Ovaj tekst je u direktnoj vezi sa tekstovima „Vanredno stanje u Aveniji b.b“ i „Šta je građanima bilo zabranjeno za vreme vanrednog stanja?“ (takođe objavljeni na Pravnom portalu), sa kojima čini celinu, a gde sam se bavio vanrednim stanjem u Republici Srbiji (u daljem tekstu: RS), uvedenim zbog zarazne bolesti COVID-19.
Ni ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, što je neko izgovorio ili uradio, te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt (čak i kada je upotrebljena ironija odnosno sarkazam), dat u najboljoj nameri u cilju boljeg razumevanja propisa i poboljšanja našeg pravnog sistema.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.
U tekstovima „Vanredno stanje u Aveniji b.b“ i „Šta je građanima bilo zabranjeno za vreme vanrednog stanja?“ bavio sam se uopštenim pitanjima i nekim komičnim postupcima, te zabranama kretanja i okupljanja, kao merama koje su najviše pogađale građane i izazvale najviše kontroverzi pri postupanjima u praksi, dok ću u ovom tekstu analizirati pitanja nadležnosti, šta je i zašto uvedeno, te da li se moglo bez vanrednog stanja.
Idemo redom.
1. Šta je i zašto uvedeno?
Na početku da razjasnimo nešto, vanredno, ratno, niti bilo koje drugo stanje, ne suspenduju pravni poredak, već obratno, Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 98/2006) i zakoni uređuju i ovakva stanja.
Zakon o odbrani („Sl. glasnik RS”, br. 116/2007, 88/2009, 88/09-dr.zakon, 104/2009-dr.zakon, 10/2015 i 36/2018) kaže, vanredno stanje je stanje javne opasnosti u kojem je ugrožen opstanak države ili građana, a posledica je vojnih ili nevojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti.
Odlukom o proglašenju vanrednog stanja ( „Sl. glasnik RS“, br. 29/2020) od 15. marta 2020. god. proglašeno je vanredno stanje na teritoriji RS. U toj odluci nije stajalo ništa drugo, a doneta je na osnovu stava 5. člana 200. Ustava, prema kome u situaciji kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik RS, predsednik skupštine i predsednik Vlade. Inače to isto propisuje i član 10. Zakona o odbrani. Kako je rečeno u medijima (jer nije zvanično objavljeno niti obrazloženo u donesenom aktu),prethodno je ministar odbrane podneo predlog za uvođenje vanrednog stanja, što bi valjda trebalo da predstavlja procenu ugroženosti i mogućih posledica, koju prema članu 87. Zakona o odbrani ministar odbrane dostavlja predsedniku RS i predsedniku Vlade. Dakle, iskorišćena je mogućnost uvođenja vanrednog stanja koja je prilično široko i nejasno postavljena, ali podrazumeva da je ugrožen opstanak države ili građana.
Od 16. marta 2020. god. počelo je propisivanje posebnih mera kojima se odstupa od zajemčenih prava, i to je činjeno Uredbom o merama za vreme vanrednog stanja ( „Sl. glasnik RS“, br. 31/2020, 36/2020, 38/2020, 39/2020, 43/2020, 47/2020, 49/2020, 53/2020, 56/2020, 57/2020, 58/2020 i 60/2020) – u daljem tekstu: Uredba o merama.
Vanredno stanje je ukinuto 6. maja 2020. god. Odlukom o ukidanju vanrednog stanja („Sl. glasnik RS“, br. 65/2020).
Ovde bih samo ukazao da Ustav u članu 202. kaže da su odstupanja od zajemčenih ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju dozvoljena samo u obimu u kojem je to neophodno.
Navedena uredba doneta je na osnovu stav 6. člana 200. Ustava, koji predviđa da kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, te mere može uredbom propisati Vlada uz supotpis predsednika RS, što je bio modus koji je nadalje korišćen.
