Konkretan povod za pisanje ovog komentara su zaključci koje je u svojoj presudi 9 Pr.br. 23411/17 od 10. jula 2018. god. izneo Prekršajni sud u Beogradu (u daljem tekstu: Sud). Ali ne u negativnom kontekstu, što je nažalost uobičajeno u mojim tekstovima, već naprotiv. Ovde je Sud prihvatio stavove odbrane i pokazao koja je zaista uloga sudova i kako bi pravosuđe trebalo biti. Iako se uloga prekršajnih sudova nekako nipodaštava, oni su veoma bitna karika za vladavinu prava i pravni sistem uopšte, s obzirom na broj postupaka u kojima sude (koji je neuporedivo veći u odnosu na krivične predmete), i na prihod koji država ubira naplatom kazni za prekršaje.
Da prvo citiramo deo obrazloženja navedene presude i vidimo šta je Sud zaključio:
„[…] Okrivljeno pravno lice […] i okrivljeno odgovorno lice […], direktor […] oslobađaju se odgovornosti da je dana […] motorno vozilo registarskih oznaka […] bilo nepropisno parkirano na javnoj zelenoj površini, čime bi okrivljeno pravno lice i okrivljeno odgovorno lice učinili prekršaj iz […] na osnovu člana 250. stav 1. tačka 3. Zakona o prekršajima, jer nije dokazano da su okrivljeno pravno lice i okrivljeno odgovorno lice učinili prekršaj kojim im je zahtevom za pokretanje prekršajnog postupka stavljen na teret.
Troškove prekršajnog postupka snosi ovaj sud, na osnovu člana 140. i 141. stav. 2. Zakona o prekršajima. […]
Gradska uprava grada Beograda, Sekretarijat za poslove Komunalne policije izdala je prekršajni nalog okrivljenom pravnom licu […] i okrivljenom odgovornom licu prekršajninalog pod istim brojem i istim datumom […], koji su okrivljeno pravno lice i okrivljeno odgovorno lice blagovremeno i potpisane podneli ovom sudu kao zahteve za sudsku zaštitu. Pokrenuta su dva prekršajna postupka koji su spojeni rešenjem […]
Sud je zatražio od Gradske uprave grada Beograda, Sekretarijata za poslove Komunalne policije dokaze za navode zahteva, te je podnosilac zahteva podneskom broj […] dostavio Sudu fotodokumentaciju.
JKP Zelenilo Beograd je po zahtevu Suda dostavilo podnesak […] u kojem je naznačilo da je uvidom u tehničku dokumentaciju utvrđeno da predmetna zelena površina u […] nije obuhvaćena pregledom površina koje održava JKP Zelenilo Beograd u okviru programa redovnog održavanja zelenih površina. […]
Sud je cenio izvedene dokaze na osnovu člana 92. Zakona o prekršajima i našao da nema pouzdanih dokaza da su okrivljeni učinili prekršaj koji im je prekršajnim nalogom, a sada zahtevom za pokretanje prekršajnog postupka stavljen na teret.
Naime, nije sporno da je vozilo okrivljenog pravnog lica u vreme i na mestu naznačenom u zahtevu bilo parkirano, ali nema pouzdanih dokaza da li se radi o prostoru javne zelene površine ili ne, jer sama foto dokumentacija koju je dostavio podnosilac zahteva i izjava svedoka komunalnog policajca, nije dovoljno pouzdan dokaz da bi se na osnovu nje ta činjenica mogla nesporno utvrditi, tim pre što je JKP Zelenilo Beograd izvestilo Sud da to nije prostor koji oni održavaju u okviru programa redovnog održavanja zelenih površina. Okrivljeni su dostavili dokaz da se radi o površini koja je gradsko građevinsko zemljište.
