Ovaj tekst je nastao od stručnog komentara „Restitucija i obeštećenje, ispravljanje stare ili nova nepravda?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 90, februar 2022. god. Konkretan povod za pisanje navedenog komentara bila je potreba da se analizira nešto što kod nas, po mom mišljenju, nije urađeno na najbolji način (što je praktično standard u postupanju), a sprovodi se već više od deceniju i po. Inače, tekstovi koje navodim dostupni su (ili će biti uskoro) na Pravnom portalu.
Pre analize, ograda. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, te kognitivne ili logičke sposobnosti, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi je samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko uradio (napisao), onog što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno odnosno polno neutralno i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
Dakle, ovde govorim o procesu restitucije,koji je uređen Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ( „Sl. glasniku RS“, br. 72/2011, 108/2013, 142/2014, 88/2015-OUS, 95/2018 i 153/2020) – u daljem tekstu: Zakon.
Inače, Zakon nije prvi propis koji je kod nas tretirao ovu problematiku, prethodio mu je Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Sl. glasnik RS”, br. 45/2005 i 72/2011-dr.zakon), kojim je prvobitno uređen postupak prijavljivanja i evidentiranja imovine koja je na teritoriji RS oduzeta bez naknade tržišne vrednosti ili pravične naknade, primenom propisa i akata o nacionalizaciji, agrarnoj reformi, konfiskaciji, sekvestraciji, eksproprijaciji i drugih propisa donetih i primenjivanih posle 9. marta 1945. god. A pojedina rešenja u Zakonu, uslovljena su i direktnoj vezi sa odredbama Zakona o rehabilitaciji („Sl. glasnik RS“, br. 92/2011).
Zakonom je osnovano i posebno telo koje je trebalo da se bavi ovim stvarima – Agencija za restituciju, čiji rad nije predmet ove analize.
Ovde se neću baviti samim postupkom restitucije (ko ima pravo da ga pokrene, u kom roku, nadležnošću, ko su obveznici vraćanja, procesnim pitanjima – pravilima i tokom postupka i sl.), koji je tekao (i teče još uvek) sa mnogo problema. Ovde ću se pozabaviti nekim načelnim pitanjima u domenu pravde i pravne filozofije. Znači, u ovom tekstu ću se pozabaviti osnovnim pitanjima, šta je to restitucija uopšte i šta može biti predmet restitucije? Ko ima pravo na restituciju a kome to pravo može biti uskraćeno i zašto, razmatrao sam u tekstu „Ko ima a ko nema pravo na restituciju?“. A preostalim spornim stvarima bavio sam se u tekstu „Šta je još sporno kod restitucije?“.
1. Šta predstavlja restitucija?
Restitucija u svom najopštijem značenju predstavlja uspostavljanje odnosno povraćaj u pređašnje stanje, putem vraćanja ili obnove, naknade, popune i sl. U smislu ove analize, restitucija je povraćaj vlasništva ili prava koja su u prošlosti neopravdano oduzeta određenom licu, grupi građana ili čitavoj klasi ili etničkoj grupi. U suštini, to je proces vraćanja privatnim vlasnicima imovine (u naturalnom obliku ili u vidu novčanog obeštećenja) koja im je oduzeta na osnovu nekih propisa (čija je primena kasnije proglašena kao nepravedna), a bez adekvatne nadoknade ili na neki drugi sličan način. Ponekad, u istom značenju koriste se i termini „reprivatizacija“ i „denacionalizacija“.
Postoje dva oblika restitucije, u vidu povraćaja samih oduzetih stvari (nekretnina i pokretnih stvari), tzv. naturalna restitucija, ili kada se ista svodi isključivo na finansijsku nadoknadu, tzv. finansijska restitucija.
