Bespilotni vazduhoplovi poslednjih godina postaju veoma zanimljivi, s obzirom da se polje njihove primene neprestano širi, tako da slobodno možemo reći da je reč o rastućoj industriji, koja će u bliskoj budućnosti postati veoma značajna delatnost, i uticati na mnoge druge sektore, od bezbednosti do obrazovanja. Ali, sa razvojem novih tehnologija dolazi i do novih problema u vezi njihovog korišćenja, kako to regulisati i dati svemu zakonski okvir.
Ovaj tekst predstavlja uvod u seriju tekstova koji se bave pravnom regulativom upotrebe bespilotnih vazduhoplova, u kojima ću pokušati da ukažem na probleme ali i moguća rešenja postojeće situacije, a koji će biti objavljeni na Pravnom portalu. Dakle, ovaj tekst je svojevrstan uvod, u kome ću dati opšti pregled i objasniti neke osnovne pojmove i postavke stvari, a za njim slede tekstovi u kojima ću se detaljno baviti određenim aspektima:
- Šta je bespilotni vazduhoplov?,
- Gde i kako bespilotni vazduhoplovi mogu da lete?,
- Ko su operateri bespilotnih vazduhoplova?,
- Ko odobrava let bespilotnih vazduhoplova?,
- Ko odobrava korišćenje bespilotnih vazduhoplova za snimanja?,
- Ko kontroliše upotrebu bespilotnih vazduhoplova i sprovodi kaznene popstupke u vezi s njima?,
- Kakva je bezbednost bespilotnih vazduhoplova kao naprava?
1. Uvodne napomene
Na početku, par uvodnih napomena.
Prvo, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo konstatacije i citiranje onoga što je neko izjavio ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema i bezbednosti upotrebe bespilotnih vazduhoplova. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice). Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Zadatak ove analize je obrazloženje potrebe za uređenjem sistema i donošenja adekvatnih propisa u vezi korišćenja bespilotnih vazduhoplova, bez čega, kao nemoguća otpada bilo kakva priča o tehničkim rešenjima.
Mora se ići redom.
U ovom i tekstovima koji slede, daje se osvrt na konkretna rešenja u propisma, tačnije stručna analiza napisanog, uz upoređenje sa relevantnim propisima, kako domaćim tako i propisima Evropske unije (u daljem tekstu: EU). U tekstu se ne predlažu konkretna tehnička rešenja (parametri, uslovi i sl.), to se ostavlja vazduhplovnoj struci, da ustanovi najcelishodnija, samo se obrazlaže potreba uređenja pravnih preduslova, sa aspekta pravne struke i prema standardima i pravilima pisanja i tumačenja propisa, te logičkim premisama.
2. Pravna regulativa kao osnov za dalja postupanja
Ovde je dakle reč o loše napisanim propisima i lošem tumačenju istih, što je neminovna posledica prvonavedenog, a što dalje uzrokuje niz problema u praksi. Za svaki posao je potrebna određena stručnost, teorijsko znanje, ali i iskustvo. Jer nije dovoljno nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. Mora se povesti računa o onome što se u stručnim krugovima naziva nomotehnikom, jer odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što se primenjuje kao pozitivno pravo. A propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini). Među pravnicima inače važi pravilo da je forma poslednje uporište prava. Zato se u tekstu ove analize razmatraju pitanja koja moraju biti veoma detaljno i precizno uređena samim tekstom propisa. To su pitanja gde ne sme biti različitih tumačenja, ovde je reč o standardu u postupanju. Jer gde nema istovetnog postupanja u istim ili sličnim situacijama, ne može biti ni govora o pravnoj sigurnosti niti o vladavini prava. Pravo je osnov za tehnička postupanja, ne obratno. A to što se nešto “obično i oduvek tako radi” ne znači da je isto automatski pravilno i zakonito.
Navedenim problemima bavio sam se u više tekstova, od kojih je poslednji „Koliko je važno ono što piše u propisu?“, koji je objavljen na Pravnom portalu. U navedenom tekstu sam osim o nomotehnici, pisao o jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja propisa, tako da ću ovde samo ukratko ukazati na bitne premise.
U obzir se mora uzeti da pravni sistem ne čini jedan propis, jer pravni poredak je jedinstven kako to kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) što u članu 4., a ponavlja i u članu 194. Nijedan propis ne postoji sam za sebe, već je deo nekog sistema i ne sme biti u koliziji sa drugim propisima, a njegove odredbe moraju biti jasne i primenjive. Ne mogu se iste stvari propisivati različitim propisima, a pogotovo ne podzakonskim aktima propisivati nešto u suprotnosti sa zakonom (što je jedan od konkretnih problema kojima se bavim u ovoj analizi). Takođe, mora se shvatiti i da ako nešto nije regulisano jednim propisom, ne znači da nije uopšte.
