Povod za pisanje ovog komentara su odredbe dva propisa, koji uređuju različite oblasti i naizgled nisu u direktnoj vezi, ali koje (po mom mišljenju), predstavljaju problem u praksi.
Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu ili optužiti za nešto. Posredi su samo iznošenje činjenica, te konstatacije i citiranje onoga što je neko izjavio ili je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje retoričkih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički (označavaju status, funkciju, zanimanje i sl. a ne konkretno lice).
Pod izrazom “propis”, podrazumevam svaku vrstu opšteg akta, odnosno akta opšte pravne snage, kako zakone, tako i podzakonske akte (uredbe, pravilnici, odluke…)., te potvrđene međunarodne ugovore i konvencije koji se primenju kod nas. Skraćenica RS označava Republiku Srbiju, a objašnjenje za druge skraćenice će biti dato pri njihovoj prvoj upotrebi.
1. Naknada izgubljene zarade
Ovde ću ukazati na jedan problem (po meni) u praksi, u postupku izvršenja a koji je uzrokovan problemom izreka presuda koje se izvršavaju, a što je opet generalno uzrokovano manjkavim tekstom propisa. Govorim o izvršenju presuda kojima su utvrđene obaveze poslodavaca da zaposlenima kojima je nezakonito prestao radni odnos, naknade štetu u vidu izgubljene zarade. Izreke ovih presuda se razlikuju od slučaja do slučaja, a izgleda da nikome baš i nije najjasnije šta sve treba naknaditi i šta ide uz tu naknadu, a kasnije ni kako se to izvršava u praksi. O naknadi izgubljene zarade, o tome što ona u biti predstavlja, šta sadrži, kako bi tehnički trebalo da bude postavljen tužbeni zahtev za naknadu iste i dr., već sam pisao u tekstu „Naknada izgubljene zarade kao naknada štete“ koji je objavljen u časopisu „Advokatska Kancelarija”, broj 55, decembar 2018. god. a potom i na Pravnom portalu, te se ne bih previše ponavljao. Fokusiraću se na izvršenje.
Postupak izvršenja uređen je Zakonom o izvršenju i obezbeđenju („Sl. glasnik RS“, br. 106/2015, 106/2016-aut. tumačenje, 113/2017-aut. tumačenje, 54/2019 i 9/2020-aut. tumačenje) – u daljem tekstu: ZIO. A jedan član ovog zakona mi je „upao u oči“. Naime, ZIO nema neke posebne odredbe koje se tiču izvršenja presude u pogledu naknade izgubljene zarade. Možda je ispravno stanoviše da ih i ne treba biti, ako je to u biti izvršenje presude o naknadi štete izražene u novcu, što bi značilo da se sprovodi po pravilima izvršenja za novčana potraživanja. Ali, da li je presuda o naknadi izgubljene zarade samo to?
Bez obzira da li je zaposleni u međuvremenu negde radio, ili pak zasnovao novi radni odnos i nema nameru da se vrati na rad, ove presude po pravilu sadrže i obavezu poslodavca na uplatu doprinosa i poreza na iznos izgubljene zarade, što je u suštini obaveza na izvršenje neke činidbe. Jer, time se zaposlenom obezbeđuju prava iz socijalnog osiguranja, a kod nezakonitog prestanka radnog odnosa, u slučajevima kada zaposleni nije nigde radio za vreme trajanja spora, time (uplatom doprinosa za penzijsko osiguranje) se vrši faktičko povezvanje staža osiguranja, a ako jeste radio (za manju platu), uplatom razlike povećava se osnovica za obračun iznosa penzije.
Dakle, doprinosi i porezi nisu nešto što se može isplatiti zaposlenom, to je nešto na šta on ima pravo, ali uplata ide drugim subjektima.
I tu dolazi do konfuzije. Niko nije siguran, šta poslodavac sve i kome treba da uplati?
Nema nekih upotrebljivih mišljanja u vezi s ovi pitanjem, jedino Ministarstvo finansija u svom Mišljenju br. 011-00-112/2017-04 od 5. maja 2017. god. kaže: „[…] S tim u vezi, ukoliko je u predmetnom slučaju u izvršnom postupku po osnovu naknade štete za izgubljene zarade zaposlenom isplaćen iznos koji u sebi ne sadrži pripadajući porez i doprinose koji se obračunavaju po osnovu zarade (tzv. neto zarada), poslodavac je dužan da obračuna i plati porez, kao i doprinose za obavezno socijalno osiguranje na teret zaposlenog (iz osnovice) i doprinose na teret poslodavca (na osnovicu), i podnese poresku prijavu. […]“.
Dakle, sigurni su da poslodavac treba da uplati doprinose, samo nisu rekli koje.
Iako, kao što već rekoh, ZIO nema posebne odredbe koje se tiču izvršenja gore navedenih presuda, ima neke odredbe koje mogu biti upućujuće. Naime, u četvrtom delu „IZVRŠENJE RADI OSTVARENJA NENOVČANOG POTRAŽIVANJA“, u Glavi šestoj „IZVRŠENJE RADI VRAĆANJA ZAPOSLENOG NA RAD“, odsek „Naknada izgubljene zarade kod vraćanja zaposlenog na rad“, učlanu 384. predviđa da sud može, na predlog izvršnog poverioca koji je zahtevao vraćanje na rad, doneti rešenje koje ima dejstvo rešenja o izvršenju kojim se poslodavac obavezuje da izvršnom poveriocu isplati mesečne iznose zarade koja je dospela od pravosnažnosti presude do vraćanja izvršnog poverioca na rad (i to se naziva naknada izgubljene zarade). Navedeno bi trebalo da se odnosi na iznose zarade koji nisu obuhvaćeni presudom, koji su dospeli nakon pravosnažnosti presude a do vraćanja zaposlenog na rad. I tu je zanimljivost, jer stav 2. istog člana kaže: „Naknada izgubljene zarade određuje se u iznosu koji bi izvršni poverilac primio da je bio na radu, s porezima i doprinosima koji se isplaćuju iz zarade.“.
