-Obaveza uspostavljanja normativnog okvira-
U skladu sa čl. 97. tačka 17. Ustava Republike Srbije a vezi sa Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije za period od 2013. do 2018. godine („Sl. Glanik RS“, br. 57/2014), kao i pratećim Akcionim planom („Sl. Glasnik RS“, br. 79/13) donet je dugo najavljivani Zakon o zaštiti uzbunjivača (“Sl. glasniku RS”, broj 128/2014)(u daljem tekstu: Zakon).
Njegovo donošenje predstavljao je jedan od ciljeva koje je bilo neophodno ostvariti radi uspostavljanja efikasne i delotvorne zaštite uzbunjivača, odnosno lica koje prijavi sumnju na korupciju, kao normativne aktivnosti predviđene Akcionim platom u svrhu ostvarivanja navedenog cilja.
Donošenjem ovog zakona preduzeti su neophodni koraci ka uspostavljanju normativnog okvira za borbu protiv korupcije, a istovremeno se ispunjavaju preuzete obaveze iz međunarodnih akata (čl. 33. Knvencije Ujedinjenih nacija za borbu protiv korupcije, član 9. Građanskopravne konvencije protiv korupcije Saveta Evrope) i preporuka (preporuka GREKO- Grupa država za borbu protiv korupcije Saveta Evrope)
Obaveza Republike Srbije je bila da na sveobuhvatan način zakonom uredi pitanje zaštite lica koja prijavljuju sumnju na korupciju i drugo nezakonito postupanje, a navedeno proizlazi i iz međunarodnih ugovora koje je naša država potvrdila, a koji su u skladu sa ustavom sastavni deo pravnog poretka R. Srbije i kao takvi neposerdno se primenjuju.
Zakon o zaštiti uzbunjivača je prema rečima predlagača takav da sa jedne strane pruža zaštitu licima koja prijavljuju sumnju na korupciju u punom obimu-tzv. Uzbunjivača, a sa druge strane se njime štiti javni interes, na posredan način kroz navedenu zaštitu onih koji korupciju prijavljuju.
-Pregled Zakona o zaštiti uzbunjivača-
Glava I.
UVODNE ODREDBE
Glava I Zakona sastoji se iz uvodnih odredbi kojima se pre svega uređuje predmet zakona (član 1.) i definišu pojedini izrazi ( uzbunjivanje, uzbunjivač, poslodavac, odgovorno lice, radno angažovanje, ovlašćeni organ i štetna radnja) upotrebljeni u zakonu (član. 2.)
U navedenom članu 2. tačka 1 definisani su osnovni pojmovi, pa tako:
„1) „uzbunjivanje” je otkrivanje informacije o kršenju propisa, kršenju ljudskih prava, vršenju javnog ovlašćenja protivno svrsi zbog koje je povereno, opasnosti po život, javno zdravlje, bezbednost, životnu sredinu, kao i radi sprečavanja štete velikih razmera;
2) „uzbunjivač” je fizičko lice koje izvrši uzbunjivanje u vezi sa svojim radnim angažovanjem, postupkom zapošljavanja, korišćenjem usluga državnih i drugih organa, nosilaca javnih ovlašćenja ili javnih službi, poslovnom saradnjom i pravom vlasništva na privrednom društvu;
3) „poslodavac” je organ Republike Srbije, teritorijalne autonomije ili jedinice lokalne samouprave, nosilac javnih ovlašćenja ili javna služba, pravno lice ili preduzetnik koji radno angažuje jedno ili više lica;
4) „odgovorno lice” je lice kome su u pravnom licu povereni određeni poslovi koji se odnose na upravljanje, poslovanje ili proces rada, kao i lice koje u državnom organu, organu teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave vrši određene dužnosti;
5) „radno angažovanje” je radni odnos, rad van radnog odnosa, volontiranje, vršenje funkcije, kao i svaki drugi faktički rad za poslodavca;
6) „ovlašćeni organ” je organ Republike Srbije, teritorijalne autonomije ili jedinice lokalne samouprave ili nosilac javnih ovlašćenja nadležan da postupa po informaciji kojom se vrši uzbunjivanje, u skladu sa zakonom;
7) „štetna radnja” je svako činjenje ili nečinjenje u vezi sa uzbunjivanjem kojim se uzbunjivaču ili licu koje ima pravo na zaštitu kao uzbunjivač ugrožava ili povređuje pravo, odnosno kojim se ta lica stavljaju u nepovoljniji položaj.“
Glava II.
