U „Sl. glasniku RS“, br. 113/2017 objavljen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini, koji se primenjuje od 18. decembra 2017. god.
Prema obrazloženju predloga ovih izmena i dopuna razlozi za njihovo donošenje sadržani su u potrebi da se otklone nedostaci koji su uočeni u dosadašnjoj primeni Zakona o javnoj svojini, preciziranjem pojedinih odredaba i poboljšanjem postojećih zakonskih rešenja kao i potrebi da se uredi pitanje raspolaganja i korišćenja određenih imovinska prava u svojini nosioca prava javne svojine.
I Dopuna u pogledu osnovnih odredbi
Zakonom o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016-dr.propis, 108/2016) uređeno je pravo javne svojine i određena druga imovinska prava Republike Srbije (u daljem tekstu: RS), autonomne pokrajine (u daljem tekstu: AP) i jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS).
Prva novina koju donose izmene i dopune iz „Sl. glasnika RS“, br. 113/2017 odnosi se na poseban režim za određene nepokretnosti, koji je regulisan članom 8, tako što je pored, do sada predviđenih režima zemljišta dodat i režim vodnog zemljišta, odnosno predviđeno da se i vodno zemljište uređuje posebnim zakonom. Naime, režim vodnog zemljišta uređen je Zakon o vodama (“Sl. glasnik RS”, br. 30/2010, 93/2012 i 101/2016).
II Izmene predmeta javne svojine
II.1. Druge stvari i imovinska prava koja predstavljaju predmet javne svojine
Izmene u vezi sa predmetom javne svojine uređenim članovima 9. do 17. u okviru glave II. Javna svojina, odnose se na druge stvari i imovinska prava iz člana 13.
Naime, predmet javne svojine predstavljaju prirodna bogatstva (član 9.), dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi u javnoj svojini (član 10.), mreže (član 11.) i stvari koje koriste organi i organizacije (član 12.).
Članom 13. uređene su druge stvari i imovinska prava koja predstavljaju predmet javne svojine. Ovim izmenama se precizira šta obuhvataju druga imovinska prava RS, AP i JLS, kako se pribavljaju, koriste i kako se njima raspolaže. Prilikom uređivanja načina pribavljanja, korišćenja i raspolaganja drugim imovinskim pravima upućeno je na primenu pojedinačnih posebnih zakona koji regulišu različita druga imovinska prava, kao i na odredbe Zakona o javnoj svojini koje se odnose na pribavljanje, korišćenje i raspolaganje nepokretnim stvarima, odnosno sredstvima u javnoj svojini.
Prema obrazloženju predloga ovih izmena i dopuna, ovo je izvršeno iz razloga što druga imovinska prava mogu imati veći značaj i vrednost za RS, AP i JLS, te je neophodno primeniti iste standarde pribavljanja, korišćenja i raspolaganja koji su propisani za nepokretne stvari u javnoj svojini.
Sledstveno tome, ovim izmenama propisano je i da se postupak davanja u zakup i korišćenje nepokretnih stvari u javnoj svojini shodno primenjuje i na postupak ustupanja iskorišćavanja drugih imovinskih prava, prema sadržini predviđenoj opštim propisima koji uređuju druga imovinska prava.
II.2. Nemogućnost prinudnog izvršenja na udelima, akcijama javnih preduzeća i privrednih društava i stvarima koje koriste zdravstvene ustanove
Sledeća izmena kada su u pitanju odredbe koje regulišu predmet javne svojine, odnosi se na član 16. koji uređuje nemogućnost prinudnog izvršenja na stvarima u javnoj svojini.
Nakon ovih izmena dejstvo zabrane izvršenja na stvarima u javnoj svojini prošireno je i na udele, odnosno akcije koje javna preduzeća i privredna društva čiji je vlasnik RS, AP ili JLS imaju u privrednim društvima, osim ukoliko postoji saglasnost RS, AP ili JLS na uspostavljanje zaloge na tim udelima, odnosno akcijama. Takođe, predmet prinudnog izvršenja ne mogu biti ni pokretne i nepokretne stvari koje koriste zdravstvene ustanove iz Plana mreže zdravstvenih ustanova. Zdravstvene ustanove iz Plana mreže su one zdravstvene ustanove koje se osnivaju sredstvima u državnoj svojini, a osnivaju ih RS, AP, opština, odnosno grad.
