Ukratko, čine neka kaznena dela. Samo se to po pravilu prenebregava. Ovde ću objasniti zašto i na koji način, i ko na kraju odgovara za štetu koja time nastane.
I ovaj tekst je ekstrakt iz stručnog komentara „Šta ako vam državni organ neosnovano nešto naplati?“, koji je u celosti objavljen u časopisu Advokatska kancelarija br. 119-120, jul 2024. god. U komentaru „Kako se vrši povraćaj neosnovano naplaćene takse?“ sam opisao šta se konkretno desilo i otvorio temu. Inače, sve ograde i napomene date u navedenom tekstu, važe i ovde.
Zašto su procedura i ožalbeno rešenje bili manjkavi analizirao sam u “Koje su obaveze organa koji sprovodi postupak povraćaja neosnovano naplaćenog?”.
1. Koja kaznena dela je učinilo postupajuće ovlašćeno lice?
U pokaznom primeru, čak i da postupajućem organu nisu uopšte bile dostavljeni traženi dokazi, isti nije smeo da zahteva od stranke da navedne dokaze pribavlja sama, jer to je mogao da dobije u korespodencji sa drugim organima (od Nacionalne službe za zapošljavanje i od službe koja evidentira uplate u Budžet RS).
Članom 127. Zakona o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 95/2018-aut.tumačenje i 2/2023-OUS) – u daljem tekstu: ZUP, propisano je da se novčanom kaznom od 5.000,00 do 50.000,00 din. za prekršaj kažnjava ovlašćeno službeno lice, koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi pribavljanja i ne obradi iste, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima se vodi službena evidencija u roku od 15 dana ili drugom roku određenom zakonom.
Ali, time što nije učinilo ono na šta ga zakon obavezuje, lice koje je obrađivalo predmet u ime postupajućog organa je pored gore navedenog prekršaja, učinilo nešto gore.
Krivični zakonik (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005, 88/2005-ispr., 107/2005-ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014, 94/2016 i 35/2019) – u daljem tekstu: KZ, predviđa razna dela protiv službene dužnosti za koja su predviđene čak i zatvorske kazne. Inače, dela protiv službene dužnosti mogu da izvrše službena lica, što su u smislu člana 112. KZ, lica koja u državnom ili organu lokalne samouprave vrše službene dužnosti, odnosno odlučuju o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu. Dakle, službenici državnih, a pogotovo poreskih organa jesu službena lica jer odlučuju o nečijim pravima i obavezama.
Recimo, delo zloupotreba službenog položaja iz člana 359. KZ čini službeno lice koje iskorišćavanjem svog službenog položaja ili ovlašćenja, prekoračenjem granice svog službenog ovlašćenja ili nevršenjem svoje službene dužnosti pribavi sebi ili drugom fizičkom ili pravnom licu kakvu korist, drugom nanese kakvu štetu ili teže povredi prava drugog.
Nesavestan rad u službi iz člana 361. KZ, čini službeno lice koje kršenjem zakona ili drugih propisa ili opštih akata, propuštanjem dužnosti nadzora ili na drugi način očigledno nesavesno postupa u vršenju službe, iako je bilo svesno ili je bilo dužno i moglo biti svesno da usled toga može nastupiti teža povreda prava drugog ili imovinska šteta. A protivzakonitu naplatu iz člana 362. čini službeno lice koje od nekog naplati nešto što ovaj nije dužan da plati ili naplati više nego što je dužan da plati.
Kao potvrdu da su ovde ozbiljne stvari posredi, citiraću šta je Vrhovni kasacioni sud (u daljem tekstu: VKS), rekao u obrazloženju presude Kzz 734/2022 od 13. jula 2022. god: “[…] Dakle, radnja izvršenja krivičnog dela iz člana 359. stav 1. KZ sadrži veći broj alternativno postavljenih radnji i može se sastojati u iskorišćavanju službenog položaja ili ovlašćenja, prekoračenju granica službenog ovlašćenja ili nevršenju službene dužnosti, a posledica može biti pribavljanje sebi ili drugom fizičkom ili pravnom licu kakve koristi, drugom nanošenje kakve štete ili se može ogledati u težoj povredi prava drugog. […]“.
2. Ko odgovara za štetu?
Pored kaznene, svakako postoji ona druga, materijalna odgovornost za štetu, što se kod nas po pravilu zaboravlja.
