Do sada je kada je u pitanju javni sektor sprečavanje sukoba interesa i mehanizam delovanja kod utvrđivanja postojanja istog bio propisan samo kada su u pitanju funkcioneri u smislu Zakona o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 35/2019, 88/2019, 11/2021-aut.tumačenje i 94/2021) i kada su u pitanju državni službenici i nameštenici u smislu Zakona o državnim službenicima (”Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 81/2005-isp., 83/2005-isp., 64/2007, 67/2007-isp., 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017, 95/2018 i 157/2020)
U smislu Zakona o sprečavanju korupcije sukob interesa je situacija u kojoj javni funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na obavljanje javne funkcije.
Privatni interes je bilo kakva korist ili pogodnost za javnog funkcionera ili povezano lice.
U skladu sa ovim zakonom javni funkcioner je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti a javna funkcija je funkcija koju vrši javni funkcioner.
Pokretanje i vođenje postupka utvrđivanja postojanja sukoba interesa javnog funkcionera je u nadležnosti Agencije za sprečavanje korupcije pod uslovima i na način propisan ovim zakonom.
U smislu Zakona o državnim službenicima sukob interesa je situacija u kojoj državni službenik ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda kao da utiče na njegovo postupanje u obavljanju poslova njegovog radnog mesta, na način koji ugrožava javni interes. Privatni interes državnog službenika je bilo kakva korist ili pogodnost za državnog službenika ili sa njime povezano lice.
U skladu sa ovim zakonom državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Državnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština (u daljem tekstu: državni organi) ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova.
Državni službenici nisu narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, članovi Vlade, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca i druga lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada i lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera.
Nameštenik je lice čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu.
Postupak u vezi postojanja sukoba interesa državnog službenika i nameštenika je u nadležnosti neposrednog rukovodioca, osim ukoliko se ne radi o državnim službenicima na položaju u kom slučaju se pored odredbi ovog zakona primenjuju odredbe zakona kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.
Sprečavanje sukoba interesa zaposlenih i radno angažovanih lica
Od 1. januara 2022. god. na snagu stupa Zakon o zaposlenima u javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 113/2017, 95/2018, 86/2019 i 157/2020) u celini i upravo ovim zakonom reguliše se između ostalog postojanje i sprečavanje sukoba interesa zaposlenih u javnim službama.
Zakonom o zaposlenima u javnim službama uređuju se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih, odnosno prava i obaveze po osnovu rada u javnim službama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad ili gradska opština u skladu sa zakonom kojim se uređuje osnivanje i rad javnih službi, osim u javnim preduzećima i privrednim društvima osnovanim za obavljanje delatnosti u oblastima u kojima se osnivaju javne službe.
Odredbe ovog zakona primenjuju se i na zaposlene u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i drugim pravnim licima koje se osnivaju ili deluju u skladu sa propisima o javnim službama.
Zakonom je precizirano da se specifičnosti radnopravnog položaja nastavnika i saradnika visokoškolskih ustanova koje proizlaze iz Ustavom zajemčene autonomije univerziteta visokoškolskih i naučnih ustanova, propisuju zakonom kojim se uređuje visoko obrazovanje, a na ostala pitanja koja se tiču njihovih prava, obaveza i odgovornosti iz radnog odnosa primenjuju se odredbe ovog zakona.
Odredbe ovog zakona ne primenjuju se na zaposlene u javnim službama za koje je zakonom ili aktom nadležnog organa u skladu sa zakonom predviđena obavezna privatizacija.
Poslodavac zaposlenih u smislu ovog zakona je javna služba, organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, odnosno pravno lice koje zapošljava ili angažuje lica po osnovu ugovora van radnog odnosa za obavljanje poslova iz delatnosti, odnosno u vezi sa radom javne službe.
U smislu Zakona o javnim službama (“Sl. glasnik RS”, br. 42/91, 71/94, 79/2005-dr.zakon, 81/2005-ispr.dr.zakona, 83/2005-ispr.dr.zakona i 83/2014-dr.zakon) javnom službom smatraju se ustanove, preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima.