OPŠTE ODREDBE O UZBUNJIVANJU I PRAVU NA ZAŠTITU
Glava II nosi naziv OPŠTE ODREDBE O UZBUNJIVANJU I PRAVU NA ZAŠTITU i sastoji se iz odredaba kojima se zabranjuje sprečavanje uzbunjivanja (član 3.) i preduzimanja štetne radnje (4.); odredaba kojima se predviđa zaštita i to: uslovi za ostvarivanje prava na zaštitu uzbunjivača (član 5.), Zaštita povezanih lica (član 6.), Pravo na zaštitu zbog pogrešnog označavanja uzbunjivača (član 7.), Zaštita lica u vršenju službene dužnosti (član 8.), Pravo na zaštitu zbog traženja informacije (član 9.), Zaštita podataka o ličnosti uzbunjivača (član 10.); kao i odredbe kojom se zabranjuje zloupotreba uzbunjivanja (član 11.)
Tvorci zakona su posebnu pažnju posvetili članu 10. kojim se reguliše zaštita podataka o ličnosti uzbunjivača, te je u stavu 1 navedenog člana navedeno da lice koje je ovlašćeno za prijem informacije dužno je da, štiti podatke o ličnosti uzbunjivača, odnosno podatke na osnovu kojih se može otkriti identitet uzbunjivača, osim ako se uzbunjivač ne saglasi sa otkrivanjem tih podataka, a navedeno u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti.
Stavom 2 je ova dužnost čuvanja informacija proširena i na svako drugo lice, bez obzira na njegovo svojstvo.
Stavom 3 je predviđeno da uzbunjivač mora biti obavešten o mogućnosti otkrivanja njegovog identiteta nadležnom organu ukoliko bez otkrivanja identiteta nije moguće postupanje nadležnog organa.
Stav 4 potvrđuje još jednom obavezu obaveštavanja uzbunjivača o eventualnom otkrivanju njegovog identiteta, ukoliko je to neophodno.
Narednim stavom je isključena mogućnost da se podaci o ličnosti uzbunjivača ne smeju otkrivati licu na koju se ukazuje u informaciji koja je predmet uzbunjivanja.
Logičan sled navedenog bila bi inkriminacija svakog postupanja suprotno navedenoj odredbi zakona, a u cilju što uspešnije zaštite navedenog lica i delotvornije borbe protiv korupcije.
Otkrivanje identiteta uzbunjivača nije inkrimisano Zakonom o zaštiti uzbunjivača, ali bi svakako trebalo biti regulisano Krivičnim zakonikom.
U cilju bolje i delotvornije borbe protiv svih vidova zloupotrebe: kršenja propisa, kršenja ljudskih prava, vršenja javnog ovlašćenja protivno svrsi zbog koje je povereno, opasnosti po život, javno zdravlje, bezbednost, životnu sredinu, kao i radi sprečavanja štete velikih razmera; treba sprečiti i sankcionisati svaki vid lažnog uzbunjivanja, što je i predviđeno članom 11. Zakona.
Glava III.
POSTUPAK
Glavom III Zakona predviđen je postupak uzbunjivanja sa istoimenim nazivom.
U članu 12. izvršena je podela uzbunjivanja na:
- unutrašnje – koje predstavlja otkrivanje informacija poslodavcu
- spoljašnje – koje predstavlja otkrivanje informacija ovlašćenom organu
- uzbunjivanje javnosti – koje se odnosi na otkrivanje informacije sredstvima javnog informisanja, putem interneta, na javnim skupovima ili na drugi način kojim se obaveštenje može učiniti dostupnim javnosti.
Postavljeni su tako da su unutrašnje i spoljašnje uzbunjivanje alternativni, dok je uzbunjivanje javnosti posatvljeno supsidijarno u odnosu na prethodna dva:
„Uzbunjivanje može biti unutrašnje, spoljašnje ili uzbunjivanje javnosti.“
Članom 13. stav 1 definisana je sadžina informacije kojom se vrši uzbunjivanje, pa tako:
„Informacija sadrži podatke o kršenju propisa, kršenju ljudskih prava, vršenju javnog ovlašćenja protivno svrsi zbog koje je povereno, opasnosti po život, javno zdravlje, bezbednost, životnu sredinu, kao i podatke radi sprečavanja štete velikih razmera.“
U stavu 2 se navodi da navedena informacija može sadržati i potpis uzbunjivača i podatke o uzbunjivaču, ali ne mora, dakle predviđena je mogućnost anonimnog uzbunjivanja koja je potvrđena i narednim stavom, pa tako stav 3 predviđa obavezu za poslodavca i ovlašćeni organ da postupaju u okviru svojih ovlašćenja i po anonimnim obaveštenjima u vezi sa informacijom.