Dalje, nadležnost je veoma bitna, da se zna ko je, pod jedan, ovlašćen da uređuje sistem u nekom polju, te dalje, ko je, ne samo ovlašćen već i dužan da postupa u nekoj situaciji. Generalno, ono što se mora izbegavati je da organi kojima je data nadležnost za uređenje sistema (pravo da propisuju obaveze), budu i organi koji kontrolišu ponašanje po tim propisima. A moraju se razdvojiti i nadležosti u pogledu izdavanja odobrenja, vođenja registara, priznavanja uslova i prava, od kontrole svega toga i kažnjavanja u slučaju postupanja suprotnih pravilima, jer time se obesmišljava ceo postupak te načelo podele vlasti na kome naš sistem počiva. Davno je uočeno da nije pravično, a ni logično, pravilo: „Kadija te tuži, kadija ti sudi“, a tek je besmisleno da onaj ko izdaje odobrenje kasnije to kontroliše (da kontroliše sam sebe).
Kada smo kod nadležnosti, u smislu regulatorne funkcije, Zakonom o vazdušnom saobraćaju („Sl. glasnik RS“, br. 73/2010, 57/2011, 93/2012, 45/2015, 66/2015-dr.zakon, 83/2018 i 9/2020) u daljem tesktu: Zakon, osnovan je Direktorat civilnog vazduhoplovstva RS (u daljem tekstu: Direktorat), kao javna agencija nad kojom osnivačka prava vrši Vlada u ime RS. Direktorat kao javno ovlašćenje, obavlja poslove državne uprave koji su mu Zakonom povereni, donosi propise i prvostepene upravne akte kad je na to ovlašćen, izdaje javne isprave i vodi evidencije za koje je ovlašćen, obavlja odit (proveru) i inspekcijski nadzor nad vazduhoplovnim subjektima, učestvuje u radu međunarodnih vazduhoplovnih organizacija i institucija i njihovih radnih tela, sarađuje s nadležnim organima drugih država i obavlja druge poslove određene propisima. Direktorat je nacionalno nadzorno telo RS u vazdušnoj plovidbi, prema propisima EU, i kao takav izdaje sertifikat za pružanje usluga u vazdušnoj plovidbi i proverava da li pružaoci usluga u vazdušnoj plovidbi i dalje ispunjavaju uslove za pružanje usluga.
Sumarno, glavni problemi u vezi korišćenja bespilotnih vazduhoplova sa aspekta prava su:
– nedostaci propisa koji uređuju upotrebu bespilotnih vazduhoplova (sa raznih aspekata što će biti detaljno objašnjeno u daljem tekstu);
– preplitanja te uzurpacija nadležnosti u vezi odobrenja za korišćenje i kontrole upotrebe istih, što je opet posledica nedostataka propisa.
Dakle, sve se svodi na jedan te isti problem, na nedostatke propisa. Krenućemo redom i ukazaćemo na te nedostatke, na nelogičnosti, ali i na nezakonita postupanja u odnosu na pozitivno pravo RS.
3. Propisi koji tretiraju bespilotne vazduhoplove
Zakon uređuje uslove kojima se omogućava da se vazdušni saobraćaj u RS odvija bezbedno. Zakon pominje bespilotne letelice kao bespilotne vazduhoplove, svega na par mesta.
Generalno, Zakon reguliše korišćenje bespilotnih vazduhoplova, vazduhoplovnih modela, raketa ili drugih letećih objekata u vezi pitanja bezbednosti vazdušnog saobraćaja, odnosno uslova za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova i vazduhoplovnih modela, njihovo razvrstavanje, opremljenost, evidentiranje i održavanje, uslove koje moraju da ispune lica koja koriste bespilotne vazduhoplove, tako da nadležnosti Direktorata idu u pravcu regulisanja letova sa stanovišta bezbednosti vazdušnog saobraćaja, te zaštite ljudi i imovine na zemlji koje može nastati korišćenjem bespilotnih letelica.
Član 10. Zakona, koji je inače uveden Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o vazdušnom saobraćaju (“Sl. glasnik RS”, broj 45/2015), a u primeni od 30. maja 2015. god., kaže da se bespilotni vazduhoplovi, vazduhoplovni modeli, rakete i drugi leteći objekti mogu koristiti u privredne, naučne, obrazovne, sportske i druge svrhe tako da ne ugrožavaju bezbednost vazdušnog saobraćaja. Za lansiranje raketa i drugih letećih objekata mora se pribaviti prethodna saglasnost pružaoca usluga u vazdušnoj plovidbi. Bliže uslove za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova i vazduhoplovnih modela, njihovo razvrstavanje, opremljenost, evidentiranje i održavanje, uslove koje moraju da ispune lica koja koriste bespilotne vazduhoplove, odnosno vazduhoplovne modele, uslove i način pod kojima se lansiraju rakete i drugi leteći objekti, propisuje Direktorat, koji je to i učinio (tačnije pokušao) najpre Pravilnikom o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 108/2015), koji je bio u primeni od 1. januara 2016. god. (u daljem tekstu: stari pravilnik).