Tako je bilo propisano da Ministarstvo unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: MUP), u saglasnosti sa Ministarstvom zdravlja, može privremeno da ograniči ili zabrani kretanje licima na javnim mestima, kao i da naredi licima lica koja su zaražena ili se sumnja u to, da borave na adresi svog prebivališta, odnosno boravišta, sa obavezom javljanja nadležnoj zdravstvenoj ustanovi. MUP je mogao da naredi da se izvrši zatvaranje svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogući pristup istim bez posebnog odobrenja, kao i da određenim licima naredi obavezan boravak u određenom prostoru i objektima (prihvatni centri za migrante i sl.). Zabranjeno je sazivanje i održavanje zborova i svih drugih okupljanja građana na otvorenom prostoru. U zatvorenom prostoru zabranjena su sva okupljanja (sportske, kulturne i druge manifestacije) osim okupljanja od posebnog interesa uz dozvolu MUP. Bilo je zabranjeno i obavljanje određenih delatnosti koje zahtevaju blizak kontakt između lica (frizerske i kozmetičke usluge, fitnes klubovi itd.).
Osim za letove određenih namena, bilo je zabranjeno sletanje i poletanje sa aerodroma u RS svim vazduhoplovima koji vrše prevoz putnika. Takođe, bilo je zabranjeno obavljanje javnog prevoza putnika (osim za određene prevoze, uz dozvole) u drumskom saobraćaju, železničkom i vodenom saobraćaju.
2. Da li se moglo bez vanrednog stanja?
Međutim, neke mere su već bile donete i pre uvođenja vanrednog stanja. Recimo, 14. marta 2020. god. je stupila na snagu Naredba o zabrani poseta i ograničenju kretanja u objektima ustanova za smeštaj starih lica („Sl. glasnik RS“, br. 28/2020). Ova naredba doneta je na osnovu čl. 52. i 53. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Sl. glasnik RS”, broj 15/2016) – daljem tekstu: ZZSZB, što otvara pitanje, da li je sve moglo tako? Jer, pomenuti zakon u delu „IV. MERE ZA ZAŠTITU STANOVNIŠTVA OD ZARAZNIH BOLESTI I NAČIN NJIHOVOG SPROVOĐENJA“ ima odsek „3. Vanredne mere za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti i način njihovog sprovođenja“. Mislim da bi bilo celishodno da navedem neke odredbe čl. 50-53. pomenutog odseka, jer će biti od značaja u daljem razmatranju.
Član 50. ZZSZB predviđa da ministar zdravlja proglašava pojavu epidemije zarazne bolesti od većeg epidemiološkog značaja i naređuje mere koje se u tom slučaju moraju sprovoditi, te prestanak epidemije.
Prema članu 51. ZZSZB sprovođenje mera u vanrednoj situaciji obavlja se u skladu sa zakonom kojim se uređuju vanredne situacije i ovim zakonom. Pomenuti član kaže i da u slučaju vanrednih situacija (elementarne nesreće i katastrofe, pojave epidemije zarazne bolesti, pojave nove ili nedovoljno poznate zarazne bolesti i u slučaju sumnje na upotrebu biološkog agensa i drugo) koje mogu da ugroze zdravlje i živote ljudi i u kojima postoji neposredna opasnost za masovno prenošenje zaraznih bolesti, sprovode se sledeće mere:
1) organizovanje, planiranje i obezbeđivanje sprovođenja mera sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti;
2) brza epidemiološka procena u cilju hitnog preduzimanja neposrednih mera zaštite stanovništva;
3) epidemiološki nadzor u vanrednoj situaciji, uvođenjem sistema ranog upozoravanja dok postoje razlozi;
4) prevoz, izolacija i karantin ako postoji indikacija;
5) aktiviranje sistema komunikacije u vanrednom stanju;
6) obavezno učešće zdravstvenih ustanova, privatne prakse, preduzetnika i građana u suzbijanju rizika za javno zdravlje i korišćenje određenih objekata, opreme i prevoznih sredstava radi sprečavanja i suzbijanja prenošenja zaraznih bolesti, a na osnovu naredbe ministra.
