjuje onako kako piše. A u konkretnom slučaju je bilo potrebno samo pročitati odredbe zakona, ništa više.
Ne znam, najbolje je ne davati komentar, te da svako donese sopstveni sud o ovome.
A rad Ustavnog suda uopšte neću da komentarišem. Mislim da je sve rečeno.
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako se ne želi nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti se neka konkretna osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što su neka lica sama iznela odnosno napisala, i postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 57, maj 2019. god.