Članovi od 14. – 17. regulišu unutrašnje uzbunjivanje.
Članom 15. predviđena je dužnost postupanja poslodavca po dobijenoj informaciji , dužnost obaveštavanja uzbunjivača o ishodu postupka, takođe dužnost pružanja obaveštenja o toku i radnjama preduzetim u postupku, kao i omogućavanje uvida u spise predmeta i prisustvovanja radnjama u postupku.
Članom 16. predviđena je obaveza poslodavca koji ima više od deset zaposlenih da postupak unutrašnjeg uzbunjivanja reguliše donošenjem opšteg akta kao i da isti istakne na vidnom mestu, kao i na internet stranici. Zakonom je u okviru kaznenih odredbi predviđena novčana kazna za poslodavca koji ne postupi u skladu sa navedenim.
Međutim , za donošenje navedenog opšteg akta od strane poslodavca, pre svega je neophodno da ministar u skladu sa čl. 17. Zakona donese akt kojim se bliže uređuje način unutrašnjeg uzbunjivanja, način određivanja ovlašćenog lica kod poslodavca, kao i druga pitanja od značaja za unutrašnje uzbunjivanje kod poslodavca koji ima više od deset zaposlenih.
Članom 18. Regulisan je postupak spoljašnjeg uzbunjivanja i to. Dostavljanje informacije nadležnom organu, njegovo postupanje u roku od 15 dana, u slučaju njegove nenadležnosti prosleđivanje informacije nadležnom organu, neophodnost prethodnog pribavljanja saglasnosti uzbunjivača o otkrivanju njegovog identiteta drugom organu, pružanje uzbunjivaču informacija o toku postupka, a na njegov zahtev kao i o ishodu postupka.
Članom 19. Zakona regulisano je uzbunjivanje javnosti:
„Javnost se može uzbuniti, bez prethodnog obaveštavanja poslodavca ili ovlašćenog organa u slučaju neposredne opasnosti po život, javno zdravlje, bezbednost, životnu sredinu, od nastanka štete velikih razmera, odnosno ako postoji neposredna opasnost od uništenja dokaza.
Prilikom uzbunjivanja javnosti uzbunjivač je dužan da poštuje pretpostavku nevinosti okrivljenog, pravo na zaštitu podataka o ličnosti, kao i da ne ugrožava vođenje sudskog postupka.“
Članom 20. uređuje se uzbunjivanje u situaciji kada su u informaciji sadržani tajni podaci na sledeći način:
„Informacija može da sadrži tajne podatke.
Pod tajnim podacima iz stava 1. ovog člana smatraju se podaci koji su u skladu sa propisima o tajnosti podataka prethodno označeni kao tajni.
Ako su u informaciji sadržani tajni podaci, uzbunjivač je dužan da se prvo obrati poslodavcu, a ako se informacija odnosi na lice koje je ovlašćeno da postupa po informaciji, informacija se podnosi rukovodiocu poslodavca.
U slučaju da poslodavac nije u roku od 15 dana postupio po informaciji u kojoj su sadržani tajni podaci, odnosno ako nije odgovorio ili nije preduzeo odgovarajuće mere iz svoje nadležnosti, uzbunjivač se može obratiti ovlašćenom organu.
Izuzetno od stava 3. ovog člana, u slučaju da se informacija odnosi na rukovodioca poslodavca, informacija se podnosi ovlašćenom organu.
Ako su u informaciji sadržani tajni podaci, uzbunjivač ne može uzbuniti javnost, ako zakonom nije drugačije određeno.
Ako su u informaciji sadržani tajni podaci, uzbunjivač i druga lica su dužni da se pridržavaju opštih i posebnih mera zaštite tajnih podataka propisanih zakonom koji uređuje tajnost podataka.“
Glava IV.
ZAŠTITA UZBUNJIVAČA I NAKNADA ŠTETE
Glava IV Zakona reguliše zaštitu uzbunjivača i eventualnu naknadu štete u vezi sa uzbunjivanjem (članovi 21. – 36.)
Članom 21. je predviđeno da poslodavac ne sme činjenjem ili nečinjenjem da stavi uzbunjivača u nepovoljniji položaj u vezi sa uzbunjivanjem kao i da su odredbe opšteg akta kojima se uzbunjivaču uskraćuje ili povređuje pravo, odnosno kojima se ova lica stavljaju u nepovoljniji položaj u vezi sa uzbunjivanjem ništave.