Član 52. ZZSZB kaže daministar zdravlja može nareditimere koje traju do prestanka opasnosti, i to:
a) zabranu okupljanja na javnim mestima;
b) ograničenje kretanja stanovništva u području zahvaćenom vanrednom situacijom;
v) zabranu ili ograničenje putovanja;
g) zabranu ili ograničenje prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda;
d) vanrednu vakcinaciju.
A prema članu 53. ZZSZB, radi sprečavanja unošenja zaraznih bolesti u zemlju, suzbijanja i sprečavanja njihovog prenošenja u druge zemlje, ministar zdravlja može narediti mere koje traju dok postoji opasnost:
1) zabranu putovanja u zemlju u kojoj vlada epidemija zarazne bolesti;
2) zabranu kretanja stanovništva, odnosno ograničenje kretanja stanovništva u području zahvaćenom određenom zaraznom bolešću, odnosno epidemijom zarazne bolesti;
3) zabranu ili ograničenje prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda;
4) obavezno učešće zdravstvenih ustanova, drugih oblika obavljanja zdravstvene delatnosti, drugih pravnih lica, preduzetnika i građana u suzbijanju zarazne bolesti i korišćenju određenih objekata, opreme i prevoznih sredstava radi suzbijanja zaraznih bolesti.
Dakle, prema ZZSZB proglašenje vanrednog stanja uopšte nije bilo potrebno, sve mere su mogle biti donete i bez toga. A ako je bilo potrebno proglasiti nešto, opet po odredbama navedenog zakona, radi efikasnijeg sprovođenja mera mogla se proglasiti vanredna situacija u skladu sa Zakonom o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama („Sl. glasnik RS“, br. 87/2018). Prema definiciji iz navedenog zakona, vanredna situacija je stanje koje nastaje proglašenjem od nadležnog organa kada su rizici i pretnje ili nastale posledice po stanovništvo, životnu sredinu i materijalna i kulturna dobra takvog obima i intenziteta da njihov nastanak ili posledice nije moguće sprečiti ili otkloniti redovnim delovanjem nadležnih organa i službi, zbog čega je za njihovo ublažavanje i otklanjanje neophodno upotrebiti posebne mere, snage i sredstva uz pojačan režim rada. A za rukovođenje u vanrednim situacijama obrazuju se štabovi za vanredne situacije.
Štaviše, i Odluka o proglašenju bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 zaraznom bolešću ( „Sl. glasnik RS“, br. 23/2020, 24/2020, 27/2020, 28/2020, 30/2020, 32/2020, 35/2020, 37/2020, 38/2020, 39/2020, 43/2020, 45/2020, 48/2020, 49/2020 i 59/2020), doneta je pre proglašenja vanrednog stanja, i važila je od 10. marta 2020. god. A doneta je opet na osnovu ZZSZB, odnosno stava 1. člana 6. istog, koji kaže da u slučaju opasnosti od zarazne bolesti koja nije decidno nabrojana u članu 5. ovog zakona a koja u većoj meri može ugroziti stanovništvo, Vlada na predlog ministra zdravlja, može istu proglasiti zaraznom bolešću čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa te odrediti odgovarajuće mere, uslove, način sprovođenja, izvršioce i sredstva za sprovođenje tih mera.
A epidemijaza celu teritoriju RS je proglašena tek 19. marta 2020. god. i to Naredbom o proglašenju epidemije zarazne bolesti COVID-19 („Sl. glasnik RS“, br. 37/2020), koju je doneo minstar zdravlja i to opet na osnovu ZZSZB. Pomenuću da su na osnovu ZZSZB donošeni i ostali akti, recimo Odluka o obustavi izvođenja nastave u visokoškolskim ustanovama, srednjim i osnovnim školama i redovnog rada ustanova predškolskog vaspitanja i obrazovanja („Sl. glasnik RS“, br. 30/2020).