Ovo je zbunjujuće. Kako je napisano, zakonodavac daje pravo sudu da odredi naknadu izgubljene zarade u iznosu koji obuhvata i ono na šta zaposleni, ni po zakonu, ni po logici, ne može imati pravo. Jer, rečeno je da se naknada izgubljene zarade određuje u iznosu s porezima i doprinosima koji se isplaćuju iz zarade (što inače predstavlja tzv. bruto 1), nije rečeno da se naknada izgubljene zarade određuje u iznosu koji bi izvršni poverilac primio da je bio na radu i da se imaju uplatiti pripadajući porezi i doprinosi.
Štaviše, ovo je u suprotnosti i sa odredbama samog ZIO, jer u delu trećem „IZVRŠENJE RADI NAMIRENJA NOVČANOG POTRAŽIVANJA“ Glava četvrta „IZVRŠENJE NA ZARADI I DRUGIM STALNIM NOVČANIM PRIMANJIMA“, odsek „Primena odredaba. Pojam zarade“, u članu 288. gde se govori o izvršenju na zaradi i drugim stalnim novčanim primanjima izvršnog dužnika, stavom 2. precizira da zarada obuhvata sva primanja zaposlenog po osnovu rada, bez poreza i doprinosa koji se plaćaju iz zarade.
Logika postupka izvršenja je da se prinudnim putem sprovede neka radnja koja je ustanovljena nekom ispravom. Znači, sprovodi se prinudno ono što piše u ispravi koja se izvršava, dakle neka obaveza koju izvršni dužnik nije sam dobrovoljno izvršio.
Prema članu 66. ZIO, u rešenju o izvršenju navode se sud, izvršni poverilac i izvršni dužnik s identifikacionim podacima, izvršna isprava, potraživanje izvršnog poverioca, sredstva i predmeti izvršenja, uputstvo o pravu na izjavljivanje pravnog leka i drugi podaci koji su potrebni za sprovođenje izvršenja. S druge strane, po članu 67. ZIO, rešenjem o izvršenju na osnovu verodostojne isprave obavezuje se izvršni dužnik da u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, a u meničnim i čekovnim sporovima u roku od pet dana, namiri novčano potraživanje izvršnog poverioca sa odmerenim troškovima postupka, a istim rešenjem određuju se i sredstvo i predmet izvršenja radi namirenja novčanog potraživanja izvršnog poverioca i troškova postupka, ili se određuje izvršenje na celokupnoj imovini izvršnog dužnika.
A rešenjem koje ima dejstvo rešenja o izvršenju, u skladu sa članom 72. ZIO, sud ili javni izvršitelj, obavezuje izvršnog dužnika da u roku od osam dana od dana prijema rešenja namiri potraživanje izvršnog poverioca i određuje sredstvo i predmet izvršenja ako izvršni dužnik ne namiri potraživanje u roku, dok se na ostale „sastojke“ (u tekstu zakona doslovno to piše, ne piše delove ili sadržinu) rešenja shodno primenjuju odredbe o sadržini rešenja o izvršenju.
Inače i sam pojam „rešenja koje ima dejstvo rešenja o izvršenju“ je nešto sporno i nepotrebno (višak po meni). Čak i sam naziv ovog rešenja je besmislen, ako logički posmatramo. To je neko rešenje koje ima dejstvo nekog drugog rešenja, i sad ako analiziramo reč po reč, doći ćemo do toga da je to rešenje koje u stvari proizvodi neke posledice rešenja o izvršenju. A rešenjem o izvršenju se sprovodi postupak izvršenja. I šta smo onda rekli? Da je to ništo drugo do nekakvo rešenje o izvršenju. I zašto ga onda krstiti drugačije? Zašto opterećivati tekt propisa uvođenjem „hibridnih“ pojmova? Zašto ne reći jednostavno?
Možda jedino opravdanje za ovu nakaradnu konstrukciju predstavljaju slučajevi kada se donosi „rešenje koje ima dejstvo rešenja o izvršenju“, kao posebne situacije, kada se ustanovljava obaveza koje nema u izvršnoj ispravi, i prema članu 61. ZIO, ono se donosi na predlog izvršnog poverioca kad je ovim zakonom određeno da se može doneti u toku sprovođenja izvršenja na zaradi i drugim stalnim novčanim primanjima, radi predaje individualno određenih pokretnih stvari, radi isporuke zamenjivih stvari i radi vraćanja zaposlenog na rad. Slučajevi kada se ovo rešenje može doneti i razlozi za to su potpuno nepovezani, zajedničko je samo da se njime uvodi neka nova obaveza na koji isprava koja se izvršava ne glasi.
Po meni, sve ono što je u suštini navedeno da je sadržaj „rešenja koje ima dejstvo rešenja o izvršenju“, je u stvari trebalo već biti sadržano u samoj izvršnoj ispravi. Šta želim reći?
Da uzmem za primer samo slučaj iz člana 384. ZIO, kada se rešenjem kojim se poslodavac obavezuje da izvršnom poveriocu isplati mesečne iznose zarade koja je dospela od pravosnažnosti presude do vraćanja izvršnog poverioca na rad. E baš to je trebalo biti rešeno izvršnom ispravom, tj. samom presudom koja se izvršava.