Takođe, podnosilac zahteva nije obezbedio ni dokaze iz kojih bi proizašla odgovornost okrivljenih, tj. da je okrivljeno odgovorno lice postupalo umišljajno ili nehatno, a iz čega bi proizašla i objektivna odgovornost okrivljenog pravnog lica. Po članu 89. Zakona o prekršajima, teret dokazivanja obeležja prekršaja i prekršajne odgovornosti je na podnosiocu zahteva za pokretanje prekršajnog postupka.
Ceneći odbranu krivljenih, Sud je prihvatio delove odbrane koji se odnose na okolnost da podnosilac zahteva nije dokazao sve navode zahteva, a pre svega u pogledu mesta izvršenja prekršaja – da se radi o prostoru javne zelene površine i da nije dokazao odgovornost okrivljenih, jer nije pružio pouzdane dokaze da je odgovorno lice svojim činjenjem ili propuštanjem umišljajno ili nehatno dovelo do izvršenja prekršaja, a iz čega bi proizašla i objektivna odgovornost okrivljenog pravnog lica. […].
Vidimo da Sud podseća na osnovne postulate kaznenog prava i postupka. Doduše, istine radi, Sud nije učinio ništa epohalno, samo je prihvatio ono na šta je odbrana (koju je moja malenkost sastavila) ukazivala. Štaviše, nije uopšte razmatrao neke navode odbrane (o nenadležnosti organa, nezakonitosti postupka izdavanja prekršajnog naloga koji je prethodio itd.), a što nije preterano bitno, jer je doneo oslobađajuću presudu. Sud je samo uzeo ono što je najočitije i zauzeo stav koji je najlakše odbraniti obrazloženjem.
A šta je to toliko bitno na šta Sud podseća? Prosto, reč je o osnovama.
1. Koja je uloga suda u postupku?
U odbrani je pažnja usmerena na to, da nije u pitanju izbegavanje odgovornosti već naprosto da je reč o primeni zakona, da se zakon se mora poštovati od strane svih, pa i onih koji si ovlašćeni da kontrolišu postupanja drugih. I tu Sud pravi najveći pomak. Odstupa od uobičajene prakse da su organi i službena lica uvek u pravu i ne prihvata da to što se nešto „obično tako radi” automatski znači da je pravilno i zakonito. Iako je ovo samo „običan prekršaj”, predstavlja upravo situaciju u kojoj se najbolje dokazuje nezavisnost sudstva i vladavina prava. Sudovi (opšte i posebne nadležnost) su jedini čija se tumačenja praktično važe, jer tumačenja data u odlukama sudova jedina imaju izvršnu snagu i doživeće direktnu primenu u praksi. Mišljenja organa državne uprave prema zakonu nisu obavezujujća a Ustavni sud odlučuje o neustavnosti i nezakonitosti akata ili povredi prava a njegove odluke prozvode drugačije dejstvo, te posredno utiču na neku konkretnu situaciju.
Sud je ovakvim postupanjem podsetio na osnovne postupalate našeg pravnog sistema i državnog uređenja, odnosno na to koja je uloga Suda. U nekim ranijim tekstovima sam postavio pitanje, koja je svrha suda, da samo sprovede kažnjavanje ili da proceni koje u pravu, da li tužilac (bilo to fizičko lice ili državni organ) ili okrivljeni? I ovde sam konačno dobio pravi odgovor, uloga Suda je da presudi ko je u pravu a ne da bude samo ispostava državne uprave, tužilaštva i policije. Sudovi nisu naplatni servis države, ne služe punjenju budžeta, niti da sprovode kažnjavanje, sudovi su jedan od stubova na kome država počiva. Sudije moraju da shvate da su grana vlasti (nezavisna) i da nemaju nikakvu obavezu prema izvršnoj vlasti, već samo prema zakonu. Inače, to sve lepo piše u Ustavu Republike Srbije („Sl. glasnik RS”, br. 98/2006) koji u u članu 3. kaže da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima a da se vladavina prava između ostalog ostvaruje i podelom vlasti, odnosno i nezavisnom sudskom vlašću, te povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu. Ustav dalje kaže, u članu 4. da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli a da je sudska vlast nezavisna. A kaže u članu 142. st. 2. i da su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Ustav takođe kaže i da (čl. 151.) sudija ne može biti pozvan na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasanje prilikom donošenja sudske odluke, osim ako se radi o krivičnom delu kršenja zakona od strane sudije.