Na osnovu iznetog, vidimo da su sve mere su mogle biti donete i preduzete i bez vanrednog stanja, da je ono uvedeno potpuno nepotrebno. Zašto je to učinjeno, zbog neznanja ili drugih skrivenih namera?
3. Ko je bio nadaležan za ovaj igrokaz?
U vanrednom stanju stalno se govorilo da „odluke donosi struka“. I to jeste tačno, struka ih donosi, pitanje koja. Medicinska sigurno ne, jer svaka odluka na kraju jeste politička, a formalno (zakonski) je uvek na onima koji vrše vlast. A da li se slušaju saveti i preporuke drugih, to je diskutabilno.
Inače, za proglašenje vanrednog stanja i donošenje odluka u istom (propisivanje mera odstupanja od ljudskih i manjinskih prava), prema Ustavu i zakonima ove zemlje, nadležna je Narodna skupština. Ali ovde se zbog navodne opasnosti od širenja zaraze pri okupljanjima išlo na gore opisani modus. Možda je takvo što bilo medicinski opravdano, iako su skupovi i „mitingovanja“ predstavnika vlasti i dalje održavani (razni dočeci, konferencije za medije, obilasci, skupovi…). A skupština je 29. aprila 2020. god. potvrdila doneto, Odlukom o potvrđivanju Odluke o proglašenju vanrednog stanja i Zakonom o potvrđivanju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja („Sl. glasnik RS“, br. 62/2020).
Ne želim da ulazim u ustavnost i zakonitost gore navedenog, to prepuštam Ustavnom sudu ako nađe za shodno da se bavi time (ovo treba shvatiti kao ironiju, jer dobro je poznat moj stav o radu i stručnosti pripadnika navedene institucije). Ovde ću samo podsetiti na jednu prostu činjenicu. Iako poslednjih godina ne izgleda da je tako, prema Ustavu i zakonima ove zemlje (što neki nikako da shvate odnosno prihvate), naš sistem je skupštinski a ne predsednički, i važi princip podele vlasti. Skupština je najvažniji organ vlasti u ovoj zemlji, predsednik ima samo protokolarnu funkciju, a Vlada u ime skupštine sprovodi izvršnu vlast, i ima najviše tehničkih ovlašćenja.
Dobro, i ako prihvatimo da je ovo bila specifična situacija, stav 6. člana 200. Ustava (koji je rabljen) predviđa da kad skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere može propisati Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika RS. A u tim uredbama u potpisu je stajalo doslovno (i navedenim redosledom):
„Vlada
Predsednik Republike, … s.r.
Predsednik Vlade, … s.r.“.
Po navedenom ispade da je predsednik RS član Vlade i njen najvažniji član. Ovo kao da je bilo formalno legalizovanje situacije koja već postoji u praksi. Da podsetim, odredba Ustava kaže, Vlada uz supotpis predsednika, a ne obratno. Jer, nije predsednik RS član Vlade a pogotovo nije premijer. I po Ustavu ima mnogo manja ovlašćenja. Uredba je inače vrsta podzakonskog akta koju donosi Vlada (koja je kolektivni organ), znači kao donosilac se označava Vlada, u ime koje se potpisuje njen predsednik ili drugi član iste (potpredsednik npr.) ukoliko premijer nije u mogućnosti.
Znači, u potpisu bi pravilno trebalo stajati:
„Vlada (još pravilnije, za Vladu) – Predsednik Vlade, … s.r.“.
Predsednik Republike, … s.r.