Ovde je problem što su tužbeni zahtevi za naknadu štete u vidu izgubljene zarade, a samim tim i presude koje se po njima donose različito postavljeni, i uobičajeno je da se samo navede nešto tipa: „da naknadi izgubljenu zaradu sa zateznom kamatom do konačne isplate“. I tu je problem, jer su svi ti tužbeni zahtevi u suštini neuredni. Tu se mora biti veoma precizan.
Jer, bez obzira da li je zaposleni negde radio u međuvremenu, kada se naknađuje razlika ako je plata kod tog drugog poslodavca bila manja (hipotetički, ona može biti i veća, kada nema obaveze nadoknade jer nema izgubljenog), ili nije uopšte radio, poenta je u tome da je reč o šteti, o jednoj varijanti izgubljene koristi. Time sam se već bavio u tekstu „Naknada izgubljene zarade kao naknada štete“, tako da ću ovde samo podsetiti na osnovne teze.
Ako pođemo od nekih opštih pravila, doći ćemo do toga da je svaka šteta jedino i uvek samo šteta, bez obzira iz kog odnosa potiče i na nju se primenjuju pravila obligacionog prva. Zakonodavac je u Zakonu o radu („Sl. glasnik RS“ br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) – u daljem tekstu: ZoR, namerno i sa razlogom upotrebio izraz šteta, kada je u članu 191. rekao: „[…] da mu se isplati naknada štete […]“, te: „Naknada štete iz stava 1. ovog člana utvrđuje se u visini izgubljene zarade […]“, to nije slučajnost, jer definisanje tog gubitka kao štete daje osnov za naknadu (nije zarada jer se ona isplaćuje za rad, dakle mora biti šteta u vidu izgubljene koristi). Bez toga osnov za naknadu ne postoji.
A šta je šteta? ZoR ne daje definiciju štete, logično, jer i nije zakon kojim to može biti regulisano. A odgovore na sva pitanja u vezi naknade štete, kao i njenu definiciju daje Zakon o obligacinim odnosima („Sl. list SFRJ“, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989-USJ, 57/1989, „Sl. list SRJ“ 31/1993 i “Sl. glasnik RS”, br. 18/2020) – u daljem tekstu: ZOO,koji u članu 155. kaže:„Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta) i sprečavanje njenog povećanja (izmakla korist), kao i nanošenje drugome fizičkog ili psihičkog bola ili straha (nematerijalna šteta).“.
ZOO postavlja sva pravila u vezi naknade štete, kada se i kome naknađuje, zašto, uticaj krivice, oslobođenje od obaveze naknade, itd. I kod štete (kao i kod svake obligacione obaveze) najvažnija je njena dospelost, a po članu 186. ZOO obaveza naknade štete smatra dospelom od trenutka nastanka štete. Dakle, potrebno je utvrditi kada je šteta dospela. Kod neisplaćene zarade to je momenat kad je ista trebala biti isplaćena. I sada (po mom mišljenju), ako se zaposleni ne vraća na rad, tužbenim zahtevom ne može se (kako je inače uobičajeno) tražiti iznos po delovima za svaku neisplaćenu zaradu plus kamata na svaki taj iznos do konačne isplate, već bi trebalo obračunati dospeli iznos kamate na svaki iznos izgubljene zarade do određenog datuma (koji može biti dan odluke o nevraćanju na rad, dan zasnivanja novog radnog odnosa, dan postavljanja tužbenog zahteva, ili koji god), što sve zavisi od konkretnog slučaja, jer je taj deo štete dospeo, pa utužiti tako dobijen ukupan iznos, a tekuća zatezna kamata može da se traži samo na taj iznos za ubuduće, od dana utuženja do isplate. A ako se zaposleni vraća na rad, onda se istim tužbenim zahtevom mora precizirati i buduća šteta, kao izgubljene zarade od trenutka utuženja plus kamata na svaki taj iznos do konačne isplate. Jer ako se poslodavac obavezuje da izvršnom poveriocu isplati mesečne iznose zarade koja je dospela od pravosnažnosti presude do vraćanja izvršnog poverioca na rad (kao što to predviđa ZIO), nastaje problem iznosa izgubljenih zarada od momenta utuženja do pravosnažnosti presude, one se gube.
Aliopet, mora se obratiti pažnja i na jedan drugi detalj. U izvršnom postupku za naknadu izgubljene zarade nije reč o dospelosti same štete, već o dospelosti obaveze utvrđene izvršnom ispravom (presudom).
Inače, dospelost potraživanja određuje se na različite načine, pri čemu ne postoji neko opšte pravilo. U našem pozitivnom zakonodavstvu (poreski i drugi fiskalni propisi, obligacije itd.), nije jasno definisan ovaj pojam, čak možemo reći da je to urađeno na prilično konfuzan način i da se vrši poistovećenje pojma “dospeća” i “roka za plaćanje”. Recimo, Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (“Sl. glasnik RS”, br. 80/2002, 84/2002, 23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 61/2007, 20/2009, 53/2010, 101/2011, 2/2012-ispr., 93/2012, 47/2013, 108/2013, 68/2014, 105/2014, 91/2015-aut.tumačenje, 112/2015, 15/2016, 108/2016, 30/2018, 95/2018, 86/2019 i 144/2020), u članu 65. stav 1., kaže da utvrđeni porez dospeva za plaćanje u roku propisanom zakonom. Prema izloženom, kako je to malo nespretno formulisano, dospevanje obaveze je “proces” koji traje do isteka roka za plaćanje. Nesporno je jedino da dospelost neke obaveze podrazumeva da se može zahtevati njeno plaćanje, i preduzeti prinudna naplata po proteku roka za izmirenje iste.