Direktorat je doneo i novi Pravilnik o bespilotnim vazduhoplovima („Sl. glasnik RS“, br. 1/2020) – u daljem tekstu: Pravilnik, koji se primenjuje od 15. februara 2020. god, kojim se (kao i starim pravilnikom), propisuju bliži uslovi za bezbedno korišćenje bespilotnih vazduhoplova, njihovo razvrstavanje, evidentiranje, održavanje, kao i uslovi koje moraju da ispune lica koja koriste bespilotne vazduhoplove.
Inače, kod polja primene koja su u razvoju, uvek važi pretpostavka da je novi propis bolji i da ide dalje u pravcu jasnoće, da detaljnije reguliše stvari…, jednom rečju da je pomak napred. Tako bi bar trebalo biti. Da li je to ovde slučaj, teško je reći. Pomak svakako jeste, nejasno samo u kom pravcu (u dobrom pravcu ili…). Još važnije je pitanje, da li je pomak dovoljan? Kod pisanja propisa mora se povesti računa i o zahtevu da se obezbedi kontinuitet primene i trajanje u razumnim vremenskom rokovima. Prečesto menjanje propisa je štetno, iz više razloga. Pogotovo ako se njima propisuju obaveze koje dalje iziskuju precedure. Osim što se mora dati razumno vreme zainteresovanim licima da se upoznaju sa njegovom sadržinom i prilagode svoje aktivnosti, propis mora imati vremena da zaživi, da se utvrde porocedure, obuči kadar koji ga sporvodi, da bi se tek potom mogle uvideti teškoće i problemi u primeni. Zamislite situaciju u kojoj propis zahteva tehničko prilagođavanje, pa pružaoci usluga ulože sredstva u opremu i vreme u pribavljanje raznih dozvola, kontroni organi takođe ulože sredstva u opremu, izvrše se obuke zaposlenih u kontrolnim telima te u sudovima, policiji i drugim službama, i kad se sve to uradi, propis se izmeni toliko da sve učinjeno postaje nebitno i sve se mora činiti ispočetka. A to nam se desilo više puta.
S navedenim je u vezi i činjenica da Pravilniku nedostaju prave prelazne i završne odredbe. Nema odredbi o o tome šta se, kako, do kada i na osnovu čega priznaje, koji su rokovi za usklađivanje i sl. Doduše, u članu 27. koji ima podnaslov „Važenje odobrenja izdatih pre stupanja na snagu Pravilnika“, kaže se da odobrenja izdata na osnovu propisa koji je bio na snazi do stupanja na snagu Pravilnika, ostaju da važe do isteka rokova koji su u njima određeni. Ali, rečeno je „odobrenja“, izraz koji se je u Pravilniku koristi za konretno odobravanje nekog leta (da se let obavi u nekim uslovima i sl.), ali recimo, šta sa potvrdama o položenoj proveri znanja? Da li potvrde o položenoj proveri znanja izdate po starom pravilniku važe i dalje? Nebitno da li je procedura bitnije menjana ili nije menjana uopšte, to je pitanje koje mora jasno biti rešeno u samom propisu.
Međutim, iako su najvažniji, Zakon i Pravilnik nisu jedini domaći propisi koji dotiču pitanja upotrebe bespilotnih vazduhoplova, jer već smo naveli, pravni poredak je jedinstven. O drugim propisima će biti više reči na mestima gde se bavim konkretnim pitanjima. A ovde ću otvoriti pitanje usklađenosti sa drugim domaćim propisima, ali i sa propisima drugih teritorijalnih jurisdikacija, jer ovo je polje gde može doći do problema na međunarodonm nivou (i kod samog leta, te kod uvoza i izvoza opreme itd.).
Da bi ova analiza bila jasnija, da bi znali o čemu govorimo, moram se pozivati i na „evropske propise“, jer kao država kandidat u postupku pridruživanja EU, imamo određene obaveze (npr. usklađivanje propisa sa „evropskim“ standardima). Doduše, nas ti „evropski propisi“ još uvek direktno ne obavezuju (većina, osim onih koje smo dužni da imlementiramo u procesu stabilizacije i pridruživanja), ali poželjno je već sada usklađivati domaće propise sa istim, čisto da bi se izbegao dupli posao, te dalo vremena domaćim subjektima da se prilagode tim pravilima. Ali, tome nikako ne treba pristupati na način na koji se to inače čini kod nas, najobičnijim prepisivanjem, čime sam se takođe bavio u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?“.
Da se vratimo na temu, postoje dva propisa EU koji su zanimljivi za ovu temu. Mi ih mi prevodimo kao „uredbe“, dok za zemlje članice EU praktično imaju snagu zakona.