A izgleda da je upravo ono što se konstantno zaboravlja, da su strane u postupku jednake a da je sud meritorni organ.
O jednakosti strana Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS“, br. 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) – u daljem tekstu: ZoP, u članu 127. kaže, javni tužilac je stranka u prekršajnom postupku, a u slučaju kada je za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka nadležan drugi organ, on ima sva prava koja ima i javni tužilac kao stranka u postupku, osim onih koja pripadaju javnom tužiocu, kao državnom organu (član 128.).
Isto predviđa i Zakonik o krivičnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 101/2011, 121/2012, 32/2013, 45/2013 i 55/2014) – u daljem tekstu: ZKP, koji u članu 2. daje značenje izrazi upotrebljeni u ovom zakoniku, gde kaže da se pod pojmom stranka podrazumevaju tužilac i okrivljeni, te da je okrivljeni izraz koji služi kao opšti naziv za osumnjičenog, okrivljenog, optuženog i osuđenog, a da pod pojmom tužilac” ZKP podrazumeva javnog tužioca, privatnog tužioca i oštećenog kao tužioca.
Dakle, i javni tužilac i državni organi su samo stranke u postupku pred sudom, a sve strane u postupku imaju jednaka prava.
2. Odakle proizlazi odgovornost pravnog lica?
Sud u presudi staje na stanovište da objektivna odgovornost okrivljenog pravnog lica proizilazi iz postupanja odgovornog lica koje je svojim svojim činjenjem ili propuštanjem, umišljajno ili nehatno dovelo do izvršenja prekršaja.
Stav odbrane je bio, da čak i kad je učinjen prekršaj predviđen propisom, i kada ga je učinilo lice koje može odgovarati za taj prekršaj, i kada je postupak sproveo nadležni organ, za postojanje prekršajne odgovornosti potrebno je da postoji krivica.
Jer, ZoP kaže da prekršaj može biti izvršen činjenjem ili nečinjenjem, a prekršaj je izvršen nečinjenjem kad je propisom predviđeno kao prekršaj, propuštanje da se preduzme određeno činjenje (član 10.).
Dalje, ZoP kaže da pravno lice, odgovorno lice u pravnom licu, odgovorno lice u državnom organu, organu teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave i preduzetnik mogu biti odgovorni za prekršaj samo kad je to propisom o prekršaju predviđeno. Dalje, fizičko lice je odgovorno za prekršaj ako je u vreme izvršenja prekršaja bilo uračunljivo i prekršaj izvršilo sa umišljajem ili iz nehata, a pod navedenim uslovima za prekršaj odgovara odgovorno lice u pravnom licu, odgovorno lice u državnom organu i preduzetnik.
Krivica je definisana članom 18. ZoP, gde se kaže da je kriv onaj učinilac koji je u vreme kada je učinio prekršaj postupao sa umišljajem ili iz nehata. Za prekršajnu krivicu dovoljan je nehat učinioca ako propisom o prekršaju nije određeno da će se kazniti samo ako je prekršaj učinjen sa umišljajem. Prekršaj je učinjen iz nehata kad je učinilac bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica, ali je olako držao da je može sprečiti ili da ona neće nastupiti, ili kad nije bio svestan mogućnosti nastupanja zabranjene posledice, iako je prema okolnostima i prema svojim ličnim svojstvima bio dužan i mogao biti svestan te mogućnosti. Prekršaj je učinjen sa umišljajem kad je učinilac bio svestan svog dela i hteo njegovo izvršenje ili kad je bio svestan da usled njegovog činjenja ili nečinjenja može nastupiti zabranjena posledica, i pristao je na njeno nastupanje.