Osnov daje stav 1. člana 172. Zakona o obligacionim odnosima („Sl. list SFRJ“, br. 29/1978, 39/1985, 45/1989-USJ, 57/1989 i „Sl. list SRJ“ 31/1993 i “Sl. glasnik RS”, br. 18/2020), u daljem tekstu: ZOO, koji u celini glasi:
„(1) Pravno lice odgovara za štetu koju njegov organ prouzrokuje trećem licu u vršenju ili u vezi sa vršenjem svojih funkcija.
(2) Ako za određeni slučaj nije što drugo u zakonu određeno, pravno lice ima pravo na naknadu od lica koje je štetu skrivilo namerno ili krajnjom nepažnjom.
(3) To pravo zastareva u roku od šest meseci od dana isplaćene naknade štete.“.
Zakon o državnim službenicima („Sl. glasnik RS’“, br. 79/2005, 81/2005-isp., 83/2005-isp., 64/2007, 67/2007-isp, 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017, 95/2018, 157/2020 i 142/2022) kaže u članu 124. da za štetu koju državni službenik na radu ili u vezi s radom prouzrokuje trećem licu nezakonitim ili nepravilnim radom odgovara RS.
Zakon o državnoj upravi („Sl. glasnik RS“, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018-dr.zakon i 47/2018) u članu 5. kaže da za štetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom organi državne uprave prouzrokuju fizičkim i pravnim licima odgovara RS.
Osnov za naknadu daje Ustav u članu 35. gde se navodi da svako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave.
Ovde treba obratiti pažnju da je svuda rečeno: „nezakonitim ili nepravilnim radom“, a ne: „nezakonitim i nepravilnim radom“. Razlika je ogromna. Kada se upotrebi rastavni veznik „ili“ (to znači alternaciju, isključenje, jedno ili drugo, bar jedno od navednog…), ne podrazumeva se kumulacija (obavezno i jedno i drugo) kao kada se upotrebi sastavni veznik „i“.
Svako službeno lice kao jedinka za sebe može izazvati tu štetu, ako nešto nije uradilo po propisu, ako je nemarno i neprofesionalno izvršavalo svoje obaveze i sl. E sad, pogrešno tumačenje propisa nije nezakonito samo po sebi (nekad je neznanje uzrok), ali ovde treba povesti računa o standardima profesionalne odgovornosti. Za službena lica koja vrše službene radnje pretpostavka je da poznaju propise i da su stručni (da imaju propisanu stručnu spremu, znanje, iskustvo… to je uslov za obavljanje posla), zato je njihova odgovornost objektivna.
3. Ima li krivica uticaja ovde?
Na nezakonitpost ili nepravilnost ne mora nužno da utiče krivica. Može se doneti pogrešna odluka i usled neznanja a ne samo sa namerom, ali to ne izvinjava. Jer, krivica postoji kada je učinilac koji je u vreme kada je nešto učinio postupao sa umišljajem ili iz nehata. Umišljaj postoji kad je učinilac bio svestan svog dela i hteo njegovo izvršenje ili kad je bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica (ovde šteta po stranku ili povreda prava), i pristao je na njeno nastupanje. Nehat postoji kad je učinilac bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica, ali je olako držao da je može sprečiti ili da ona neće nastupiti, ili kad nije bio svestan mogućnosti nastupanja zabranjene posledice, iako je prema okolnostima i prema svojim ličnim svojstvima bio dužan i mogao biti svestan te mogućnosti. A službeno lice koje postupa u nekom postupku mora da zna (zakonska pretpostavka za obavljanje dužnosti, da poznaje pravo), to je standard. To što nije znalo, to je njegova stvar. Ako zaista ne zna, dužno je da konsultuje onog ko zna, da pita redom, dok ne dođe do onog ko zna. A kad ga neko upozori na pogrešno postupanje (stranka npr., kao u pokaznom pirmru), nikako ne može reći da nije znalo.
VKS objašnjava to u svom rešenju, Rev 2261/2015 od 16. marta 2016. god. kaže (citat): „[…] Nepravilan rad organa ili službenog lica je činjenje ili ne činjenje protivno uobičajenim ili propisanim načinima obavljanja delatnosti, a koji šteti pravu ili interesima nekog lica. […]“. VKS je već ranije izneo istovetan stav u svom rešenju Rev 1170/2013 od 31. oktobra 2013. god.