To su Uredba Komisije (EU) 2019/947 o pravilima i postupcima za rad bespilotnih vazduhoplova od 24. maja 2019. god. koja je objavljena u „Sl. listu EU“, br. L 152/45, i koja počinje da se primenjuje 1. jula 2020. god. (u daljem tekstu: Uredba (EU) 2019/947). Ovom uredbom se utvrđuju detaljne odredbe za rad sistema bespilotnih vazduhoplova, kao i za osoblje, uključujući udaljene pilote i organizacije uključene u rad tih sistema.
Inače, Uredba (EU) 2019/947 spada u kategoriju Commission implementing regulation (EU), odnoso „propisa o sprovođenju“, iliti „provedbenih“ kako se to kaže na hrvatskom jeziku. To su u stvari propisi koji zahtevaju implemetiranje u zakonodavstvo države članice. Naime, države članice imaju glavnu odgovornost za implementaciju zakonodavstva EU. Jer, nakon što je donesen zakonodavni akt EU može biti potrebno ažurirati ga kako bi se uzeo u obzir razvoj u pojedinom sektoru ili kako bi se osiguralo da se akt pravilno sprovodi. Kako bi se to postiglo, Parlament i Veće EU mogu ovlastiti Komisiju za donošenje delegiranih ili akata o sprovođenju (provedbenih). U područjima u kojima su potrebni jedinstveni uslovi za sprovođenje (oporezivanje, poljoprivreda, unutarnje tržište, zdravlje, bezbednost hrane itd.), Komisija (ili Veće ponekad) donosi akt o sprovođenju. S druge strane, delegirani akti su u celosti obvezujući i direktno se primjenjuju u svim državama članicama. Delegirane akte Komisija donosi na osnovu delegiranih ovlašćenja odobrenih u tekstu zakonodavnog akta EU.
Postoji i Uredba Komisije (EU) 2019/945 o sistemima bespilotnih vazguhoplova i o operaterima sistema bespilotnih vazguhoplova iz trećih zemalja оd 12. marta 2019. god. objavljena u „Sl listu EU“ br. 152/1, koja se primenjuje od 1. jula 2019. god. Ovom uredbom se utvrđuju zahtevi za projektovanje i proizvodnju sistema bespilotnih vazduhoplova (Unmanned aerial system – UAS – sklop bespilotnog vazduhoplova = vazduhoplov + oprema za daljinsko upravljanje istim) namenjenih za rad prema pravilima i uslovima iz Uredbe (EU) 2019/947 te projektovanje i proizvodnju dodataka za daljinsku identifikaciju. Utvrđuje se i za koje bi vrste UAS projektovanje, proizvodnja i održavanje moraju zahtevati sertifikaciju. Utvrđuju se i pravila za stavljanje UAS i dodataka za daljinsku identifikaciju na raspolaganje na tržištu i za njihovo slobodno kretanje u EU. Ovom uredbom utvrđuju se i pravila za operatere UAS iz trećih zemalja kada na jedinstvenom evropskom nebu obavljaju operacije UAS u skladu s Uredbom (EU) 2019/947. Inače, Uredba (EU) 2019/945 spada u red delegiranih akata, tako da će u daljem tekstu biti označavana sa „Delegirana uredba (EU) 2019/945“.
Generalno, u odnosu na Pravilnik, koji je kod nas praktično jedini propis koji se bavi bespilotnim vazduhoplovima, nevedene uredbe EU su mnogo kompleksnije. Naprosto, pri pisanju tekstova navedenih akata bilo je promišljano o mnogim stvarima o čijem postojanju pisci teksta Pravilnika po svemu sudeći nisu ni obavešteni. Šta je to videćemo u daljoj analizi.
4. O čemu se mora povesti računa?
Ovde ću samo pomenuti kao zanimljivo da Nacionalni program bezbednosti u civilnom vazduhoplovstvu koji je Vlada RS usvojila zaključkom (čiji je formalno i deo), objavljenim u „Sl. glasniku RS“, br. 76/2019, ni jednom rečju ne pominje bespilotne vazduhoplove. Novu strategiju još uvek nemamo, a Strategija razvoja železničkog, drumskog, vodnog, vazdušnog i intermodalnog transporta u Republici Srbiji od 2008. do 2015. godine („Sl. glasnik RS“, br. 4/2008) takođe nije pominjala bespilotne vazduhoplove, što je razumljivo (jer u vreme kada je ista pisana, upotreba ovih vazduhoplova je bila tek u začetku kao ideja), ali nije logično (jer upravo strateški dokumenti treba da uzmu u obzir razvoj novih tehnologija). A kako se to čini pokazaću ispod.