Zakonom su uređeni uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za imovinu, koja je na teritoriji RS primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa, na osnovu akata o podržavljenju, posle 9. marta 1945. god. oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu. Zakon se primenjuje i na vraćanje imovine čije je oduzimanje posledica Holokausta na teritoriji koja danas čini teritoriju RS. Inače, za otklanjanje posledica oduzimanja imovine žrtvama fašizma na teritoriji RS, koje nemaju živih zakonskih naslednika, predviđeno je donošenje posebnog propisa. U odnosu na pripadnike jevrejske zajednice to je učinjeno Zakonom o otklanjanju posledica oduzimanja imovine žrtvama holokausta koje nemaju živih zakonskih naslednika („Sl. glasnik RS“, br. 13/2016), dok ostale više niko ne pominje.
2. Šta može biti predmet restitucije?
Pod „imovinom” u smislu Zakona podrazumevaju se oduzete pokretne i nepokretne stvari, kao i oduzeta preduzeća, a pod „podržavljenom imovinom” podrazumeva se imovina koja je na osnovu propisa oduzeta i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu.
Predmet restitucije može biti i imovina koja je konfiskovana posle 9. marta 1945. god., pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan, te imovina oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali do 15. februara 1968. godine, ako bivšem vlasniku na ime naknade za eksproprisanu imovinu nije ustupljena druga nepokretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik najšire pravne vlasti.
Dakle, predmet vraćanja su nepokretne i pokretne stvari u javnoj svojini RS, autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave, u državnoj, društvenoj i zadružnoj svojini, osim stvari u svojini zadrugara i društvenoj i zadružnoj svojini koje je imalac stekao uz naknadu. Predmet vraćanja su podržavljene nepokretnosti (građevinsko zemljište, poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi i poslovne prostorije i drugi objekti) i podržavljene pokretne stvari upisane u javni registar, kao i druge pokretne stvari koje prema propisima o kulturnim dobrima predstavljaju kulturna dobra i kulturna dobra od velikog i izuzetnog značaja.
Pravo na vraćanje imovine može se ostvariti za imovinu oduzetu primenom propisa navedenih u članu 2. Zakona:
1) Odluka o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine, o državnoj upravi nad imovinom neprisutnih lica i o sekvestru nad imovinom koju su okupatorske vlasti prisilno otuđile („Sl. list DFJ”, br. 2/1945);
2) Zakon o agrarnoj reformi i kolonizaciji („Sl. list DFJ”, br. 64/1945 i „Sl. list FNRJ”, br. 16/1946, 24/1946, 99/1946, 101/1947, 105/1948, 19/1951, 42-43/1951, 21/1956, 52/1957, 55/1957 i 10/1965);
3) Zakon o agrarnoj reformi i unutrašnjoj kolonizaciji („Sl. glasnik NRS”, br. 39/1945 i 4/1946);
4) Zakon o agrarnoj reformi i unutrašnjoj kolonizaciji („Sl. glasnik NRS”, br. 5/1948, 11/1949 i 34/1956);
5) Odluka o ustanovi suda za suđenje zločina i prestupa protiv srpske nacionalne časti („Sl. glasnik NRS”, br. 1/1945);
6) Odluka o sudu za suđenje zločina i prestupa protiv srpske nacionalne časti („Sl. glasnik NRS”, br. 3/1945);
7) Zakon o suzbijanju nedopuštene špekulacije i privredne sabotaže („Sl. list DFJ”, br. 26/1945);
8) Zakon o zabrani izazivanja nacionalne, rasne i verske mržnje i razdora („Sl. list DFJ”, br. 36/1945 i „Sl. list FNRJ”, br. 56/1946);
9) Zakon o zaštiti narodnih dobara i njihovom upravljanju („Sl. list DFJ”, br. 36/1945);
10) Zakon o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije („Sl. list DFJ”, br. 40/1945);
11) Zakon o potvrdi i izmenama i dopunama Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije („Sl. list FNRJ”, br. 61/1946 i 74/1946);
12) Zakon o oduzimanju ratne dobiti stečene za vreme neprijateljske okupacije („Sl. list DFJ”, br. 36/1945);