Apelacioni sud u Beogradu u presudi Gž 840/2010 od 24. februara 2010. god. navodi (citat): „[…] Nezakonit rad manifestuje se kao postupanje protivno zakonu, drugom propisu ili opštem aktu, ili propuštanjem da se zakon, drugi propis ili opšti akt primeni, ili pak kao radnja protivna običajima ili pravilima morala. Nepravilan rad postoji kada organ svoju delatnost nije obavio na način kako se to od istog, u datoj situaciji i datim okolnostima, očekivalo. Između nezakonitog i nepravilnog rada organa pravnog lica i nastale štete mora postojati uzročno posledična veza.“.
Apelacioni sud u Kragujevcu u presudi br. Gž 3338/2010 od 1. decembra 2010. god. rekao je (citat): „[…] Postojanje odgovornosti pravnog lica nije uslovljeno namerom ili grubom nepažnjom jer je postojanje namere ili grube nepažnje pravno relevantno samo u regresnoj parnici. Odgovornost pravnog lica uslovljena je neprimenjivanjem ili pogrešnim primenjivanjem određenih propisa.[…].“.
Znači, sudovi se slažu oko toga da je nepravilan rad organa ili službenog lica svako činjenje ili nečinjenje protivno uobičajenim ili propisanim načinima obavljanja posla, a koji šteti pravu ili interesima nekog lica, odnosno da postoji kada organ svoj posao nije obavio na način kako se to od istog, u datoj situaciji i datim okolnostima, očekivalo. U šta spada i pogrešna primena propisa. Ovde pričamo o dužnosti profesionalne pažnje, o standardu u postupanju. Od organa uprave se očekuje da svoj posao obavi u skladu sa propisima.
I treba obratiti pažnju na još jednu svar. Svako ko službeno postupa u bilo kom predmetu (uključujući drugostepeni organ), mora po službenoj dužnosti da obavesti drugi nadležni organ (tužilaštvo) da preduzme mere iz svoje nadležnosti, jer u suprotnom čini kazneno delo jer nije obavestio nadležni organ o onome što je saznao u obavljanju službene dužnosti a što predstavlja kazneno delo. Ovde opet podsećam šta je VKS rekao u gore citiranoj presudi Kzz 734/2022 o nevršenju službene dužnosti. Jer, i neprijavljivanje krivičnog dela i učinioca je posebno delo. Naime, po stavu 2. člana 332. KZ, službeno ili odgovorno lice koje svesno propusti da prijavi krivično delo za koje je saznalo u vršenju svoje dužnosti, ako se za to delo po zakonu može izreći pet godina zatvora ili teža kazna, kažnjava se zatvorom od 6 meseci do 5 godina. A za zloupotrebu službenog položaja predviđena je kazna do 5 godina zatvora (do 5 znači znači da se može izreći i celih 5 godina), što će reći, mora se prijaviti odmah po saznanju, inače … Kad neko nešto zna (upozoren je), zanemarivanje je svesno te možemo pričati o direktnom umišljaju.
U komentaru „Kako se vrši povraćaj neosnovano naplaćene takse?“ sam već rekao da ono što je bilo zanimjivo u pokaznom primeru, je to što žalba nije ni stigla do drugostepenog organa. Naime, postupajući organ je neposredno po prijemu iste, obavestio oštećenu da je žalba usvojena, i na kraju izvršio povraćaj sredstava. Jer, izgleda da je ono što je bilo izneto u žalbi uplašilo postupajuće službeno lice, pa je stvar rešena ekspresno i povoljno po oštećenu.
Inače, članom 166. ZUP propisano je da ako prvostepeni organ ne odbaci žalbu, ne poništi pobijano rešenje iz propisanih razloga, niti udovolji žalbenom zahtevu, prosleđuje žalbu drugostepenom organu u roku od 15 dana od prijema žalbe, odnosno 30 dana ako je žalba poslata na odgovor protivnoj stranci. Ako tako ne postupi, time čini posebno delo zloupotrebe službenog položaja iz člana 359. KZ, u sticaju sa delom povrede prava na podnošenje pravnog sredstva iz člana 147. KZ, i to u težem obliku iz iz stava 2. člana 147. KZ, jer ga čini službeno lice u vršenju službe.
4. Umesto zaključka
Za kraj ću ponoviti ono što stalno ističem, nemojte se ustručavati da postupajuće organe uvek „podsetite“ na odredbe propisa. Iz pokaznih primera koje analiziram možete videti da deluje. Da parafraziram Crnog Gruju iz istoimenog serijala, malo dandara, malo kubura, ali moj sistem radi.
Izvor: Izvodi iz propisa i sudske prakse preuzeti su iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.