Recimo, kod donošenja Uredbe (EU) 2019/947 i Delegirane uredbe (EU) 2019/945, Komisija EU polazi od Ugovora o funkcionisanju EU, te Uredbe (EU) 2018/1139 o zajedničkim pravilima u području civilnog vazduhoplovstva i osnivanju Agencije Evropske unije za bezbednost vazdušnog saobraćaja i izmene uredbi (EZ) br. 2111/2005, (EZ) br. 1008/2008, (EU) br. 996/2010, (EU) br. 376/2014 i direktiva 2014/30/EU i 2014/53/EU, ali pre svega od logičnih premisa koje su istaknute u preambulama istih:
– da bespilotni vazduhoplovi mogu, nezavisno od svoje mase, deliti isti vazdušni prostor jedinstvenog evropskog neba sa vazduhoplovima s posadom, što uključuje i avione i helikoptere;
– da bi se pravila i postupci trebali usklađeno primenjivati na operatere bespilotnih vazduhoplova i sistema bespilotnih vazduhoplova, te na operacije istih, kao i kod vazduhoplova s posadom;
– da tehnologije bespilotnih vazduhoplova omogućuju širok dijapazon mogućih operacija;
– da bi s obzirom na posebne karakteristike operacija bespilotnih vazduhoplova, te operacije trebale biti jednako bezbedne kao u vazduhoplovstvu sa posadom;
– da bi trebalo utvrditi zahteve povezane s plovidbenošću, organizacijama, osobama uključenima u operacije bespilotnih vazduhoplova kako bi se garantovala bezbednost ljudi na zemlji i drugih korisnika vazdušnog prostora;
– da bi pravila i postupci koji se primenjuju na bespilotne vazduhoplove (uključujući procenu i ublažavanje rizika upotrebe) trebali biti srazmerni prirodi i riziku operacije ili aktivnosti, te prilagođeni radnim karakteristikama predmetnog bespilotnog vazduhoplova i uslovima područja na kojem se operacije odvijaju, kao što su gustina naseljenosti, izgrađenost objekata i sl;
– da se bespilotni vazduhoplovi mogu podeliti na one koji zahtevaju standardne postupke za proveru bezbednosti u aeronautici, razne sertifikate, dozvole, izjave i sl. i one koji to ne zahtevaju. S tim u vezi potrebno je utvrditi pravila i postupke za označavanje i identifikaciju bespilotnih vazduhoplova te za njihovu sertifikaciju i registraciju. Ali i da se za neke bespilotne vazduhoplove trebalo dopustiti niskorizične operacije i da ne bi trebali podlegati nesrazmernim tehničkim zahtevima ako im je bezbednost dokazano dobra;
– da bi operateri bespilotnih vazduhoplova trebali biti registrovani ako upravljaju bespilotnim vazduhoplovom određenih karakteristika (ako u slučaju udarca na čoveka mogu preneti kinetičku energiju veću od 80 J, kao i ako se njima izvode operacije koja predstavljaju rizik za privatnost, zaštitu ličnih podataka, bezbednost ili životnu sredinu, ili ako veće mase od 250 g, koja je dobijena na osnovu studija bezbednosti), što se ne odnosi na bespilotne vazduhoplove koji se smatraju igračkama u smislu Direktive 2009/48/EZ o bezbednosti igračaka. S tim u vezi potrebno je utvrditi pravila i postupke za registraciju i sertifikaciju i operatera bespilotnih vazduhoplova;
– da bi informacije o registraciji sertifikovanih bespilotnih vazduhoplova i operatera za koje je registracija obavezna trebalo smeštati u digitalnim, usklađenim i interoperabilnim nacionalnim sistemima za registraciju koji nadležnim telima omogućuju da pristupe tim informacijama i razmenjuju ih;
- – da se ne dovodi u pitanje mogućnost da države utvrde nacionalna pravila za operacije bespilotnih vazduhoplova (pogotovo u smislu javne bezbednosti, odbrane i sl.) ali da bi nacionalni propisi trebali biti u skladu s primenjivim pravom EU, te da bi postojeće nacionalne potvrde (sertifikate, dozvole i sl.) trebalo uskladiti u smislu jednobraznosti. U tom procesu potrebno je uspostaviti odgovarajuće prelazne mere da bi države i svi učesnici imali dovoljno vremena za prilagođavanje svojih postupaka novom regulatornom okviru;
- da UAS čiji rad predstavlja najniže rizike ne bi trebali podlegati klasičnom postupku usklađivanja sa zakonodavstvom u području vazduhoplovstva, već je potrebno utvrditi zahteve kojima se uklanjanju rizici koji proizlaze iz rada takvih UAS, uz potpuno uzimanje u obzir drugog primenjivog zakonodavstva EU o usklađivanju. Takvi UAS se mogu staviti na na tržište samo ako pri uobičajenoj upotrebi ne ugrožavaju zdravlje i bezbednost ljudi ili imovine (čak i životinja). S obzirom na dobru bezbednost modela vazduhoplova koji su već na raspolaganju na tržištu, primereno je uvesti klasu UAS koja ne bi trebala biti podložna nesrazmernim tehničkim zahtevima. Kada proizvođači na tržište stavljaju takve UAS i u skladu s tim na njega stave identifikacionu oznaku njegove klase, trebali bi osigurati usklađenost UAS sa zahtevima te klase. Propisana pravila primjenjuju se i na UAS koji se smatraju igračkama u smislu Direktive br. 2009/48/EZ, ibez obzira na oblike nabavke, uključujući prodaju na daljinu;