Sprečavanje sukoba interesa zaposlenih regulisano je u glavi V Zakona o zaposlenima u javnim službama (u daljem tekstu: Zakon) koja nosi naziv SPREČAVANJE SUKOBA INTERESA tako što je izvršeno diferenciranje tri različite sitiacije: prva se odnosi na zabranu primanja poklona i korišćenje rada u javnoj službi, druga na dodatni rad, a treća na ograničenje osnivanja privrednih društava, javnih službi i bavljenja preduzetništvom.
Zabrana primanja poklona i korišćenje rada u javnoj službi
Kada je u pitanju zabrana primanja poklona i korišćenja rada u javnoj službi u smislu čl. 27. Zakona:
„(1) Zaposleni, odnosno lice angažovano po osnovu ugovora van radnog odnosa ne sme da traži ili prima poklone, usluge ili bilo kakvu korist za sebe ili povezana lica, a koji mogu uticati ili se čini da utiču na nepristrasno ili profesionalno obavljanje poslova, odnosno koji se mogu smatrati nagradom u vezi sa vršenjem njihovih poslova, osim protokolarnog poklona i prigodnog poklona manje vrednosti.
(2) Zaposleni, odnosno lice angažovano po osnovu ugovora van radnog odnosa ne sme da koristi rad u javnoj službi da bi uticao na ostvarivanje svojih prava ili prava povezanih lica.
(3) Na određivanje kruga povezanih lica sa zaposlenim, odnosno radno angažovanim i na prijem poklona shodno se primenjuju propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.“
Dakle, kada je u pitanju zabrana primanja poklona i korišćenja rada u javnoj službi pored zaposlenih ova zabrana se odnosi i na lica angažovana po osnovu ugovora van radnog odnosa.
Imajući u vidu stav 1 navedenog člana radi se o bilo kakvom poklonu, usluzi ili koristi, osim onih poklona koji se smatraju protokolarnim ili prigodnim a imaju manju vrednost.
Ovakav poklon ne sme ni da traži a ni da primi kako zaposleni tako ni lice angažovano po osnovu ugovora van radnog odnosa bilo za sebe ili povezana lica.
Potrebno je da poklon može uticati ili se čini da utiče na nepristrasno ili profesionalno obavljanje poslova, odnosno koji se mogu smatrati nagradom u vezi sa vršenjem njihovih poslova.
Uticaj poklona na način obavljanja poslova pojedinačnog lica je svakako stvar subjektivne prirode i nije najjasnije ko je pozvan da vrši procenu ovog uticaja.
Stavom 2 navedenog člana je propisano da zaposleni odnosno lice angažovano po osnovu ugovora van radnog odnosa ne sme da koristi rad u javnoj službi da bi uticao na ostvarivanje svojih prava ili prava povezanih lica.
U poslednjem stavu je precizirano da se na određivanje kruga lica i prijem poklona primenjuju propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, dakle, pomenuti Zakon o sprečavanju korupcije.
U smislu čl. 2. ovog zakona povezano lice je član porodice javnog funkcionera, krvni srodnik javnog funkcionera u pravoj liniji, odnosno u pobočnoj liniji zaključno sa drugim stepenom srodstva, kao i fizičko ili pravno lice koje se prema drugim osnovama i okolnostima može opravdano smatrati interesno povezanim sa javnim funkcionerom a član porodice je supružnik ili vanbračni partner, roditelj ili usvojitelj, dete ili usvojenik javnog funkcionera;
Pitanje poklona regulisano je u istoimenoj glavi VI POKLONI Zakona o sprečavanju korupcije. A mi ćemo se na ovom mestu osvrnuti samo na definiciju prigodnog i protokolarnog poklona:
- Protokolarni poklon je poklon koji javni funkcioner ili član porodice prima od predstavnika strane države, međunarodne organizacije ili stranog fizičkog ili pravnog lica prilikom službene posete ili u drugim sličnim prilikama.
- Prigodni poklon je poklon koji se prima u prilikama kada se tradicionalno razmenjuju pokloni.
Zakon o sprečavanju korupcije reguliše i vrednost poklona, pa tako navodi da vrednost poklona čini tržišna cena poklona na dan kada je ponuđen ili primljen. Tržišna cena poklona je prosečna cena predmeta ili usluge koji su predmet poklona na tržištu, odnosno prosečna cena predmeta ili usluge slične vrste i vrednosti u slobodnoj prodaji na tržištu.