Ova izmena je posledica onoga što smo mogli da vidimo u medijima, da su javni izvršitelji vršili popis, odnosno plenidbu službenih ili ambulantnih vozila, krevete i aparate u bolnicama, domovima zdravlja i apotekama. Zakonom o izvršenju i obezbeđenju (“Sl. glasnik RS”, br. 106/2015, 106/2016-aut. tumačenje i 113/2017-aut. tumačenje) u članu 55. predviđeno je da predmet izvršenja ne mogu biti stvari izvan prometa, objekti, oružje i oprema koji su namenjeni odbrani i bezbednosti RS, niti stvari koje su ovim ili drugim zakonom izuzete od izvršenja, a jedan od tih zakona je i Zakon o javnoj svojini.
III. Određivanje korisnika nepokretnosti
Određivanje korisnika nepokretnosti uređeno je članom 23. kojim je, pre ovih izmena, bilo propisano da Vlada, odnosno organ AP, odnosno JLS odlučuje o davanju na korišćenje:
– nepokretnosti oduzete od strane Vlade ili organa AP, odnosno JLS, zbog toga što pravo korišćenja nije funkciji ostvarivanja nadležnosti, odnosno delatnosti nosioca prava korišćenja na toj stvari, ili zbog toga što se nepokretnost koristi suprotno zakonu, drugom propisu ili prirodi i nameni nepokretnost i u drugim slučajevima, odnosno o davanju na korišćenje nepokretnosti (član 22. stav 7, 9. i 10. Zakona), i
– nepokretnosti koju RS, odnosno AP, odnosno JLS stekne nasleđem, poklonom ili jednostranom izjavom volje, ili na drugi zakonom određen način.
Član 23. je dopunjen novim stavom 3. koji propisuje da će se postupak, uslovi i način raspolaganja, upravljanja, način čuvanja i preuzimanja nepokretnih i pokretnih stvari, kao i drugih imovinskih prava, koja su u javnoj svojini po osnovama iz stava 1. ovog člana, bliže se uređuje uredbom Vlade. Dakle, bilo je propisano da o davanju na korišćenje navedenih nepokretnosti odlučuje Vlada, ali nije postojalo ovlašćenje za uređenje ovog postupka podzakonskim aktom. Ovo ovlašćenje odnosi se samo na postupak kada Vlada odlučuje o davanju na korišćenje navedenih nepokretnosti, jer se novi stav 3. poziva samo na stav 1. člana 23. kada Vlada odlučuje o davanju nepokretosti na korišćenje, dok je stavom 2. uređeno davanje nepokretnosti na korišćenje od strane organa AP, odnosno JLS. Možda bi tehnički bolje rešenje bilo da je umesto novog stava 3. u članu 23, dodat novi član npr. 23a, s obzirom da novi stav 3. govori o uređenju postupka, uslova i načina raspolaganja, upravljanja, čuvanja i preuzimanja nepokretnih i pokretnih stvari, kao i drugih imovinskih prava, a član 23. uređuje određivanje korisnika nepokretnosti, kao i odredbe član 22 na koje se poziva član 23.
IV Pribavljanje, raspolaganje i upravljanje stvarima u javnoj svojini
Izmene se odnose i na član 26. koji uređuje pojam raspolaganja, a kojima se precizira šta obuhvata raspolaganje drugim imovinskim pravima RS, AP i JLS i to shodno istovetnom preciziranju utvrđenom za stvari u javnoj svojini, tako se da raspolaganjem drugim imovinskim pravima smatra ustupanje prava iskorišćavanja drugih imovinskih prava prema sadržini određenoj opštim propisima koji regulišu odgovarajuća druga imovinska prava.
Dopunom člana 27. predviđeno je da AP, odnosno JLS, može odlukom bliže urediti način, uslove i postupak pribavljanja, raspolaganja i upravljanja stvarima koje su u javnoj svojini AP, odnosno JLS, odnosno na kojima ima posebna svojinska ovlašćenja, kao i način, uslove i postupak pribavljanja, raspolaganja i upravljanja drugim imovinskim pravima u vezi sa kojima ima odgovarajuća prava, u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima.