- da bi se morali definisati uslovi kada projektovanje, proizvodnja i održavanje UAS podležu sertifikaciji;
- da bi se operatori bespilotnih vazduhoplova uvek trebali primereno upoznati s pravilima EU i nacionalnim pravilima primenjivim na planirane operacije, posebno u pogledu bezbednosti, privatnosti i zaštite ličnih podataka, odgovornosti za štetu, osiguranja i zaštite životne sredine;
– da buku i emisije bespilotnih vazduhoplova koje su zabrinjavajuće, treba svesti na najmanju moguću meru uzimajući u obzir radne uslove i obeležja pojedinih država (npr. gustina naseljenosti) i zahtev da se pri izvođenju operacija što manje ometaju ljudi i životinje. S tim u vezi Delegiranom uredbom (EU) 2019/945 propisan je najveći nivo buke za bespilotne vazduhoplove kojima se upravlja u blizini ljudi;
– da se sistem upravljanja vazdušnim saobraćajem bespilotnih vazduhoplova, koji uključuje infrastrukturu, usluge i postupke za garantovanje bezbednosti operacija i kojim se podupire njihova integracija u sistem vazduhoplovstva, upravo razvija, ali bi već sada trebalo obuhvatiti zahteve za sprovođenje tri osnova tog sistema: registracije, geoinformisanja i daljinske identifikacije, a koje će se naknadno dopuniti, a u tom procesu svakako treba uzeti u obzir i najbolju praksu u državama članiocama. Geoinformisanje znači funkciju koja na osnovu podataka koje su dostavile države članice otkriva moguće kršenje ograničenja vazdušnog prostora i na to upozorava udaljene pilote (operatere, rukovaoce) kako bi odmah mogli preduzeti mere za sprečavanje tog kršenja;
– da treba povećati efikasnost i transparentnost postupaka (prijavljivanja proizvoda, registracije, pribavljanja dozvola…) a naročito ih treba prilagoditi novim tehnologijama kako bi se omogućilo prijavljivanje putem Interneta.
A pomenuću i nešto veoma bitno, Uredba (EU) 2019/947 predviđa da svaka država imenuje jedno ili više nadležnih tela, a ako imenuje više nadležnih tela jasno određuje za šta je koje od njih nadležno i odgovorno i uspostavlja odgovarajući mehanizam za njihovu koordinaciju radi delotvornog nadziranja, što je u vezi sa pitanjem nadležnosti koje smo otvorili ranije.
I na kraju ovog dela, još par generalnih napomena.
Ono što je propisano Pravilnikom a nije bitnije menjano u odnosu na stari pravilnik, neće biti posebno apostrofirano niti analizirano u tekstovima koji slede, samo ono gde postoje neke razlike, ili gde je bitno istaći nešto.
Kako su odredbe Pravlnika prilično konfuzno napisne, i nema jasne strukture propisa kako je to uobičajeno po nomotehničkim pravilima (skače se s teme na temu), u analizi sam išao, ne hronološki prema broju člana Pravilnika, već prema pitanjima koja se razmatraju (prema nekoj logičnoj strukturi).
5. Pitanja koja se nameću
Ovde ću postaviti određena pitanja i kasnije dati uopštene predloge kako rešiti probleme na koje ukazujem u ovom i povezanim tekstovima koji slede (koji su navedeni na početku). Konkretnim problemima (analizom i njihovim rešenjem) detaljno sam se bavio u tim tekstovima.
Osnovna premisa je neupitna, jer kako bespilotni vazduhoplovi, nezavisno od svoje mase i dimenzija, mogu koristiti vazdušni prostor jedinstvenog neba, operacije bespilotnih vazduhoplova trebale bi biti jednako bezbedne kao u vazduhoplovstvu sa posadom. Tehnologije bespilotnih vazduhoplova omogućuju širok dijapazon mogućih operacija. A kako se sistem upravljanja vazdušnim saobraćajem bespilotnih vazduhoplova razvija, da li je pri kreiranju istog kod nas razmišljano o budućnosti, recimo o implementaciji tri osnova tog sistema: registracija, geoinformisanje i daljinska identifikacija? I sada nam se postavlja više pitanja, koja se u osnovi mogu svesti na jedno, a po svojoj suštini su retorička, jer je odgovor na svako od njih negativan ili ako je afirmativan potvrđuje konstataciju da nešto nije dobro.
Da li se može reći da je propisima dobro uređna materija bespilotnih vazduhoplova? Da li su pri tih pisanju propisa poštovana nomotehnička pravila? Da li su definicije jasne i precizne, da li su date sve koje su neophodne?