Inače, definisati pravo na isplatu nečeg što je dospelo od nastupanja pravosnažnosti je u potpunosti besmisleno, pogotovo zakonom koji se bavi izvršenjem, za koje je bitan momenat nastupanja izvršnosti. Pravosnažnost je tehnički momenat, koji nastaje kada se nešto više ne može pobijati žalbom (bilo da je protekao rok, bilo da žalba nije dozvoljena ili je iskorišćena). Trenutak pravosnažnosti nije trenutak nastupanja izvršnosti. Sam ZIO u članu 43. kaže da sudska odluka koja glasi na davanje ili činjenje postaje izvršna ako je postala pravosnažna i ako je protekao rok za dobrovoljno ispunjenje obaveze, koij teče od kada je izvršni dužnik primio sudsku odluku. E upravo ovaj (paricioni) rok određuje momenat kada se nešto može prinudno sprovesti u postupku izvršenja. I zato kao rok do kog i od kog postoji neko pravo po izvršnoj ispravi koje se prinudno izvršava treba vezati za izvršnost a ne pravosnažnost.
ZOO recimo u članu 324. precizira da dužnik dolazi u docnju kad ne ispuni obavezu u roku određenom za ispunjenje. Štaviše, ZOO u članu 277. kaže da dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze duguje, pored glavnice, i zateznu kamatu po stopi utvrđenoj zakonom. Zakon o zateznoj kamati („Sl. glasnik RS“, br. 119/2012), kaže isto, odnosno da dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze, pored glavnice, duguje i zateznu kamatu na iznos duga do dana isplate, i to po stopi utvrđenoj ovim zakonom.
I kako onda jedan član ZIO predviđa nešto suprotno svemu pobrojanom, čak i odredbama zakona čiji je deo?
Kako god da su pravila postavljena, ono šta se ima naknaditi, od kad i do kad, po kom metodu obračuna itd. mora biti jasno rečeno u presudi koja se izvršava, a ne da se obaveza ustanovljava u izvršnom postupku.
Toliko o tehničkom aspektu problema. Veći problem je u osnovu onoga što se isplaćuje i pitanju koje sledi.
2. Koje poreze i doprinose treba uplatiti?
U vezi pitanja iz naslova ovog dela, važeći ZoR, nije od velike pomoći. ZoR u delu „XVI. PRESTANAK RADNOG ODNOSA“, odsek „8. Pravne posledice nezakonitog prestanka radnog odnosa“, u članu 191., st. 1-4 predviđa sledeće:
„Ako sud u toku postupka utvrdi da je zaposlenom prestao radni odnos bez pravnog osnova, na zahtev zaposlenog, odlučiće da se zaposleni vrati na rad, da mu se isplati naknada štete i uplate pripadajući doprinosi za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio.
Naknada štete iz stava 1. ovog člana utvrđuje se u visini izgubljene zarade koja u sebi sadrži pripadajući porez i doprinose u skladu sa zakonom, u koju ne ulazi naknada za ishranu u toku rada, regres za korišćenje godišnjeg odmora, bonusi, nagrade i druga primanja po osnovu doprinosa poslovnom uspehu poslodavca.
Naknada štete iz stava 1. ovog člana isplaćuje se zaposlenom u visini izgubljene zarade, koja je umanjena za iznos poreza i doprinosa koji se obračunavaju po osnovu zarade u skladu sa zakonom.
Porez i doprinos za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio obračunava se i plaća na utvrđeni mesečni iznos izgubljene zarade iz stava 2. ovog člana.“.
Stav 9. istog člana dodaje da se ta naknada umanjuje za iznos prihoda koje je zaposleni ostvario po osnovu rada, po prestanku radnog odnosa.
Dakle, ZoR je jasan u pogledu obaveza poslodavca, koji mora isplatiti naknadu štete i uplatiti pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio. Ono što je zbunjujuće u ZoR je način na koji je propisana ta naknada štete. Naime, prvo se kaže da se ta naknada štete utvrđuje se u visini izgubljene zarade koja u sebi sadrži pripadajući porez i doprinose, i navodi se šta ne ulazi u istu. A potom se kaže da se ta naknada štete zaposlenom isplaćuje u visini izgubljene zarade umanjene za iznos poreza i doprinosa koji se obračunavaju po osnovu zarade. Jeste malo konfuzno, ali prvo je rečeno da generalno, šteta koju zaposleni trpi zbog nezakonitog otkaza obuhvata ne samo iznos izgubljene zarade, već i prava koja zaposleni ostvaruje po osnovu rada uplate doprinosa (penzijski staž npr.). I jasno je da se radniku isplaćuje samo iznos izgubljene neto zarade (plus zatezna kamata na taj iznos), bez poreza i doprinosa, koji se uplaćuju nadležnim fondovima. Ali, ZoR takođe ne rešava pitanje, koje doprinose treba uplatiti, štaviše govori samo o situaciji kada zaposleni nije radio, te da se naknada može umanjiti. A šta činiti u situaciji kada je zaposleni radio negde u međuvremenu? ZoR čak nije potpuno precizan ni u pogledu poreza na iznos izgubljene zarade, jer kaže da se zaposlenom imaju uplatiti samo doprinosi a za porez kaže da se „obračunava i plaća“. U najmanju ruku nepotpune i neprecizne odredbe.