Član 22. predviđa da uzbunjivač ima pravo na naknadu štete koju pretrpi zbog uzbunjivanja u skladu sa zakonom koji uređuje obligacione odnose.
Članom 23. predviđena je sudska zaštita uzbunjivača prema kome je preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem. Navedena sudska zaštita ostvaruje se podnošenjem tužbe u vezi sa uzbunjivanjem u roku od šest meseci od dana saznanja za preduzetu štetnu radnju, odnosno tri godine od dana kada je štetna radnja preduzeta.
U postupku koji je hitan nadležan je viši sud prema mestu preduzimanja štetne radnje ili prema mestu prebivališta tužioca.
Radi sigurnije i potpunije zaštite uzbunjivača predviđeno je da je revizija kao vanredno pravno sredstvo uvek dozvoljena. Predviđeno je i da se u postupku za sudsku zaštitu u vezi sa uzbunjivanjem shodno primenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku kojima je uređen postupak u radnim sporovima.
Članom 24. predviđen je sastav suda u postupku po tužbi u vezi sa uzbunjivanjem, član 25. dalje predviđa posedovanje posebnih znanja sudije koji će postupati po tužbi u vezi sa uzbunjivanjem.
U skadu sa čl. 25. stav 3 koji propisuje da se Program sticanja posebnih znanja u vezi sa zaštitom uzbunjivača propisuje aktom ministra nadležnog za poslove pravosuđa, donet je Pravilnik o programu sticanja posebnih znanja u vezi sa zaštitom uzbunjivača („Sl. Glasnik RS, br. 5/2014)
Članom 26. predviđena je sadržina tužbe za zaštitu u vezi sa uzbunjivanjem, odnosno precizirano da se njome može tražiti:
„1) utvrđenje da je prema uzbunjivaču preduzeta štetna radnja;
2) zabrana vršenja i ponavljanja štetne radnje;
3) uklanjanje posledica štetne radnje;
4) naknada materijalne i nematerijalne štete;
5) objavljivanje presude donete po tužbi podnetoj iz razloga predviđenih u tač. 1) do 4) ovog stava u sredstvima javnog informisanja, o trošku tuženog.“
Pored toga, predviđeno je da se tužbom u vezi sa uzbunjivanjem ne može pobijati zakonitost pojedinačnog akta poslodavca kojim je rešavano o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenog po osnovu rada.
Član 27. predviđa prava uzbunjivača u posebnim postupcima, tačnije u postupku po tužbi uzbunjivača za ocenu zakonitosti pojedinačnog akta poslodavca kojim je rešavano o pravim i obavezava uzbunjivača po osnovu rada u kom uzbunjivač može istaći navod da pojedinači akt poslodavca predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem.
Predmetni navod može biti istaknut u tužbi ili na pripremnom ročištu, a posle toga samo ako podnosilac navoda učini verovatnim da bez svoje krivice nije mogao da iznese ovaj navod ranije.
Članom 28. predviđena je obaveza suda da na pripremnom ročištu, odnosno prvom ročištu za glavnu raspravu ukaže strankama na mogućnost vansudskog rešavanja spora posredovanjem ili sporazumom. Na taj način je pružena mogućnost bržeg i efikasnijeg rešavanja spora što je u obostranom interesu.
Član 29. koji uređuje pitanje tereta dokazivanja, zapravo propisuje odstupanje od opšteg pravila o teretu dokazivanja. Naime, ovim članom je predviđeno da ukoliko uzbunjivač u svojstvu tužioca u toku postupka samo učini verovatnim da je prema njemu preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem, na poslodavcu je teret dokazivanja da štetna radnja nije u uzročnoj vezi sa uzbunjivanjem.
Član 30. Zakona nam daje odgovor na pitanje na kojim činjenicama sud zasniva svoju odluku, onim koje sam prikupi ili onim koje mu pruže stranke u postupku, tako što predviđa istražno načelo, te a u cilju zaštite uzbunjivača, sud može utvrđivati činjenice i kada one među strankama nisu sporne, a može i samostalno istraživati činjenice koje ni jedna stranka nije iznela u postupku, ako oceni da je to od značaja za ishod postupka.
Narednim članom reguliše se pitanje izostanka tuženog sa ročišta, te „Ako tuženi ne dođe na ročište za glavnu raspravu, a uredno je pozvan, sud može da održi ročište i bez prisustva tuženog, kao i da odluči na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja na ročištu.“
Ukoliko ovome dodamo i pravilo o obrnutom teretu dokazivanja predviđeno članom 29. Zakona, to bi praktično značilo da ukoliko tuženi odbije da prisustvuje ročištima biće doneta odluka u korist tužioca – uzbunjivača.