Da li su rešenja u propisima logična, jesu li polazne premise dobro postavljene? Jesu li rešenja koja se odnose na područja gde se let odvija, način upotrebe, uslove i parametre leta bespilotne vazduhoplova logična, sveobuhvatna i opravdana?
Možemo li reći da su odredbe Pravilnika već sada anahrone, zahtevaju li doradu, po raznim pitanjima (dozvoljenosti načina upotrebe i sl.)?
Da li je poštovano nečelo jedinstvenosti pravnog poretka, imali kolizije propisa? I da li nešto (ili mnogo toga) nedostaje u tim propisima? Sledstveno tome, jesu li ti propisi primenjivi?
Da li dobro rešena pitanja nadležnosti po bilo kom pitanju (i za određivanja pravila, i za sprovođenje propisa, i za kontrolu, i za kažnjavanje)? Kako su rešena pitanja saradnje i kooridnacije različitih službi? Ima li toga uopšte? Kako je rešeno pitanje nadležnosti i procedura u slučajevima potrebe da se interveniše zbog nepravilne upotrebe bespilotnih vazduhoplova?
Da li su procedure (odobravanja aktivnosti pre svega) primerene, jednostavne, usklađene i efikasne, oslobođene nepotrebnih koraka, da li doprinose ubrzanju i olakšavanju ili usporavanju i otežavanju aktivnosti? Kakva je uopšte efikasnost i transparentnost postupaka (registracije, pribavljanja dozvola…), da li je prilagođena novim tehnologijama (da li omogućeno prijavljivanje i podnošenje zahteva putem Interneta)?
Kakav je sistem evidencije sertifikovanih bespilotnih vazduhoplova i operatera za koje je registracija obavezna i da li nadležnim organima omogućuje da jednostavno i brzo pristupe pohranjenim informacijama i razmenjuju ih?
Da li je rešeno pitanje međunarodne saradnje (npr. priznavanje instranih dokumenata, prekogranični letovi i sl.)? Šta recimo čininti u slučaju povrede vazdušnog prostora sa bespilotnim vazduhoplovom?
I pitanje svih pitanja, ko je pružaoc usluga u vazdušnoj plovidbi u odnosu na bespilotne vazduhoplove? Direktorat izdaje odobrenja za određene letove, ali ko tehnički (fizički, konkretno) kontroliše let posle kao što to čini Kontrola letenja Srbije i Crne Gore SMATSA d.o.o. Beograd (u daljem tekstu: SMATSA), u pogledu aviona i helikoptera?I šta sa ostalim letećim objektima (raketama i sl.)?
Ako posmatramo ko rukuje bespilotnim vazduhoplovima danas kod nas, možemo li tvrditi da su operacije koje se izvode potpuno bezbedne po svim aspektima? Nije li ipak potrebno proći nastavu i praktičnu obuku za rukovaoca bespilotnog vazduhoplova? Odakle se uči materija koja se polaže pri proveri znanja? Ko može biti predavač, koji je plan i program nastave?
Da li je opravdano uvođenje novog zanimanja i stručnog profila – rukovaoc bespilotnog vazduhoplova?
Da li je potrebna neka vrsta evidencije osoba koje mogu izvoditi zahtevnije operacije sa bespilotnim vazduhoplovima? I da li bi sertifikacija operatera i izdavanje neke vrste dozvola rešilo mnogo pitanja?
Kako je obezbeđeno da operateri bespilotnih vazduhoplova uvek budu primereno upoznati sa pravilima (i izmenama istih)?
Da li su rešena (tačnije da li su uopšte tretirana i pomenuta) pitanja zaštite životne sredine (npr. buka i druge štetne emisije, energetska efikasnost) te zaštite zdravlja ljudi i životinja?
Da li su rešena (uopšte tretirana) pitanja bezbednosti bespilotnih vazduhoplova kao proizvoda (proizvodnja, saobraznost proizvoda, sertifikacija, uvoz, prodaja…)? Kako su definisani uslovi projektovanja, proizvodnje i održavanja bespilotnih vazduhoplova?
Da podvučemo, sve se svodi na nedostake propisa čije je rešavanje preduslov za tehnička rešenja.
6. Predlozi za rešenje problema
A rešenje navedenog problema je u suštini veoma jednostavno, ali zahteva ozbiljno znanje, rad i posvećenost.
Pre svega je potrebna dobra volja da se shvati i prihvati da problem postoji i da je potrebna aktivnost da bi se isti prevazišao. Potrebno je da se uključe pojedinci i institucije na raznim stranama (različita ministarstva, regulatorna tela i sl.) i koordinacija aktivnosti. A pre svega potrebno je angažovati stručne kadrove, koji posao mogu izneti.
Pravni okvir je preduslov za tehnički deo projekta u kome bi bila realizovana tehnička rešenja koja kasnije u primeni olakšavaju, ubrzavaju procedure i postupanja nadležnih službi (po bilo kom osnovu, odobrenja, kontrole, kažnjavanja), jednom rečju obezbeđuju funkcionisanje sistema.