13) Zakon o potvrdi i izmenama i dopunama Zakona o oduzimanju ratne dobiti stečene za vreme neprijateljske okupacije („Sl. list FNRJ”, br. 52/1946);
14) Zakon o državljanstvu Demokratske Federativne Jugoslavije („Sl. list DFJ”, br. 64/1945);
15) Zakon o državljanstvu Federativne Narodne Republike Jugoslavije („Sl. list FNRJ”, br. 54/1946 i 105/1948);
16) Zakon o oduzimanju državljanstva oficirima i podoficirima bivše jugoslovenske vojske, koji neće da se vrate u otadžbinu i pripadnicima vojnih formacija koji su služili okupatoru i odbegli u inostranstvo („Sl. list DFJ”, br. 64/1945 i „Sl. list FNRJ”, br. 86/1946);
17) Zakon o krivičnim delima protiv naroda i države („Sl. list DFJ”, br. 66/1945 i „Sl. list FNRJ”, br. 59/1946, 106/1947 i 110/1947);
18) Zakon o suzbijanju nedopuštene trgovine, nedopuštene špekulacije i privredne sabotaže („Sl. list FNRJ”, br. 56/1946 i 74/1946);
19) Zakon o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine i o sekvestraciji nad imovinom odsutnih lica („Sl. list FNRJ”, br. 63/1946 i 74/1946);
20) Zakon o postupanju sa imovinom koju su vlasnici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njegovih pomagača („Sl. list DFJ”, br. 36/1945);
21) Zakon o potvrdi i izmenama i dopunama Zakona o postupanju sa imovinom koju su sopstvenici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njegovih pomagača („Sl. list FNRJ”, br. 64/1946);
22) Zakon o zaštiti opštenarodne imovine i imovine pod upravom države („Sl. list FNRJ”, br. 86/1946);
23) Zakon o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća („Sl. list FNRJ”, br. 98/1946 i 35/1948);
24) Uredba o arondaciji državnih poljoprivrednih dobara opštedržavnog značaja („Sl. list FNRJ”, br. 99/1946);
25) Odluka Nacionalnog komiteta oslobođenja Jugoslavije o privremenoj zabrani vraćanja kolonista u njihova ranija mesta življenja („Sl. list DFJ”, br. 13/1945);
26) Zakon o postupanju sa napuštenom zemljom kolonista u Autonomnoj Kosovsko-Metohijskoj oblasti („Sl. list NRS”, br. 9/1947);
27) Zakon o reviziji dodeljivanja zemlje kolonistima i agrarnim interesentima u Autonomnoj Kosovsko-Metohijskoj oblasti („Sl. list FNRJ”, br. 89/1946);
28) Zakon o likvidaciji agrarne reforme vršene do 6. aprila 1941. godine na velikim posedima u Autonomnoj Pokrajini Vojvodini („Sl. list FNRJ”, br. 9/1947);
29) Osnovni zakon o eksproprijaciji („Sl. list FNRJ”, br. 28/1947, 12/1957 i 53/1962 i „Sl. list SFRJ”, br. 13/1965, 5/1968, 7/1968 i 11/1968);
30) Osnovni zakon o postupanju sa eksproprisanim i konfiskovanim šumskim posedima („Sl. list FNRJ”, br. 61/1946);
31) Krivični zakonik („Sl. list FNRJ”, br. 13/1951);
32) Zakon o izvršenju kazni, mera bezbednosti i vaspitno-popravnih mera („Sl. list FNRJ”, br. 47/1951);
33) Uredba o imovinskim odnosima i reorganizaciji seljačkih radnih zadruga („Sl. list FNRJ”, br. 14/1953);
34) Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta („Sl. list FNRJ”, br. 52/1958);
35) Zakon o iskorišćavanju poljoprivrednog zemljišta („Sl. list FNRJ”, br. 43/1959 i 53/1962 i „Sl. list SFRJ”, br. 10/1965, 25/1965 – prečišćen tekst, 12/1967 i 14/1970) – ako korisnici prava nisu dobili odgovarajuće drugo zemljište;
36) Zakon o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera („Sl. list SFRJ”, br. 5/1968 i 20/1969);
37) Zakon o otkupu privatnih apoteka („Sl. list FNRJ”, br. 50/1949);
38) Zakon o potvrdi i izmenama i dopunama Zakona o uređenju i delovanju kreditnog sistema („Sl. list FNRJ”, br. 68/1946);
39) Uredba o reviziji dozvola za rad i likvidaciji privatnih kreditnih preduzeća („Sl. list FNRJ”, br. 51/1946);
40) Pravilnik o postupku likvidacije privatnih kreditnih preduzeća („Sl. list FNRJ”, br. 57/1946);
41) Ukaz Predsedništva Prezidijuma Narodne skupštine Federativne Narodne Republike Jugoslavije U. br. 392 od 8. marta 1947. godine („Sl. list FNRJ”, br. 64/1947).