Članom 32. Zakona data je sudu mogućnost određivanja privremenih mera kako u postupku zaštite u vezi sa uzbunjivanjem tako i u posebnom postupku iz člana 27. Zakona. A u cilju zaštite uzbunjivača. Navedene privremene mere sud će odrediti u skladu sa zakonom kojim se uređuje izvršenje i obezbeđenje.
Privremena mera se može odrediti po službenoj dužnosti i po predlogu u toku čitavog postupka, sve dok izvršenje ne bude sprovedeno.
Navedenim članom je predviđeno da se predlog za određivanje privremene mere može podneti i pre pokretanja postupka što je samo razrađeno u narednom članu.
Rok u kome je sud obavezan da odluči o predlogu je 8 dana od dana prijema predloga.
Protiv odluke o određivanju privremene mere nije dozvoljena žalba.
Nadzor nad sprovođenjem Zakona, shodno čl. 36. Zakona vrši inspekcija rada odnosno upravna inspekcija u skladu sa propisima koji uređuju njihova ovlašćenja.
Glava V.
KAZNENE ODREDBE
U Glavi V koja nosi naziv KZNENE ODREDBE predviđeni su prekršaji poslodavca- pravnog lica kao i odgovornog lica u pravnom licu za povredu materijalnih odredbi ovog Zakona.
Glava VI.
PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Glava VI Zakona rezervisana je za prelazne i završne odredbe kojima se u čl. 39. predviđa rok za donošenje neophodnih podzakonskih akata, kao i stupanje zakona na snagu (čl. 40.)
-Ciljevi i nedostaci-
Uzbunjivači predstavljaju lica koja svojim aktivnostima upozoravaju i skreću pažnju javnosti o protivpravnim pojavama koje su od značaja za svako civilizovano društvo. Njihovom adekvatnom zaštitom im se pre svega daje podrška za takvo postupanje ali posredno štiti i javni interes.
O značaju adekvatne zaštitte ovih osoba ne mora se posebno govoriti, pogotovu kada se uzme u obzir njihova uloga u procesu otkrivanja korupcije.
Pre donošenja Zakona nije postojala sveobuhvatna zaštita uzbunjivača, pogotovu kada je u pitanju adekvatna zaštita uzbunjivača od eventualne odmazde te je ovaj Zakona pre svega sredstvo zaštite uzbunjivača (sudske, zaštite podataka o ličnosti…) ali i svih lica povezanih sa njim.
U tranzicionom društvu kao što je naše, jedan od najvećih problema sa kojim se susrećemo je problem korupcije, te je na ovaj način ostvaren i jedan od ciljeva Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period od 2013. – do 2018. godine.
Dosadašnja zaštita uzbunjivača regulisana je Zakonom o državnim službenicima (”Sl. glasnik RS”, br. 79/2005, 81/2005-isp., 83/2005-isp., 64/2007, 67/2007-isp, 116/2008, 104/2009 i 99/2014), Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (“Sl. glasnik RS”, broj 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010) i Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije (“Sl. glasnik RS”, broj 97/2008, 53/2010, 66/2011-OUS, 67/2013-OUS i 112/2013-autentično tumačenje) kao i Pravilnikom o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju („Službenom glasniku RS“, broj 56/2011).
Sa druge strane, postavlja se pitanje da li ce i navedenim Zakonom zaštita biti sveobuhvatna, da li će obezbediti savremeni, efikasni i ekonomični postupak zaštite uspostavljajući ravnotežu između individualnih i javnih interesa.
Kao jedan od glavnih nedostataka ovog Zakona navedena je neadekvatna zaštita u smislu izostanka inkriminacije određenih ponašanja propisivanjem posebnih krivičnih dela kako pre svega za lica koja ugrožavaju uzbunjivače, tako i za one koji otkriju njihov identitet.
Drugi, ali ne manje bitni nedostaci tiču se nagrade uzbunjivača odnosno uopšte izostanka odredbi koje bi predvidele mogućnost da uzbunjivač stekne pravo na nagradu, zatim nedovoljno precizno rešeno pitanje procedure uzbunjivanja, pitanje tereta dokazivanja i sl.
Ostaje da se vidi da li ce Zakon o zaštiti uzbunjivača koji je stupio na snagu 4. decembra 2014., a koji će početi da se primenjuje od 5. juna 2015. ostvariti predviđene efekte, pružiti kako neposrednu individualnu zaštitu uzbunjivačima tako i posredno štititi javni interes.