Rešenje problema koordinacije različitih službi te prekomplikovanog postupka (obraćanje na više adresa) je postavljanje jasnih pravila unapred, izmeštanje odgovornosti i objedinjavanje postupka,davanjem ovlašćenja jednom subjektu da vrši kontrolu letenja bespilotnih vazduhoplova, kao što to čini SMATSA u vazduhpoplovstvu sa posadom. Dakle, odrediti ko može biti pružaoc usluga u vazdušnoj plovidbi u odnosu na bespilotne vazduhoplove čime bi korisnici bespilotnih vazduhoplova bi imali mogućnost da iste koriste brzo i jednostavno u realnom vremenu, odmah po uočavanju potrebe za upotrebu ili čim se steknu fizički uslovi (vremenski npr.).
Izbacivanjem nepotrebnih koraka (npr. neka odobrenja nisu potrebna ukoliko su unapred definisani precizni uslovi i parametri aktivnosti) skraćuje se postupak. Čak i ukoliko postoji potreba da drugi subjekti budu uključeni i ipak daju dozvole za neke aktivnosti, to opet ide preko jedne adrese, te onaj ko postupak sprovodi zna kome se dalje obraća ukoliko se pojavi potreba i dobija odgovor veoma brzo, jer postoji prethodni dogovor između službi šta, kako i kad preduzeti, šta je potrebno a šta ne. To je zapravo efikasna koordinacija poslova.
Takav sistem omogućava kako prevenciju, tako i efikasnu reakciju u slučaju kršenja propisa (onaj ko vrši kontrolu odmah zna kada neki bespilotni vazduhoplov neprijavljeno leti i odmah može alarmirati službe koje sprovode postupak na terenu).
Kad govorimo o izmeštanju odgovornosti i objedinjavanju postupka, to je u stvari mnogo rabljena ideja takozvane E-uprave. A koja je postavka tog sistema? Kako se skraćuju rokovi i omogućavaju brza postupanja? To se ne čini tehničkim unapređenjima i boljom obukom kadrova, već se jednostavno odgovornost prebacuje na drugi nivo, na profesionalnu odgovornost. Kod izdavanja građevinskih dozvola zaista jeste moguće sve završiti, ne za 5 dana (koliki je zamišljeni idealni rok za postupanje), već za 10 minuta. Jer, onom ko izdaje građevinsku dozvolu ostaje samo da utvrdi da li su svi dokumenti priloženi, jer projektanti i oni koji vrše reviziju projekta garantuju za svoj deo posla (nema duple provere projekta), a ako oni garantuju za projekat onda je i odobravanje drugih saglasnosti (elektro, vodovodne…) pitanje iste forme. Dakle, odgovornost je na drugom nivou, ali je veća za one koji obavljaju delatnost, što je dobro (doprinosi profesionalizaciji i standardima struke). Ista je priča sa brzim uknjižbama nepokretnosti. Katastar više ne ocenjuje da li je nešto podobno za upis, već samo sprovodi upis informacije koju je dobio od javnog beležnika koji garantuje da je prenos vlasništva dozvoljen, jer neće napraviti overu ugovora bez prethodne provere, ispunjenja uslova i prilaganja validnih dokumenata.
A zakonski je moguće sve ovo uraditi, jer to već postoji u primeru SMATSA. A ko će konkretno obavljati kontrolu letenja bespilotnih vazduhoplova, to je pitanje ispunjavanja uslova. Propisi koji uređuju obavljanje poslova od javnog interesa dozvoljavaju da takve poslove obavljaju i državni subjekti (javne službe, javna preduzeća, organi uprave…) i „privatni“ privredni subjekti kojima se poveri takvo ovlašćenje. Komunalne poslove recimo, ne obavljaju samo javna preduzeća već i privredna društva kojima se to poveri. A podsećam, SMATSA nije državni organ niti šta slično, već privredno društvo koje obavlje poverene poslove kontrole letenja. A osnivači – članovi (vlasnici) privrednog društva mogu biti i država, i druga privredna društva, institucije, udruženja… ali i fizička lica.
I na kraju, kako Ignorantia legis nocet (nepoznavanje propisa škodi, odnosno ne izvinjava i ne oslobađa od odgovornsoti), ostaje pitanje informisanosti, koje je veoma lako rešivo. Dovoljno je pokrenuti web sajt za informisanje o propisima o bespilotnim vazduhoplovioma, a što će svakako biti interes i potreba pružaoca usluga u vazdušnoj plovidbi za bespilotne vazduhoplove, da bi olakšao sopstveni posao.
Problemi su dakle rešivi, ostaje samo pitanje dobre volje. A ostaje nada da će neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne prihvati iznete predloge, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji se bave letenjem bespilotnih vazduhoplova želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvodi iz propisa su preuzeti iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