Odgovornost pravnog lica, definisana je članom 27. ZoP po kome je pravno lice je odgovorno za prekršaj učinjen radnjom ili propuštanjem dužnog nadzora organa upravljanja ili odgovornog lica ili radnjom drugog lica koje je u vreme izvršenja prekršaja bilo ovlašćeno da postupa u ime pravnog lica, odnosno ako organ upravljanja donese protivpravnu odluku ili nalog kojim je omogućeno izvršenje prekršaja ili odgovorno lice naredi licu da izvrši prekršaj ili ako fizičko lice izvrši prekršaj usled propuštanja odgovornog lica da nad njim vrši nadzor ili kontrolu.
Znači nema odgovornosti za prekršaj ako ne postoji naređenje ili nalog i ako su preduzete sve radnje koje su na osnovu zakona, drugog propisa ili akta trebale biti preduzete da bi se sprečilo izvršenje prekršaja. Da bi se preduzele sve radnje koje se na osnovu zakona, drugog propisa ili akta moraju preduzeti radi sprečavanja izvršenja prekršaja, mora se znati za postojanje konkretnih okolnosti o kojima treba odlučiti. U konkretnom slučaju, da je u pitanju javna zelena površina i da parkiranje nije dozvoljeno na konkretnom mestu, tako da se odgovornost pravnog i odgovornog lica završava u trenutku kada je vozilo registrovano i ispravno predato vozaču na upotrebu, a kasnija postupanja vozača su njegova odgovornost. Kao što pravno lice ne može biti kažnjeno za prekoračenje brzine, ne može ni za drugo postupanje koje je proizvod isključivo odluke vozača, a što je i sam zakonodavac predvideo.
Inače, u vezi sa konkretnim slučajem, važi i generalna pretpostavka da vozač, čim poseduje vozačku dozvolu, zna pravila saobraćaja, zna značenje saobraćajne signalizacije, odnosno da zna šta je zabranjeno a šta dopušteno činiti. Čak i da mu je neko naredi da se parkira na mestu gde je to zabranjeno (a ovde inače nije), on ne sme postupiti po takvom nalogu jer je svestan da time krši propise. Direktor kao odgovorno lice ne može kontrolisati svako pojedinačno postupanje svih lica i u svakom trenutku (fizički je nemoguće). On jedino može izdati uputstva za postupanje (što se čini donošenjem opštih akata) i vršiti nadzor koji je realno moguć (npr. ne može nadzirati onoga ko nije prisutan ili je na putu).
Znači, pravno lice je odgovorno za prekršaj samo ako su ispunjeni zakonom propisani uslovi, ako postoji direktna naredba, propuštanje dužnog nadzora i sl.
Inače, ovaj princip u vezi granice odgovornosti pravnog lica već je mnogo ranije potvrđen u presudi Prekršajnog suda u Beogradu, 27. Pr. br. 127776/13 od 22. septembra 2014. god. (o čemu sam davno pisao, inače postupak u kome sam takođe aktivno učestvovao kao zastupnik pravnog lica). Tu je Sud rekao:
“Na osnovu izvedenih dokaza, koji su cenjeni posebno i u međusobnoj vezi, u sklopu odbrane okrivljenih, utvrđeno je da nije dokazano da su okrivljeni učinili prekršaj za koji je protiv njih podnet zahtev za pokretanje prekršajnog postupka. Naime okrivljeni ističu da je u vreme učinjenja prekršaja za navedeno vozilo bio zadužen […] iz kog razoga ne prihvataju odgovornost za učinjeni prekršaj, a saslušani svedok ističe da je koristio navedeno vozilo […].