Nije na odmet napomenuti da u skladu sa navedenim zakonom izuzetno, javni funkcioner i član porodice imaju pravo da zadrže u svojinu protokolarni ili prigodni poklon čija vrednost ne prelazi 10% prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji, ali tako da ukupna vrednost u svojinu zadržanih poklona ne pređe u kalendarskoj godini iznos jedne prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji.
Dodatni rad
Kada je u pitanju dodatni rad, u smislu čl. 28. Zakona:
„(1) Zaposleni, odnosno radno angažovani može van radnog vremena da radi za drugog poslodavca ako dodatni rad nije zabranjen zakonom ili drugim propisom, odnosno ako ne stvara mogućnost sukoba interesa zaposlenog.
(2) Sukob interesa u smislu stava 1. ovog člana postoji ako zaposleni, odnosno radno angažovani ima privatni interes koji utiče ili može da utiče na nepristrasno obavljanje poslova njegovog radnog mesta. Privatni interes naročito postoji ako obavljanjem poslova svog radnog mesta zaposleni, odnosno radno angažovani stvara ili može da stvori korist ili pogodnost za sebe ili drugog poslodavca kod koga obavlja dodatni rad, odnosno u drugim slučajevima propisanim zakonom.
(3) Zaposleni, odnosno radno angažovani je dužan da u roku od tri dana od dana saznanja da postoji sukob interesa, prijavi poslodavcu postojanje svog privatnog interesa koji može da utiče na nepristrasno obavljanje poslova njegovog radnog mesta.
(4) Poslodavac je dužan da preduzme mere u skladu sa zakonom kojima se može otkloniti sukob interesa, kao što su nalaganje zaposlenom, odnosno radno angažovanom da se izuzme u konkretnom slučaju u odlučivanju u radu određenih tela ili komisija, davanje izvršenja određenog posla drugom zaposlenom ili drugu odgovarajuću meru koja odgovara okolnostima koje izazivaju određen sukob interesa kojom se ne umanjuju prava zaposlenog, odnosno radno angažovanog u skladu sa ovim zakonom i omogućava zaposlenom dalje obavljanje dodatnog rada.
(5) Ako merama iz stava 4. ovog člana ne može da se otkloni sukob interesa, poslodavac može zabraniti dodatni rad zaposlenog, odnosno radno angažovanog kojim nastupaju okolnosti iz stava 1. ovog člana uz upozorenje o posledicama nepostupanja po zabrani.
(6) Bliži uslovi pod kojima se može zabraniti dodatni rad zaposlenog u skladu sa ovim članom mogu se urediti kolektivnim ugovorom.
(7) Zaposleni, odnosno radno angažovani koji obavljaju ili su obavljali dodatni rad kod drugog poslodavca ne smeju učestvovati u vršenju nadzora ili kontrole rada tih pravnih lica, odnosno preduzetnika ili obavljati druge poslove koji se odnose na utvrđivanje prava tih lica za vreme obavljanja dodatnog rada i u periodu od dve godine od dana prestanka obavljanja dodatnog rada.“
Dakle, ako posebnim propisima nije zabranjeno i ako na taj način zaposleni ne stvara mogućnost sukoba interesa može da radi kod drugog poslodavca.
Stavom 2 navedenog člana je propisano da sukob postoji ako zaposleni, odnosno radno angažovani ima privatni interes koji utiče ili može da utiče na nepristrasno obavljanje poslova njegovog radnog mesta.
Dodatno je precizirano da privatni interes naročito postoji ako obavljanjem poslova svog radnog mesta zaposleni, odnosno radno angažovani stvara ili može da stvori korist ili pogodnost za sebe ili drugog poslodavca kod koga obavlja dodatni rad, odnosno u drugim slučajevima propisanim zakonom.