Kada je u pitanju uređivanje uslova i postupka dato je ovlašćenje Vladi da bliže reguliše uslove pribavljanja i ustupanja iskorišćavanja drugih imovinskih prava neposrednom pogodbom, shodno istovetnom ovlašćenju Vlade propisanom za pokretne stvari postojećim odredbama Zakona o javnoj svojini.
U članu 37. izvršeno je usklađivanje naziva organa sa važećim zakonom, te umesto Republičkom javnom pravobranilaštvu, pribavljanje mišljenja i dostavljanje ugovora se vrši Državnom pravobranilaštvu (Zakon o pravobranilaštvu (“Sl. glasnik RS”, br. 55/2014) uveo je naziv Državno pravobranilaštvo). Takođe, precizira se da pored mišljenja na ugovore o pribavljanju i otuđenju nepokretnosti u javnoj svojini, Državno pravobranilaštvo daje mišljenja i na ugovore o razmeni i prenosu prava javne svojine na nepokretnostima sa RS sa jednog na drugog nosioca prava javne svojine. Navedeno usklađivanje naziva izvršeno je i u članu 38. koji uređuje pobijanje ugovora o pribavljanju, otuđenju i razmeni prenosu prava javne svojine suprotnih propisima, kao i slučaju ako ugovorena naknada odstupa od propisane naknade ili od naknade koja se mogla ostvariti u vreme zaključenja ugovora.
V Sticanje svojine javnog preduzeća i društva kapitala
Sticanje svojine javnog preduzeća i društva kapitala koje je uređeno članom 45, izmenjeno je tako što je predviđeno da javno preduzeće i društvo kapitala čiji je osnivač, odnosno član RS, AP ili JLS, koje na dan stupanja na snagu ovog zakona ima pravo korišćenja na nepokretnostima u državnoj svojini, odnosno neograničeno pravo iskorišćavanja drugih imovinskih prava, a koje čini deo ili ukupan kapital tih pravnih lica, stiče pravo svojine na tim nepokretnostima, odnosno postaje jedini isključivi nosilac tih drugih imovinskih prava u odnosu prema RS, AP ili JLS, saglasno odredbama čl. 42, 43. i 72. ovog zakona. (Član 42. uređuje ulaganje u javna preduzeća i društva kapitala koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, član 43. ulaganje u društva kapitala koja ne obavljaju delatnost od opšteg interesa, članom 72. osnovna pravila u vezi sa uspostavljanjem javne svojine RS, AP i JLS).
VI Izmene u pogledu vrsta stvari u javnoj svojini
Kada su u pitanju vrste stvari u javnoj svojini izmene se odnose na predmete posebne vrednosti iz člana 62, tako što je propisano, u skladu sa prethodno izvršenim izmenama, da predmete istorijskodokumentarne, kulturne i umetničke vrednosti, predstavljaju i druga imovinska prava koja su u javnoj svojini.
VII Nadležnost i način vođenja evidencije
Članom 64. propisano je, između ostalog, da organi RS, AP i JLS vode evidenciju o stanju, vrednosti i kretanju sredstava u javnoj svojini koje koriste, u skladu sa zakonom i posebnu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini koje koriste, kao i da su dužni da podatke iz evidencije nepokretnosti dostavljaju Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije (u daljem tekstu: Direkcija), koja vodi jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini.
Ovim izmenama dodat je novi stav članu 64. koji kaže da jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini, Direkcija vodi kao javnu i elektronsku bazu podataka, osim za nepokretnosti za posebne namene iz člana 59. ovog zakona. Nepokretnosti iz člana 59. za posebne namene su nepokretne stvari za vojne potrebe koje koristi ministarstvo nadležno za poslove odbrane i Vojska Srbije i nepokretne stvari za potrebe poslova bezbednosti iz delokruga ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove i službi bezbednosti, uređene posebnim zakonom.
Razlog ove izmene leži u tome što je Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period 2013-2018. godine (Zaključak o usvajanju Akcionog plana objavljen je u „Sl. glasniku RS”, br. 79/2013), u okviru vođenja jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini predviđena mera, odnosno aktivnost koju treba da sprovede Direkcija, a to je: uspostavljena potpuna evidencija o imovini u javnoj svojini i njenim korisnicima kroz izradu i redovno ažuriranje potpune evidencije o imovini u javnoj svojini i njenim korisnicima i njeno objavljivanje.