Vidimo da ZoR nije rešio pitanje šta uz izgubljenu zaradu poslodavac još treba da konkretno da uplati, već sadrži samo opštu odrednicu „i uplate pripadajući doprinosi za obavezno socijalno osiguranje“. A rekoh, ZoR nije jasan ni u pogledu poreza, već kaže, porez i doprinos za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio obračunava se i plaća na utvrđeni mesečni iznos izgubljene neto zarade. Inače, ova pitanja nisu bila rešena ni u prethodnim zakonima kojima je bila uređena oblast rada i radnih odnosa. Zato moramo pogledati što o tome stoji u drugim zakonima. Jer, kao što sam toliko puta naveo u svojim tekstovima, pravni sistem ne čini jedan propis , pravni poredak je jedinstven što u članu 4. kaže Ustav Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), a ponavlja i u članu 194.
Da prvo rešimo pitanje poreza.
Zakona o porezu na dohodak građana („Sl. glasnik RS“, br. 24/2001, 80/2002, 135/2004, 62/2006, 65/2006- isp., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011-OUS, 93/2012, 114/2012-OUS, 47/2013, 48/2013-ispr., 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr.zakon, 112/2015, 113/2017, 95/2018 , 86/2019 i 153/2020), u članu 3. kaže da su zarade (pored ostalog), prihodi koji podležu oporezivanju. A bitna nam je i odredba tog zakona, u članu 9. stav 1. tač. gde se kaže, ne plaća se porez na dohodak građana na primanja ostvarena po osnovu naknada materijalne i nematerijalne štete, izuzev naknade za izmaklu korist i naknade zarade(plate), odnosno naknade za izgubljenu zaradu (platu). Dakle, porez na izgubljenu zaradu se plaća. Kome se plaća? Naravno, porez se ne plaća zaposlenom, već se uplaćuje kao prihod u budžet. Visinu iznosa poreza određuje određuje poreska stopa određena članom 16. tog zakona, jer se svi porezi plaćaju u određenom procentu koji se obračnava na osnovicu.
Ali, problem nastaje ako je zaposleni u međuvremenu negde radio, jer, može da postoji negativna razlika između primanja koja je ostvarivao i koja je mogao da ostvari. A u ZoR je jasno rečeno da se naknada zarade zaposlenom umanjuje za iznos prihoda koje je zaposleni ostvario po osnovu rada, dakle ako je primao manje, tu razliku treba naknaditi. Ali, onda se automatski pojavljuje i pitanje poreza na tu razliku. A tu dolazimo do problema, da li je uplata poreza na tu razliku zakonita u formalnom smislu, da li je moguća?
Jer, podsetiću, ZoR kaže: „Porez […] za period u kome zaposleni nije radio obračunava se i plaća na utvrđeni mesečni iznos izgubljene zarade […]“. Zakonodavac je jednostavno zaboravio na situaciju kada postoji ova razlika, jer govori samo o porezu za period u kome zaposleni nije radio. Doduše, ovo nije šteta koju trpi zaposleni direktno, ovo je šteta po državu, po budžetske prihode, dakle zaposleni je negde samo posredno oštećen kao krajnji korisnik onih opštih potreba koje se finansiraju novcem iz budžeta (izgradnja puteva i infrastrukture, rešavanje komunalnih pitanja…).
Doduše, problem ne postoji i porez (a i doprinosi) se plaća na razliku prihoda, ako „ period u kome zaposleni nije radio“ protumačimo kao „period u kome zaposleni nije radio kod poslodavca koji mu je dao nezakonit otkaz“. Ali, u tekstu propisa ne piše tako, piše da nije radio bez odrednice kod koga, što implicira da nije radio uopšte. A propisi se u primeni tumače polazeći od opštih značenja izraza, dok se specifični slučajevi obično preciziranju samim tekstom propisa.
Pitanje poreza je bilo relativno jednostavno, veći problem je odrediti šta su „pripadajući doprinosi za obavezno socijalno osiguranje“.
Šta predstavljaju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, ko su obveznici doprinosa, kolike su osnovice i stope doprinosa, način obračunavanja i plaćanja doprinosa, kao i druga pitanja od značaja za utvrđivanje i plaćanje doprinosa, uređena su Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl. glasnik RS“, br. 84/2004, 61/2005, 62/2006, 5/2009, 52/2011, 101/2011, 47/2013, 108/2013, 57/2014, 68/2014-dr. zakon, 112/2015, 113/2017, 95/2018 , 86/2019 i 153/2020).
Član 2. navedenog zakona kaže, doprinosima se obezbeđuju sredstva za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, i to penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja i osiguranja za slučaj nezaposlenosti.
Doprinosi, u smislu člana 3. ovog zakona, jesu:
1) za penzijsko i invalidsko osiguranje: za obavezno osiguranje, za dodatni za staž osiguranja sa uvećanim trajanjem i za slučaj invalidnosti i telesnog oštećenja zbog povrede na radu i profesionalne bolesti;
2) za zdravstveno osiguranje: za obavezno osiguranje i za slučaj povrede na radu i profesionalne bolesti
3) za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.
Važno je da kažem, iako u zakonu nigde nije decidno rečeno, svu pobrojani doprinosi su predviđeni nekim propisom, a praktično se uplaćuju objedinjeni kao tri obavezna doprinosa. Da sumiramo, doprinosi o kojima govorimo u ovom tekstu su: doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, doprinos za zdravstveno osiguranje i doprinos za osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Šta će u konkretnom slučaju biti uplaćeno, zavisi najviše od konkretnog radnog mesta (rizika na istom i sl.).
Član 4. istog zakona kaže, sredstva doprinosa su javni prihod, pod kontrolom i na raspolaganju organizacija za obavezno socijalno osiguranje (fondovi osiguranja), osnovanih zakonima koji uređuju sistem obaveznog socijalnog osiguranja, za namene utvrđene u skladu sa tim zakonima.