Uvidom u službenu belešku komunalnog policajca utvrđeno je da na licu mesta nije zatečeno lice koje je upravljalo vozilom i nepropisno ga parkiralo, već je samo fotografisano vozilo i priloženi su podaci o vlasništvu vozila, a ta činjenica ne može biti dokaz da je okrivljeno pravno lice kao vlasnik vozila odgovorno za prekršaj.
Kako je […] Zakona o prekršajima predviđeno da je pravno lice odgovorno za prekršaj koji je učinjen skrivljeno preduzetom radnjom ili propuštanjem dužnog nadzora od strane organa upravljanja ili odgovornog lica ili skrivljenom radnjom drugog lica koje je u vreme izvršenja prekršaja bilo ovlašćeno da postupa u ime pravnog lica, a […] da je kriv učinilac koji je u vreme kada je učinio prekršaj postupao sa umišljajem ili iz nehata, pa kako u konkretnom slučaju nije učinjena skrivljena radnja ili propuštanje dužnog nadzora od strane odgovornog lica da bi pravno lice bilo odgovorno za prekršaj to su se stekli uslovi da se okrivljeno pravno lice oslobodi odgovornosti, a okrivljeno odgovorno lice oslobodi krivice na osnovu […] Zakona o prekršajima jer postoje okolnosti koje isključuju prekršajnu odgovornost odnosno krivicu okrivljenih.”.
Dakle, prekršajna odgovornost okrivljenih lica u smislu zakona ne postoji ako nije dokazana krivica istih. Sama veza između okrivljenog lica i vozila. kojim je skrivljen prekršaj u konkretnom slučaju nije dokaz krivice. Krivica se dokazuje, a ne pretpostavlja se njeno postojanje.
3. Teret dokazivanja u postupku
A najbitnije na šta Sud podseća je pravilo da, teret dokazivanja obeležja prekršaja i prekršajne odgovornosti je uvek na podnosiocu zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, što je inače decidno propisano stavom 2. člana 89. ZoP. A ZKP takođe predviđa nešto slično u stavu 2. člana 15., gde kaže, na tužiocu je teret dokazivanja optužbe.
Sud je na stanovištu da podnosilac zahteva mora pružiti pouzdane dokaze da je odgovorno lice svojim činjenjem ili propuštanjem dovelo do izvršenja prekršaja, kao i da podnosilac zahteva mora da dokaže da je okrivljeno odgovorno lice postupalo umišljajno ili nehatno, da bi iz svega toga mogla da proizađe objektivna odgovornost okrivljenog pravnog lica.
U odbrani je insistirano na obavezi onog ko tvrdi da prekršaj postoji, da mora i da dokaže krivicu okrivljenog. Jer, ne treba okrivljeni da dokazuje da nije nešto učinio nego onaj ko tuži da jeste. A nečija procena nije dokaz, to je samo sumnja da je učinjeno delo.
Da podsetimo na još jedno veoma važno pravilo u vezi dokazivanja. ZoP u članu 99. kaže da se na prekršajni postupak shodno primenjuju odredbe ZKP, koji u članu 16. kaže da će se u presudi, ili rešenju koje odgovara presudi, sumnja u pogledu činjenica od kojih zavisi vođenje krivičnog postupka, postojanje obeležja krivičnog dela ili primena neke druge odredbe krivičnog zakona, rešiti u korist okrivljenog.
Znači prema procesnim pravilima (zakonska obaveza), u konkretnom slučaju, komunalna policija je bila u obavezi da obezbedi dokaze, prvo, da je u pitanu javna zelena površina, drugo, da je vozilo bilo parkirano na kritičnom mestu u navedeno vreme i pod navedenim okolnostima, te na kraju krivicu okrivljenih lica (da postoji odgovornost zbog naredbe ili propuštanja nadzora), a ne obratno, da okrivljena lica dokazuju da sve to ne postoji. Ali, da bi skratili postupak, okrivljena lica su dokazala da sve to ne postoji iako im to nije obaveza.