Takođe i Strategija reforme javne uprave u Republici Srbije (“Sl. glasnik RS”, broj 9/2014 i 42/2014-isp.) upućuje na vođenje jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini kao elektronske baze podataka, pa ista treba da bude predviđena i zakonom u cilju sprovođenja ovog dokumenta.
VIII Sticanje javne svojine na nepokretnostima
Član 76. propisano je da pravo javne svojine AP i JLS na nepokretnostima iz člana 72. ovog zakona (videti pod IV.) stiče se upisom prava javne svojine u javnu knjigu o nepokretnostima i pravima na njima. Nadležni organ AP, odnosno JLS podnosi nadležnom organu za upis prava na nepokretnostima zahtev za upis prava javne svojine AP, odnosno JLS na osnovu odredaba ovog zakona.
Članom 77. određeno je da APi JLS podnose zahtev za upis prava javne svojine na nepokretnostima u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakon, a ako ne podnese u roku nadležni organ za upis prava na nepokretnostima, izvršiće, po službenoj dužnosti, na toj nepokretnosti upis prava javne svojine RS, uz zadržavanje postojećeg upisa prava korišćenja, odnosno korisnika. Ukoliko ne podnese zahtev u roku od 10 godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, nadležni organ za upis prava na nepokretnostima izvršiće, po službenoj dužnosti, brisanje prava korišćenja, odnosno korisnika.
Novina koju donose ove izmene jeste uvođenje novog člana 77a kojim je propisano da nadležni organ za upis prava na nepokretnostima dužan je da po službenoj dužnosti, po sili zakona, izvrši upis prava javne svojine JLS na nepokretnostima iz člana 72. stav 5. alineja 3. ovog zakona, odnosno na ulicama, trgovima, javnim parkovima na kojima pravo javne svojine stiče JLS na čijoj su teritoriji.
Ukoliko smo dobro razumeli ovu izmenu, u navedenom slučaju, odnosno kod ovih nepokretnosti, nije potrebno podnositi zahtev za upis, već će nadležni organ to izvršiti po po službenoj dužnosti.
Sledeća izmena se, takođe, odnosi na upis prava svojine na nepokretnostima. Naime, članom 78. stav 4. bilo je propisano da će se zahtev za upis prava javne svojine AP i JLS na nepokretnostima iz člana 72. ovog zakona usvojiti ako je uz zahtev ili naknadno organu nadležnom za upis dostavljena potvrda Direkcije da za tu nepokretnost nije podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Sl. glasnik RS”, broj 45/05).
Nakon izmene ovaj stav glasi:
„Zahtev za upis prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave na nepokretnostima iz člana 72. ovog zakona usvojiće se ako je uz zahtev ili naknadno organu nadležnom za upis dostavljena potvrda Agencije za restituciju da za tu nepokretnost nije podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine u skladu sa Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS”, br. 72/11, 108/13, 142/14 i 88/15 – US).“
Kako je rok za podnošenje zahteva za vraćanje oduzete imovine Agenciji za restituciju istekao 3. marta 2014. godine, bespredmetno je traženje potvrde od Direkcije o tome da za nepokretnost koja će se upisati kao javna svojina, nije podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, već tu potvrdu, ali u skladu sa Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju treba da izda navedena Agencija.
IX Novi prekršaj i produženje roka za podnošenje naknadnog zahteva za upis prava javne svojine
U članu 81. uvodi se novi prekršaj – propuštanje vođenja evidencije o stanju, vrednosti i kretanju sredstava u javnoj svojini koje se nalaze na korišćenju kod korisnika sredstava u javnoj svojini i nedostavljanje podataka iz tih evidencija u propisanom roku Direkciji koja vodi jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini. Definišu se subjekti odgovornosti i propisuju prekršajne sankcije u vidu novčane kazne u rasponu i granicama predviđenim Zakonom o prekršajima („Sl. glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US).
Prema obrazloženju predloga ovih izmena i dopuna, dugogodišnje iskustvo Direkcije u vođenju jedinstvene evidencije sredstava u državnoj svojini upućuje na konstataciju da veći broj korisnika, odnosno nosilaca prava korišćenja nepokretnosti u državnoj svojini nije svoje poslovanje u oblasti vođenja posebnih evidencija nepokretnosti u državnoj svojini koje koriste, uskladio sa zakonom i drugim propisima, a što je za posledicu imalo nepotpunu i neažurnu jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u državnoj svojini kroz dugi niz godina i samim tim nekvalitetno izveštavanje o stanju nepokretnosti u državnoj svojini, te postoji potreba uvođenja novog prekršaja u oblasti evidencije sredstava u javnoj svojini.