Osnovica doprinosa za zaposlene je zarada (član 13. zakona), odnosno plata i naknada zarade u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa.
Prema član 51. istog zakona, obveznik obračunavanja i plaćanja doprinosa za zaposlene je poslodavac, koji je dužan da doprinose obračuna i uplati. A koliki su iznosi doprinosa određuju stope doprinosa propisane članom 44. zakona, jer se doprinosi plaćaju u određenom procentu koji se obračnava na osnovicu.
Formalno, doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje i obavezno zdravstveno osiguranje su razdvojeni na doprinose koji se plaćaju iz osnovice i na osnovicu (formalno jedni su na teret zaposlenog a drugi na teret poslodavca), što je bespotrebno pisanje teksta i komplikovanje. Jer, doprinose uplaćuje poslodavac u gore navedenim ukupnim procentima, tako da njihovo tehničko razdvajanje nema svrhu, osim kod obračunavanja iznosa (otpremnine npr.) koji tretiraju tzv. bruto 1 (zaradu sa porezima i doprinosima na teret zaposlenog), a što je moglo biti rešeno drugačije, jednostavno, direktnim propisivanjem načina obračuna.
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, br. 34/2003, 64/2004-US, 84/2004-dr.zakon, 85/2005, 101/2005, 63/2006-US, 5/2009, 107/2009, 30/2010-dr.zakon, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019-OUS i 86/2019) u članu 3. kaže, obaveznim penzijskim i invalidskim osiguranjem obezbeđuju se prava za slučaj starosti, invalidnosti, smrti i telesnog oštećenja, a prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču se i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos osiguranja i uz primenu načela solidarnosti (član 5.). Da skratim, za ostvarenje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja veoma je bitan staž osiguranja, zato se u slučajevima nezakonitog otkaza traži i „povezivanje staža“, koje se vrši prijavom u nadležni registar, i uplatom doprinosa za ovo osiguranje za period u kome zaposleni nije radio.
Ali, ako je zaposleni u međuvremenu negde radio, nastaje problem, jer je taj staž već povezan, on je bio negde prijavljen i tekao mu je staž osiguranja. Ali, kako na prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja utiče i visina osnovice na koju je plaćen doprinos (čitaj određuje visinu iznosa penzije), bitna postaje razlika između primanja koja je ostvarivao i koja je mogao da ostvari. I zato i tu negativnu razliku u doprinosu (ukoliko postoji naravno) treba uplatiti, jer u suprotnom, visina iznosa buduće penzije biće manja, znači zaposleni će u budućnosti trpeti neku štetu.
A tu dolazimo do problema, da li je uplata doprinosa na tu razliku zakonita u formalnom smislu? Jer, podsetiću, ZoR kaže da treba da se: „[…] uplate pripadajući doprinosi za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio […]“, te: „[…] doprinos za obavezno socijalno osiguranje za period u kome zaposleni nije radio obračunava se i plaća na utvrđeni mesečni iznos izgubljene zarade […]“. Zakonodavac je jednostavno zaboravio na situaciju kada postoji ova razlika, jer govori samo o doprinosima za za period u kome zaposleni nije radio. Jasno je rečeno da se naknada zarade zaposlenom umanjuje za iznos prihoda koje je zaposleni ostvario po osnovu rada, tog iznosa direktne materijalne štete zakonodavac se setio, ali onu buduću, indirektnu nije pokrio.
Manji problem imamo sa doprinosom za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti, koji se takođe uplaćuje u određenom procentu na osnovicu. I tu postoje dve situacije, da je zaposleni negde radio u međuvremenu ili da nije radio nigde.
Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Sl. glasnik RS“, broj 36/2009, 88/2010, 38/2015 i 113/2017-dr.zakon) u članu 64. kaže da se obaveznim osiguranjem obezbeđuju prava za slučaj nezaposlenosti, i to: novčana naknada, zdravstveno osiguranje i penzijsko i invalidsko osiguranje i druga prava u skladu sa zakonom.
Zaposleni kome je nezakonito presto radni odnos može pretrpeti direktnu štetu u nekom budućem periodu u kome bi opet bio nezaposlen. Jer, navedeni zakon kaže da na ostvarivanje ovog prava utiče vreme osiguranja (najmanje 12 meseci neprekidno ili s prekidima u poslednjih 18 meseci). Drugo, direktno utiče na trajanje prava na novčanu naknadu (što je duži staž osiguranja, duži je period trajanja), znači i prava za slučaj nezaposlenosti direktno zavise od povezivanja staža osiguranja. Ali, i ovaj zakon je pomalo neprecizan jer kaže samo “utiče vreme osiguranja”, ali ne kaže kog. Logično, reč je o osiguranju za slučaj nezaposlenosti, jer navedeni zakon uređuje to polje, tako da se pored staža penzijskog oisiguranja, uvodi još jedan pojam “staž osiguranja od nezaposlenosti”, koji se vremenski poklapa sa stažom penzijskog oisiguranja (teče od jedinstvene prijave), ali zavisi od uplate doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Jer, za svaki staž osiguranja, bitna je prijava od koje staž teče i uplata doprinosa za konkretno osiguranje da bi staž bio priznat.
Zato se po logici ovaj doprinos mora uplatiti za vreme kada zaposleni nije nigde radio.