Ovde ću podsetiti na nešto. Istorija kao nauka ima više zadataka, a služi nam da bi znali prošlost, odnosno to je ono na čemu se sada (a i ranije) uporno insistira u školi. Lepo je znati prošlost, ali to po meni nije svrha istorije. Istorija nam pre svega služi da bi učeći prošlost razumeli sadašnjost, i još važnije, da bi predvideli blisku budućnost. Jer, izreka kaže, da ko ne nauči ništa iz istorije, mora sve da proživi iznova.
Zato ću ovde, bez namere da pravim paralelu i insinuiram nešto, ili da pravim predikciju, podsetiti šta se dešavalo u Nemačkoj u prvoj polovini 20-tog veka. Ta zemlja je izašla iz rata koji je izgubila, krenulo se sa demokratskim procesima (period Vajmarske republike), desila se ekonomska kriza, a posle serije uspelih izbora i neuspelih pokušaja uspostavljanja efektivne izvršne vlasti, Nacionalsocijalistička nemačka radnička partija (Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei – NSDAP), sa Hitlerom na čelu, legalno formira vladu, iako ni približno nije imala većinu u parlamentu, niti je uživala većinsku podršku građana. Potom se iz paralamenta odstranjuju određene političke opcije kao opasne po državu, isfabrikuje se vanredno stanje zbog paljenja Rajhstaga (skupštine), a privremeno (što ostade trajno) se spajaju funkcije predsednika i kancelara (premijera) u jednoj osobi – vođi (Der Führer), kome se daju posebne ovlasti na neko vreme (što ostade trajno) i … ostalo je istorija. A sve je bilo propraćeno agresivnom propagandnom aktivnošću, vođenom krilaticom ministra Jezefa Gebelsa, da mnogo puta izrečena laž na kraju postane prihvaćena kao istina. Uz stalnu priču o ekonomskim uspesima, započinjani su veliki projekti (stadioni npr.), otvarani su auto-putevi i sl. Istine radi, ti putevi su samo otvarani za vreme vlasti NSDAP, ideja o velikim javnim radovima, te njihovo projektovanje i izgradnja započeti su (a dobrim delom i završeni) mnogo ranije.
Ima li smisla da sada kažem ono, svaka sličnost je …. (slučajna ili neverovatna)?
Ono što mi je takođe poseban utisak, to je kako „vlast“ i osećaj bitnosti utiče na sve ljude, u psihološkom smislu. Zaista je zanimljivo gledati kako se „struka“ (na koju se stalno pozivalo) i „stručnjaci“ (lekari npr.) ponašaju kad im date široka ovlašćenja, kako i oni počnu da se bahate, viču, prete…, umesto da se bave onim za šta su stručni (traženjem leka, lečenjem i medicinskim protokolima, upotrebljivim i jasnim uputstvima). Zaista je istinita ona izreka, ako želite da vidite kakav je neko zaista, dajte mu vlast, makar i malu. O uživanju pojedinaca u pažnji javnosti (medijskoj) koju su dobili, neću govoriti, to je tema za stručnjake druge vrste.
4. Šta je ono beše bilo zabranjeno?
U medijskim nastupima smo mogli videti, da osim što ne znaju sadržaj propisa, nadležni ne znaju čak ni nazive akata koje donose (da li je uredba, odluka, zaključak…), šta se uređuje kojom vrstom akta, koji je domašaj i obaveznost svakog od tih akata, ni kada, ko i kakvoj proceduri šta donosi.
A nisu znali ni šta su „propisali“. To jepotvrdio predsednik RS („glavni supotpisnik“ akata u vanrednom stanju), u TV obraćanju u kom je govorio o relaksiranju mera, kada je najavio kako će mali privrednici (i nabrojao neke: obućare, vulkanizere, auto mehaničare, limare, lakirere…) od utorka nakon pravoslavnog Uskrsa moći da otpočnu s radom. To je ponovio i pokrajinski sekretar za zdravstvo (u ime Kriznog štaba ako sam dobro razumeo u kom svojstvu se obraćao).