U nastavku se propisuje obaveza zaposlenog da sam prijavi postojanje ili sumnju na postojanje sukoba interesa, kao i obaveza poslodavca da postupi u smislu zakona kojim se može otkloniti sukob interesa (pretpostavljamo Zakon o sprečavanju korupcije) u pogledu nalaganja mera i to:
- nalaganje zaposlenom, odnosno radno angažovanom da se izuzme u konkretnom slučaju u odlučivanju u radu određenih tela ili komisija,
- davanje izvršenja određenog posla drugom zaposlenom ili
- drugu odgovarajuću meru koja odgovara okolnostima koje izazivaju određen sukob interesa kojom se ne umanjuju prava zaposlenog, odnosno radno angažovanog u skladu sa ovim zakonom i omogućava zaposlenom dalje obavljanje dodatnog rada.
U nastavku je poslodavcu data mogućnost da zaposlenom ili licu radno angažovanom zabrani dodatni rad ukoliko merama ne može da se otkloni sukob interesa i to uz upozorenje o posledicama nepostupanja po zabrani. Nejasnoće u vezi zabrane dodatnog rada zaposlenom zakonodavac je prebacio na teren kolektivnog ugovora, navodeći da se njime mogu regulisati bliži uslovi za zabranu dodatnog rada.
Na kraju zakon ograničava i moguće radne pozicije u pravnom licu ili kod preduzetnika za vreme obavljanja dodatnog rada i to kako za vreme obavljanja dodatnog rada tako i u periodu od dve godine od dana prestanka obavljanja dodatnog rada.
Ograničenje osnivanja privrednih društava, javnih službi i bavljenja preduzetništvom
Kada je u pitanju ograničenje osnivanja privrednih društava, javnih službi i bavljenja preduzetništvom članom 29. Zakona je propisano:
„Zaposleni može da osnuje, odnosno da bude vlasnik udela privrednog društva, javne službe ili da se bavi preduzetništvom ako to nije zabranjeno zakonom, odnosno drugim propisom, ako time ne nastupaju okolnosti propisane članom 28. stav 1. ovog zakona ili pod drugim uslovima određenim zakonom kojim se uređuje rad javne službe.“
Dakle, imajući u vidu navedenu odredbu, za razliku od npr. državnih službenika, ili javnih funkcionera, zaposleni u javnim službama imaju mogućnost bez posebnih dozvola da osnuju tj. budu vlasnici udela privrednog društva, javne službe ili da se bave preduzetništvom ali samo ako to nije zabranjeno zakonom , ako ne postoji sukob interesa u smislu ovog zakona ili pod drugim uslovima određenim zakonom kojim se uređuju javne službe.
Umesto zaključka
Imajući u vidu načela delovanja zaposlenih u javnoj službi definisana zakonom, koja se sastoje u postupanju u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema pravilima struke, nepristrasno i na način kojim omogućava zaštitu i ostvarivanje prava građana i pravnih lica a čime se ne nanosi šteta drugim licima i javnom interesu, politički neutralnom postupanju kao i obavezi profesionalnog i primerenog odnosa prema korisnicima javnih službi i dr. jasna je potreba zakonodavca da pored javnih funkcionera, državnih službenika i nameštenika i zaposlene u javnom sektoru odnosno u javnim službama ograniči u pogledu delovanja, radnog angažovanja i primanja poklona.
Međutim, kako se u slučaju zaposlenih kao i kod službenika i nameštenika postupak utvrđivanja samog sukoba interesa ne izmešta iz organizacione jedinice odnosno samog poslodavca, opravdano se može postaviti pitanje objektivnosti ovakvih postupaka.
Imajući u vidu da dosadašnjim propisima zaposleni odnosno radno angažovani u javnim službama nisu bili ograničeni na ovaj način, opravdano se može postaviti pitanje postojećih poklona, dodatnih poslova, odnosno vlasništva nad privrednim društvima, preduzetničkim radnjama i dr., ovo naročito imajući u vidu da prelaznim i završnim odredbama navedeno nije regulisano. Te će se, svi su izgledi, svaki zaposleni i radno angažovani pozivati na proveru postojanja sukoba interesa, prema slobodnoj proceni ili proceni neposrednog poslodavca.
O navedenom nema mnogo rasprave u medijima. Možda će do toga doći s početkom primene zakona 1. januara 2022., ukoliko ista ne bude po ko zna koji put odložena.