Po odredbama Zakona, imovina se vraća u naturalnom obliku ili se daje obeštećenje u vidu državnih obveznica RS i u novcu. Oduzeta imovina vraća se bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a ako to nije moguće, bivši vlasnik ima pravo na obeštećenje. Ako vraćanje državine na oduzetoj nepokretnosti nije odmah moguće, bivšem vlasniku vratiće se svojina na oduzetoj stvari, a sa licem koje je držalac uspostavlja se zakupni odnos pod tržišnim uslovima. Sticalac imovine koji je, nakon podržavljenja imovine, stekao pravo svojine u skladu sa zakonom, ostaje vlasnik i držalac stvari, i njegova stečena prava ne smeju biti povređena.
Predviđeni su i izuzeci od vraćanja u naturalnom obliku za određene vrste nepokretnosti (recimo one koje mogu biti isključivo u javnoj svojini, zgrade i poslovne prostorije organa uprave, ustanova iz oblasti zdravstva, vaspitanja i obrazovanja, kulture i nauke, koje su neodvojivi sastavni deo mreža, objekata, uređaja ili drugih sredstava javnih preduzeća iz oblasti energetike, telekomunikacija, saobraćaja, vodoprivrede i komunalnih delatnosti itd.) i podržavljena preduzeća.
Ne može se zahtevati ni vraćanje plodova, niti naknada štete po osnovu izgubljene dobiti zbog nemogućnosti korišćenja, odnosno upravljanja podržavljenom imovinom, kao i po osnovu njenog održavanja u periodu od dana podržavljenja do vraćanja imovine.
3. Umesto zaključka
Ovaj tekst je smo uvod u glavna razmatranja, koja će biti data u tekstovima „Ko ima a ko nema pravo na restituciju?“ i „Šta je još sporno kod restitucije?“, gde ću objasniti zašto je po mom mišljenju, iako se na njega dugo čekalo, te i pored više izmena, Zakon ipak ostao nedorečen i nedorađen, što je jasno i pokazala primena istog u praksi. Drugo pitanje koje se postavlja, a o kom neću raspravljati, je, da li se iza donošenja manjkavog propisa, možda krila namera odugovlačenja postupaka i osporavanja prava pojedinaca u konkretnim slučajevima, prostim komplikovanjem postupka i prevaljivanjem odgovornosti na organe koji postupke sprovode?
Da li da ponovim na šta me podseća ono što se čini kod nas? Mislim da nije potrebno, ko je ranije čitao moje komentare jasno mu je. Kome nije, neka pogleda ono što sam opisao na kraju teksta „Vanredno stanje u Aveniji b.b.“.
Izvor: Izvod iz propisa je preuzet iz programa „Propis Soft“ – Redakcija Profi Sistem Com.