Sud je dakle na stanovištu da podnosilac zahteva mora dokazati sve navode zahteva, a pre svega u pogledu mesta izvršenja prekršaja i odgovornosti okrivljenih, te da je podnosilac zahteva u obavezi da obezbedi dokaze iz kojih bi proizašla odgovornost okrivljenih lica.
Sud je prihvatio još jedan stav iznet u odbrani, a koji je veoma bitan, da tvrdnja službenog lica, odnosno njegova procena situacije nije dokaz koji se mora prihvatiti u svakom slučaju, jer ne mora biti pravilna. Sud kaže da izjava svedoka komunalnog policajca, koji je bio na licu mesta i procenjivao situaciju, nije dovoljno pouzdan dokaz da bi se na osnovu toga neka činjenica mogla nesporno utvrditi.
Sud je isto potvrdio i za fotodokumentaciju, da ona sama za sebe, nije dokaz kojim se može nesumljivo dokazati postojanje prekršaja, već samo činjenično stanje (mesto i vreme događaja npr.) i ništa drugo.
Da podsetimo, Sud kaže da, iako u konkretnom slučaju nije sporno da je vozilo okrivljenog pravnog lica bilo parkirano u vreme i na mestu naznačenom u zahtevu (što odbrana i ne negira), prekršaj ne postoji, jer nema pouzdanih dokaza da li se radi o prostoru javne zelene površine ili ne, da foto dokumetacija nije dovoljno pouzdan dokaz da bi se na osnovu nje ta činjenica mogla nesporno utvrditi, tim pre što postoje drugi dokazi koji upućuju na suprotno.
Ovo je inače već potvrđeno i u pominjanoj presudi 27. Pr. br. 127776/13, gde je Sud rekao da fotografija vozila zatečenog u nekoj situaciji i podaci o vlasništvu vozila nisu dokaz da je neko lice automatski odgovorno za prekršaj.
4. Umesto zaključka
Na kraju jedini zaključak može biti da, pravila koja su uspostavljana propisima ne postoje forme radi i da se moraju poštovati.
Osnovna premisa na kojoj pravni sistem počiva je da sud poznaje pravo. A da li je uvek tako? Naravno, to ne podrazumeva da svaki sudija napamet treba da zna svaki propis, već, da ih proičita ako ih ne poznaje i da ima znanja da zakonito sprovede postupak i da normu protumači i primeni.
Teza koju odavno zastupam je da glavni problem našeg pravnog sistema nije korupcija, ona je po mom mišljenju minoran problem i sporadična pojava. Osnovni problem je neznanje i nesposobnost. Onaj koji ima znanje, siguran je u sebe jer zna da ga zakon štiti, zna svoje obaveze i prava, te stoga nije podložan uticaju niti pritiscima (stvarnim ili umišljenim), ne plaši se da preseče i donese odluku. Onaj koji ne zna, doneće pogrešnu odluku ili će razvlačiti postupak u nedogled jer nema hrabrosti ni integriteta da iskaže svoj stav a koji ne mora uvek biti podudaran stavu izvršne vlasti. Inače, pred istim sudom, po istom osnovu, u identičnim situacijama, sa istim stavovima odbrane vođeno je (ili se vodi) na desetine postupaka (što pouzdano znam jer sam lično aktivno učestvovao u istim). I listom se pušta da predmeti zastare jer niko nema hrabrosti ili znanja da preseče i donese odluku. E zato je ova presuda tako bitna.
Na kraju, da ne bude zabune oko toga i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako se ne želi nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti se neka konkretna osoba (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatcije i citiranje onoga što su neka lica sama iznela ili uradila, i postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju unapređenja našeg pravnog sistema. Jedino to i ništa drugo.
Napomena: Tekst prvobitno objavljen u časopisu “Advokatska Kancelarija”, broj 56, april 2019. god.