Izvršena je i izmena člana 82a Zakona tako što se produžava rok za podnošenje naknadnog zahteva za upis prava javne svojine AP i JLS, odnosno prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala, koji je bio do 31. decembra 2017. godine, dok je sada taj rok do 31. decembra 2020. godine.
X Prelazne i završene odredbe
Članom 85. uređena je konvalidacija. Naime, stavom 1. ovog člana propisano je da Vlada može naknadno dati saglasnost u smislu čl. 8. i 8a Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 53/1995, 3/1996, 54/1996, 32/1997 i 101/2005) na ugovor o pribavljanju nepokretnosti u državnu svojinu, odnosno o otuđenju nepokretnosti iz državne svojine zaključen do dana stupanja na snagu ovog zakona, ako su za punovažnost tog ugovora ispunjeni svi propisani uslovi, osim postojanja saglasnosti Vlade i ako su obaveze po takvom ugovoru u potpunosti izvršene.
Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije prestao je da važi 6. oktobra 2011. god, stupanjem na snagu Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011).
Članom 8a navedenog zakona propisano je:
„O otuđenju nepokretnosti koje koriste javne službe odlučuje Vlada Republike Srbije.
O pribavljanju i davanju na korišćenje, odnosno u zakup kao i o otkazu ugovora o davanju na korišćenje odnosno u zakup i stavljanju hipoteke na nepokretnosti koje koriste javne službe iz člana 1. tačka 2) ovog zakona, odlučuje organ javne službe utvrđen zakonom, odnosno statutom javne službe, uz saglasnost Direkcije.
Pribavljanje nepokretnosti, u smislu ovog zakona, jeste i izgradnja objekata.
Ugovor zaključen suprotno odredbama ovog člana ništav je.“
Član 85. Zakona o javnoj svojini dopunjen je novim stavom 2. prema kojem Direkcija može, po prethodno pribavljenom mišljenju Državnog pravobranilaštva, naknadno dati saglasnost u smislu člana 8a Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije na ugovor o pribavljanju nepokretnosti u državnu svojinu, zaključen do dana stupanja na snagu ovog zakona, ako su za punovažnost tog ugovora ispunjeni svi propisani uslovi, osim postojanja saglasnosti Direkcije i ako su obaveze po takvom ugovoru u potpunosti izvršene.
Konačno, propisano je da se od 18. decembra 2017. god, odnosno dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 113/2017) ne može sprovesti započeto prinudno izvršenje na predmetima koji po ovom zakonu ne mogu biti predmet prinudnog izvršenja. Ovo je odredba koja može izazvati nedoumice, jer kada su u pitanju novine kod zabrane izvršenja na stvarima u javnoj svojini kojima je prošireno dejstvo zabrane izvršenja i na udele, odnosno akcije koje javna preduzeća i privredna društva čiji je vlasnik RS, AP ili JLS i pokretne i nepokretne stvari koje koriste zdravstvene ustanove (videti pod II.), postavlja se pitanje šta se dešava se izvršnim postupcima koji su u toku. Odgovor bi mogao biti u odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju. Članom 129. ovog zakona uređena je obustava izvršnog postupka, a tačkom 6) stav 1. ovog člana propisano je da javni izvršitelj po službenoj dužnosti rešenjem obustavlja izvršni postupak ako je izvršenje postalo nemoguće ili ne može da se sprovede iz drugih razloga.
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 113/2017) stupio je na snagu narednog dana od dana objavljivanja, kako smo već naveli, a razlog nepoštovanja roka od osam dana, prema predlagaču jeste kako bi se omogućilo AP, JLS, javnim preduzećima, društvima kapitala i njihovim zavisnim društvima da mogu da podnesu zahteve za upis prava svojine na nepokretnostima, s obzirom da naknadni rok za podnošenje zahteva ističe 31. decembra 2017. godine (ovaj rok je produžen – videti pod VIII.), što predstavlja naročito opravdan razlog za ranije stupanje zakona na snagu.
Izvor: Izvod iz zakona preuzet it programa “Propis Soft“, redakcija Profi Sistem Com