Zbog komplikovanog sistema obračuna, iznos doprinosa za slučaj nezaposlenosti nema direktan uticaj na visinu novčane naknade za vreme nezaposlenosti. Jer, prema članu član 69. mesečni iznos novčane naknade predstavlja proizvod dnevne novčane naknade i broja kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata. Dnevna novčana naknada utvrđuje se množenjem osnovice dnevne novčane naknade sa ličnim koeficijentom. Osnovica dnevne novčane naknade u sebi sadrži pripadajuće doprinose za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje i iznosi 1.000 dinara. Lični koeficijent predstavlja odnos ukupne zarade, odnosno naknade zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade u poslednjih 12 meseci koji prethode mesecu u kome je prestao radni odnos, odnosno prestalo osiguranje i prosečne godišnje zarade po zaposlenom isplaćene u RS prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike u trenutku ostvarivanja prava na novčanu naknadu. Mesečni iznos novčane naknade utvrđuje se srazmerno broju kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata novčane naknade, s tim da za ceo kalendarski mesec ne može biti niži od 22.390,00 dinara, niti viši od 51.905,00 dinara.
Dakle, sama visina iznosa doprinosa nema uticaja na visinu iznosa novčane naknade za vreme nezaposlenosti, ali iznos naknade izgubljene zarade ima, tako da je za zaposlenog jedino bitna naknada negativne razlike između primanja koja je ostvarivao i koja je mogao da ostvari, dok naknada razlike na iznos obračunatog doprinosa na tu razliku može biti bitna jedino državi, odnosno organizacijama za obavezno socijalno osiguranje. Ali, i ovde postoji isti problem kod uplate negativne razlike u doprinosu, jer ponavljam, ZoR govori samo o doprinosima za za period u kome zaposleni nije radio. Jer, ako je zaposleni negde radio u međuvremenu, njemu je drugi poslodavac uplaćivao doprinos za osiguranje za slučaj nezaposlenosti, tako da je njemu staž ovog osiguranja povezan, to nije u problem.
Najkomplikovanje pitanje se postavlja kod doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje. Naime, zaposleni kome je nezakonito prestao radni odnos može da ostvaruje prava iz zdravstvenog osiguranja u toku perioda nezaposlenosti (npr. kao primalac novčane naknade za slučaj nezaposlenosti, kao supružnik zaposlenog lica ili kao nezaposleno lice koje nema prihode…), i po aktuelnom i po starom zakonu. Praktično, osnov za zdravstvenog osiguranje postoji za svakog državljanina RS (čak i pripadnost određenim etničkim grupama daje ovo pravo) pa i za strance (ako im je priznat neki status), samo je dokumentacija koja se podnosi i postupak ostvarivanja malo drugačiji.
Zakon o zdravstvenom osiguranju („Sl. glasniku RS“, br. 25/2019), propisuje u članu 4. da obavezno zdravstveno osiguranje obuhvata: osiguranje za slučaj bolesti i povrede van rada i osiguranje za slučaj povrede na radu i profesionalne bolesti. Član 5. tog zakona govori o načelima organizacije obaveznog zdravstvenog osiguranja, te između ostalog kaže i da načelo obaveznosti podrazumeva obavezno zdravstveno osiguranje, koje se obezbeđuje obavezom plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje u skladu sa zakonom, a načelo solidarnosti i uzajamnosti podrazumeva sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja u kojem troškove obaveznog zdravstvenog osiguranja snose osiguranici i drugi obveznici uplate doprinosa uplatom doprinosa na ostvarene prihode, a prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja koriste ona osigurana lica kod kojih je nastupila bolest ili drugi osigurani slučaj.
Prema članu 24. navedenog zakona, svojstvo osiguranog lica stiče se danom nastanka osnova po kome se to svojstvo utvrđuje, što može biti registracijom u Centralnom registru obaveznog socijalnog osiguranja (znači podnošenjem prijave) ili rešenjem Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (RFZO). Svojstvo osiguranog lica utvrđuje se rešenjem za lica koja se uključuju u obavezno zdravstveno osiguranje i za lica za koja je podneta prijava na zdravstveno osiguranje, a matična filijala utvrdi da nisu ispunjeni uslovi za sticanje svojstva osiguranog lica po osnovu osiguranja iz podnete prijave.
Prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 49. zakona) su: pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade. Član 50. istog zakona kaže da za ostvarivanje ovih prava osiguranici moraju da imaju staž osiguranja u obaveznom zdravstvenom osiguranju, u svojstvu osiguranika, u trajanju od najmanje tri meseca neprekidno ili šest meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci, pre početka korišćenja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (prethodno osiguranje). U prethodno osiguranje računa se vreme od dana kada je stečeno svojstvo osiguranika, za koje je uplaćen doprinos.
Izuzetno od navedenog, osiguranik ostvaruje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja u slučaju:
1) povrede na radu ili profesionalne bolesti osiguranika;
2) hitne medicinske pomoći;
3) ostvarivanja prava na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad i to u visini minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se naknada zarade isplaćuje.
Članovi porodice osiguranika ostvaruju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja pod uslovom da osiguranik ispunjava uslove u pogledu prethodnog osiguranja u skladu sa zakonom.
Pravo na zdravstvenu zaštitu (član 51. zakona) obezbeđuje se za slučaj nastanka bolesti i povrede van rada, kao i u slučaju povrede na radu ili profesionalne bolesti, dok pravo na novčane naknade (član 71. zakona) obuhvata:
1) pravo na naknadu zarade, odnosno plate za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika,
2) pravo na naknadu troškova prevoza u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite.
Kako god, svi imaju pravo na zdravstvenu zaštitu po nekom osnovu i mogu ostvariti neophodnu zdravstvenu negu u slučaju potrebe za istom. Problem je jedino sa pravom na novčane naknade, i samo zato postaje bitno pitanje doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje.