Vlada je donela Zaključak 05 број 53-3259/2020 („Sl. glasnik RS”, br. 58/2020), u kome se decidno kaže da je saglasna da uz primenu preventivnih mera, od 21. aprila 2020. godine, svi poslodavci u oblasti građevinarstva (visokogradnja i niskogradnja), u oblasti pružanja usluga (npr. vulkanizeri, automehaničari, obućari, krojači, hemijsko čišćenje, škole za obuku vozača motornih vozila i sl.) i u oblasti trgovine na malo (npr. knjižare, trgovci automobilima, motorima, biciklima, nautikom, tehničkom robom, građevinskim materijalom i sl.), koji su za vreme vanrednog stanja obustavili rad, nastave sa radom u najvećem mogućem kapacitetu, te da rad nastave i zelene pijace (na otvorenom i u zatvorenom prostoru).
Šta je najveći mogući kapacitet, ne znam, ali zanimljivo je što Vlada kaže da nastave sa radom, a ne otpočnu (krenu, startuju, počnu…). Slučajno ili namerno? Jer nastaviti obično znači da nema prekida, da je radnja u kontinuitetu, otpočeti se može samo kada nema aktivnosti.
Jer, navedenima rad nije nikada ni bio zabranjen na nivou cele države. Po Uredbi o merama, rad je bio zabranjen samo za određene delatnosti koje zahtevaju blizak kontakt između lica (frizerske i kozmetičke usluge, saloni za masažu i ulepšavanje lica i tela, fitnes klubovi i sl.), i to tek od 1. aprila 2020. god. (izmene iz „Sl. glasnika RS”, br. 49/2020).
Prodavnice i uslužne delatnosti su radile sve vreme, jer Odlukom o ograničenju pružanja usluga u oblasti trgovine na malo, koje obuhvataju prodaju robe i vršenje usluga u trgovinskim centrima i lokalima u koje se ulazi iz zatvorenog prostora („Sl. glasnik RS“, br. 39/2020) bila je predviđena samo zabrana neposredne prodaja robe kupcima i neposredno vršenje usluga korisnicima usluga u trgovinskim centrima i sličnim objektima, te lokalima u koje se ulazi iz većeg zatvorenog prostora. Ali, i od te zabrane su bile izuzete trgovine na malo prehrambenim proizvodima, odnosno osnovnim životnim namirnicama i lekovima i medicinskim sredstvima, s tim što su morale da primene sve preventivne mere u odnosu na zaposlene i kupce.
Odlukom o posebnim merama pružanja usluga u oblasti trgovine na malo, koja obuhvata prodaju hrane i pića u ugostiteljskim objektima i prodaju hrane za nošenje („Sl. glasnik RS“, br. 39/2020) bilo je predviđeno da oni koji obavljaju delatnosti trgovine na malo, te prodaju hrane i pića, nastavljaju sa radom uz primenu posebnih mera zaštite zaposlenih i korisnika usluga, a posluživanje hrane i pića gostima nije se smelo vršiti neposredno u zatvorenom prostoru i u prostoru bašti na otvorenom. Usluge posluživanja hrane i pića mogle su se vršiti preko dostavne službe ili preko šaltera bez ulaska u objekte.
Ugostiteljski objekati i pijace jesu ponegde bile zatvorene, ali na osnovu odluka lokalnih samouprava. Dakle, ako će neko dozvoliti nešto, to može biti samo onaj ko je isto i zabranio. A kao što nije pitao za saglasnost kod uvođenja neće ni kod ukidanja mera, tako da je saglasnost izlišna. Prosto, to su ovlašćenja koja proizilaze iz propisa o ustrojstvu države i lokalnih samouprava te zaštiti od zaraznih bolesti.
5. Umesto zaključka
Neću se ponavljati, sve što mislim (uključujući objašnjenje pojma Avenija b.b.) rekao sam na kraju teksta „ Vanredno stanje u Aveniji b.b“.