Opet se vraćamo na to da ZoR govori samo o doprinosima za period u kome zaposleni nije radio. A da li je uopšte potrebno retroaktivno uplaćivati ove doprinose na iznos izgubljene zarade za sve vreme nezaposlenosti i negativnu razliku u iznosu zarade? I Zakon o zdravstvenom osiguranju je pomalo konfuzan i neprecizan, jer i on govori o nekakvom stažu osiguranja, i to se naziva „staž osiguranja u obaveznom zdravstvenom osiguranju“, tzv. prethodno trajanje od najmanje tri meseca neprekidno ili šest meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci, pre početka korišćenja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja. A šta ako zaposleni koji se vraća na rad nije radio duže od toga (što je realna mogućnost jer radni sporovi traju u proseku dve godine u pravom stepenu)? Da li treba uplaćivati retroaktivno doprinos za zdravstveno osiguranje za sve vreme nezaposlenosti ili samo za period „prethodnog trajanja“? Jer videli smo, zdravstvenu zaštitu je mogao da koristi, a pravo na novčane naknade nije jer i nije bio zaposlen (nema zarade nema ni naknade iste). Ovo drugo, postaje pitanje naknade nekakve štete, a ta šteta je već konsumirana naknadom izgubljene zarade, jer zarada se naknađuje samo u jednostrukom iznosu, ne multiplicira se po raznim osnovima.
Dakle, ako se ne uplate doprinosi za zdravstveno osiguranje, šteta po zaposlenog je nevidljiva praktično, on je zdravstvenu zaštitu mogao da ima a naknadu neto zarade svakako dobija, štetu u smislu manjeg prihoda, trpi jedino RFZO, i za uplatu doprinosa kada zaposleni nigde nije radio i za eventulanu negativnu razliku ako postoji razlika u primanjima, ako je zaposleni negde radio u međuvremenu. A da li zaposleni kao izvršni poverilac naknade izgubljene zarade ima pravo da traži izvršenje potraživanja u ime drugog lica? E to je pitanje.
Jer, ZIO u članu 2. kao „potraživanje” definiše pravo izvršnog poverioca da zahteva od izvršnog dužnika određeno davanje, činjenje, nečinjenje ili trpljenje, a kao „izvršnog poverioca” označava lice čije se potraživanje namiruje u izvršnom postupku ili obezbeđuje u postupku obezbeđenja. A prema članu 3. ZIO, izvršni postupak se pokreće tako što izvršni poverilac podnosi predlog za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave.
Dakle, pitanje svih pitanja je, ko je izvršni poverilac kod naplate doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje? Ovde ne ulazim u iznos naknade štete, u slučajevima da je zaposleni morao da plati neki zdravstveni tretman jer nije mogao da ostvari pravo iz zdravstvenog osiguranja, ili pravo RFZO da potražuje isplaćeno, to su slučajevi naknade štete. Ne, ovde govorim samo o naplati doprinosa.
3. Umesto zaključka
Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje glavni problem našeg pravnog sistema? Ovde je reč o loše napisanom propisu pre svega.
Ovde sam razmatrao pitanja koja su morala biti veoma detaljno i precizno uređena samim tekstom zakona. Ovo su pitanja gde ne sme biti različitih tumačenja, ovde je reč o standardu u postupanju. I to je trebalo biti jasno rešeno najpre u ZoR, a onda i u ZIO i u ostalim zakonima čije sam odredbe analizirao.
ZoR se primenjuje već dosta dugo, ali neke stvari u njemu prosto zbunjuju, čime sam se bavio u mnogim tekstovima, gde sam i rekao, da se pri pisanju ZoR i njegovih izmena izgubilo iz vida što šta, a ratio legis i logika ponajviše. Što je najgore ZoR je prepun odredbi koje nemaju uporište u onome što je predlagač (Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja), naveo kao obrazloženje za donošenje konkretnog teksta propisa (recimo usaglašavanje sa međunarodnim konvencijama). A ono što sam analizirao iz ZIO, to je potpuno neshvatljivo. Čemu uopšte bavljenje tim pitanjima u propisu koji uređuje izvršni postupak? Ne govorim samo o članu 384. već uopšte, bavljenje pojmovima koji su uređeni drugim zakonom (definisanjem zarade npr.). Sve što treba da stoji u ZIO, je odrednica, da se pod zaradom, u smislu ovog zakona, smatra zarada definisana zakonom kojim se uređuju radni odnosi i druga primanja zaposlenog. I tako za svaki pojam koji je već definisan nekim drugim propisom koji uređuje konkretnu oblast. I to je sve.
I koliko puta da podsetim da se propusti u pisanju propisa nikako se ne smeju nadomešćivati slobodnim tumačenjem istih (a što se najčešće čini).
Inače, o nomotehnici, jedinstvenosti pravnog poretka, pravilima tumačenja, logici i problemima kod pisanja i tumačenja propisa, pisao sam u tekstu „Koliko je važno ono što piše u propisu?”, koji se može pročitati na Pravnom portalu.
Ne znam, možda je najboljeda svako donese sopstvene zaključke. Izneću sopstveni utisak. Ono što se čini kod nas, odavno nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom), već za Riplija (Ripley), za ediciju „Verovali ili ne“.
Ostaje nada da će u budućnosti neko možda pročitati i ova razmatranja i, ako ne počne da radi onako kako je pravilno, možda se bar zamisli. Dok se to ne desi, svima koji se tumačenjem propisa bave u praksi želim mnogo sreće, jer u situacijama gde ništa ne zavisi od znanja i stručnosti, samo sreća može pomoći.
Izvor: Izvod iz propisa preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 78, februar 2021. god.
